當前我們國家面對預算收入與支出的嚴重失衡,在開源不易、法定負擔經費沉重、預算結構僵化之的情形下,為彌補財政赤字,大量發行公債與賒借。由於快速的債務成長速度,已危及我國財政體質。

從賦稅制度來看,稅基不斷受到侵蝕,近四來賦稅收入皆為負成長,使得租稅公平與效率明顯不足。以我國目前的情況,財政赤字大幅擴增,債務遽增,已影響到政府政務推動的運作。再加上稅制結構中,原本存在的扭曲與許多不合時宜之處,在在顯示大幅度的財政改革,勢在必行。

壹、近二年來台灣總體經濟環境之變化

瑞士洛桑管理學院(IMD)於今(九十一)年四月底,公布2002年全球競爭力報告,台灣排名由第十八名大幅下滑至第二十四名,競爭力下滑的主因,一為中央政府債務快速增加,以及公共財政政策未見改善﹔另一則為經濟成長過於緩慢、經濟表現欠佳,此一指標亦從去年的第二十九名遽跌至第四十名。雖亞洲地區其他國家包括新加坡、香港、日本等評比亦下降,但馬來西亞、南韓、中國大陸排名則向上揚升。雖說IMD全球競爭力評比內涵項目高達三百多項,一般而言,仍可以反映出一個國家經濟的總體表現。台灣評比向下滑落,實值全民憂心,政府更應引以為惕。

近二年來,台灣經濟受全球的不景氣影響、加上國內政局不穩定、財經政策不明確、兩岸關係緊張,尤以停建核四時粗糙的決策過程,導致國內外投資者對台灣的投資環境失去信心、廠商紛紛出走、連帶使失業率急速攀升、國內需求衰退、經濟成長率不斷向下修正,綜上各項景氣數據指標,皆顯示台灣已陷入相當艱困的經濟環境。

貳、政府財政與稅制問題

當前我們國家面對預算收入與支出的嚴重失衡,在開源不易、法定負擔經費沉重、預算結構僵化之的情形下,具有隱蔽性質的公債發行與賒借等舉債方式,就成為彌補財政赤字,快速且有效的手段。由上述財政結構性轉變,似已迫使我國財政型態,由「租稅國家」逐步走向「債務國家」,乃至落入「巨債國家」的深淵。九十一年度中央政府累計債務餘額高達2兆9,336億元,占GNP28.2%,創歷年最高峰,且九十與九十一兩年度債務餘額增加達5,265億元,平均每年增加2,632億元,與七十八至八十八年之平均增加數1,029億元比較,債務累積速度高達2.6倍(詳見表一),快速的債務成長速度,與償債之艱困,令人憂心。而不論是赤字規模或累積債務數額,均創空前紀錄,亦顯示我國財政體質岌岌可危。

從賦稅制度面來看,最嚴重的問題,莫過於稅基的侵蝕、稅收未能隨國民所得同步成長,亦即稅收所得彈性已降至0.5﹪。首先,近十年來總稅收占國民生產毛額(GNP)的租稅負擔率亦逐年下降(詳見表二),由八十一年度的18.6﹪降至,九十年度祇有12.7﹪左右,九十一年度預算更降至8.45﹪,尚不到OECD國家平均數27.6﹪的一半,甚至遠較我國經濟發展程度相近的韓國18﹪為低,亦不及新加坡的14﹪、即使經濟起飛的中國大陸也有13.3﹪水準。

其次,由於稅基不斷受到侵蝕,政治人物以減稅為號召來討好民爭取選票,長期各種減免項目,已影響稅收成長,此由近四來賦稅收入皆為負成長可以證明,同時亦使得租稅公平與效率大打折扣,例如資本增益的稅負較輕,而所得稅收有七成集中於勤勞所得者來負擔,加上職業別與身分別的免稅所產生更不公平現象。

從歐美、日本等先進國家之歷史經驗,持續的預算赤字及巨額的債務累積,不僅拖垮政府財政,更將扼殺長期經濟發展的契機。以我國目前的情況看來,財政赤字大幅擴增,債務遽增,已影響到政府政務推動的運作。在實質收入無法配合各項施政支出的情形下,又面對工商團體的要求與一片減稅以刺激景氣的呼聲中,財政紀律蕩然無存。再加上稅制結構中,原本存在的扭曲與許多不合時宜之處,在在顯示大幅度的財政改革,勢在必行。

參、行政院全國經濟發展會議對財政改革之決心

為提振經濟景氣,各項刺激經濟成長的因應對策紛紛出籠。行政部門分別於去(九十)年一月召開了「全國經濟發展會議」,研擬改善我國投資環境及解決產業問題的具體可行措施;以及同年八月的「經濟發展諮詢委員會」(以下簡稱經發會),邀集朝野政黨、學界智庫、企業領袖、與勞工代表共同參與,討論面對全球經濟景氣的衰退、國內產業轉型的問題、失業問題。其中在財金組所討論的議題,包括財政方面「推動財政改革,消除財政赤字,追求財政平衡」,及金融方面「健全金融制度,力求國際化及財務透明化」。

經發會後,就財政方面須儘速修法施行的共同意見,可歸納為四大部分:(一)從事政府組織再造,提高行政效率,降低政府支出規模;(二)推動租稅制度改革,進行稅制結構調整,追求政府收支平衡、租稅公平、經濟發展、稅政簡化;(三)規劃政府財政平衡與時程行政院應成立「財政改革委員會」,積極從事稅制改革、開闢財源、降低政府支出規模及檢討支出結構,並規劃於五至十年內達成「財政收支平衡」目標;以及(四)推動公營企業、公務機關之民營化。

肆、稅制改革之方向

我國正值經濟景氣尚未復甦、國家財政卻不斷惡化的情況下,在經發會之後,為推動財政改革又成立「財政改革委員會」(下稱財改會),要求政府須作長期完整的財政平衡規劃,提出未來國家財政紀律的遠景與承諾。而財改會針對租稅改革所提出的八大方向為:(一)檢討過低的營業稅率;(二)取消不合時宜的貨物稅項目;(三)個人綜所稅由屬地主義改為屬人主義;(四)檢討遺產稅制的公平合理化;(五)建構電子商務的合理稅制;(六)規劃合理的員工認股權課稅制度;(七)人身保險給付免稅的檢討;(八)長期將取消各種租稅優惠,取消對未分配盈餘加課10%稅款。

玆就財改會所提出之租稅改革方向,論述如下:

一、貨物稅

我國目前施行的貨物稅,其性質為特種銷售稅,其應稅之稅目,乃視課徵之特殊目的而定。例如對汽車、家電課徵,旨在抑制奢侈﹔對水泥、輪胎課徵,乃為防止污染﹔對石油產品課徵,則為節約能源等。然隨著時代變遷主客環境不同、與國民所得增加,貨物稅須適時檢討應稅稅目、調整稅率,以符社會經濟、發展趨勢所需。因此,在檢討我國銷售稅制度時,除應配合營業稅之修正,並逐步將貨物稅定位為保護環境、節約能源及維護國民健康的特種銷售稅制。

就與企業關係較為密切的貨物稅應稅項目部分,主要如部分中間投入產品(如橡膠、水泥)以及大眾日常用品(如飲料、電器),此與先進國家將特種銷售稅集中於油氣類、車輛、廢棄物及污染物品為課稅對象的精神,明顯不符。再者,由於目前我國貨物稅的課稅大宗,首推「油氣」與「汽車」,兩者合計徵收的貨物稅約占全部貨物稅收的九成。是以,在保留對「油氣」與「汽車」二大類課徵貨物稅或環保稅的前提下,應併同檢討其他貨物稅應稅稅目之存廢。

針對貨物稅改革問題,行政院財改會提出將分成下列三階段進行改革:

第一階段的短期方案:在3年內,取消飲料、玻璃及電器等一般民生必需品的應稅項目,僅保留對「石油」、「天然氣」及「汽車」等具污染性的貨物課稅。

第二階段的中期方案:在3至5年內,對於石油、天然氣、汽車等具污染性的貨物,改課徵「綠色租稅」,其課徵方式,以其排放CO2(二氧化碳)的含碳量為基準,計算其稅率及稅額。

第三階段的長期方案:在7年內,重新檢討水泥、橡膠輪胎應稅項目的稅率問題,由於水泥、橡膠輪胎等也具有污染性,因此,也應該將之改課徵「綠色租稅」。

二、營業稅

我國自民國七十五年四月一日改採以「加值型為主,毛額型為輔」之營業稅制,迄今歷時十六年之久,對財政貢獻良多(詳見表三),且因加強勾稽與追捕效果,而減少逃漏現象,相較於繁複的所得稅制,更具公平性。然在營業稅稅率方面,雖有10﹪之現行法定上限,但實施迄今一直按5﹪下限稅率課徵加值型營業稅﹔與採行加值型營業稅OECD二十六個會員國相較,除日本稅率5﹪與我國相同外,近三分之二國家稅率均在15﹪以上,尤其是採加值型營業稅稅制統合之歐盟(EU)國家平均稅率約在17.5﹪左右。而中國大陸施行加值行營業稅為期不久,即適用17﹪之稅率。因此,現行稅率是否偏低,實值商榷

又隨時代變遷與社會發展,對於若干不合時宜之貨物稅應稅項目,應加以廢除。目前財政部研擬將貨物稅與營業稅的課稅項目予以合併,針對貨物稅七大類課稅貨品,逐一檢討併入營業稅,即未來將只課營業稅不再課徵貨物稅,同時提高營業稅稅率。另外,中央政府將其營業稅稅收扣除統一發票給獎獎金後之40﹪撥供作為統籌分配之用,因此提高營業稅稅率,擴大統籌分配款之大餅,換言之,每提高一個百分點約可增加400億元稅收,自有助於增裕地方政府財源。

綜上,配合貨物稅的改制全盤檢討營業稅制,適時提高營業稅稅率,進行結構性調整,以兼顧財政穩定與稅制合理化。

三、所得稅

(一)營利事業所得稅

為健全稅制,我國自民國八十七年開始實施兩稅合一所得稅制,但由於營利事業所得稅最高稅率仍為25%,與綜合所得稅最高邊際稅率40%相較,其間有15個百分點差距,為避免營利事業藉盈餘之保留,為其高所得股東規避稅負,乃於所得稅法特別規定,就營利事業之未分配盈餘加徵10%營利事業所得稅,以縮減兩稅間差距,此乃參仿其他採兩稅合一所得稅制國家體例,所採取之補救措施。

惟對未分配盈餘加徵10%營所稅,也因此產生許多困擾,不但造成稅制的複雜性,增加許多行政稽徵成本﹔且因財務會計與稅務會計處理原則不同,對企業額外加徵稅款,進而影響企業的儲蓄與再投資資金之累積。因此,面對工商團體的韃伐,政府在「全國經濟發展會議」決議之一,擬以縮小綜合所得稅與營利事業所得稅稅率間的差距,並檢討取消未分配盈餘加徵10﹪營利事業所得稅的規定。然應如何縮小兩稅稅率之差距,目前尚未有一致的看法。基本上,可從營利事業所得稅或綜合所得稅之最高稅率著手。玆分述如下:

1.提高營利事業所得稅稅率:在兩稅合一之下,營所稅實質上已成為綜所稅的扣繳稅性質,於分配股利時,所增加之暫繳稅款,可於綜所稅申報繳稅時抵減之,因此似乎沒有增加實質的稅負負擔。但對一般人而言,心理上會覺得增稅,尤以在不景氣時,更易引起企業界反彈﹔再者,由於傳統產業的租稅減免較少,相對於高科技產業較多的租稅優惠,若以提高營所稅稅率,將會擴大貧富間的稅負差距。

2.降低綜所稅最高邊際稅率:短期會產生稅收損失,且受惠者多為適用最高級距的高所得者。因此,就長遠角度來看,仍應以「擴大稅基、降低稅率」的方向來規劃,取消或縮減長期以來一直存在各項產業別、職業、身分別的免稅,才能擴大稅基,進而降低稅率;當然,在降低最高邊際稅率之同時,亦可就其稅率結構與課稅級距再檢討,並作適當調整。

惟在未提出兩稅稅率結構的配合調整方案前,不可輕言取消未分配盈餘加徵10%營所稅之規定,以免破壞兩稅合一稅制防杜避稅之設計。

(二)個人綜合所得稅

在經濟全球國際化與自由化的潮流下,不論個人或事業所得均將走向多元、國際化,尤以我國在加入WTO之後,更不應由於現行綜合所得稅(屬地主義)與營利事業所得稅(屬人主義)課稅原則不一致,使投資者得以規避稅負,而以個人身分對外投資,造成國家稅收短少。此外,又因放棄對居住者或固定營業場所境外來源所得之課稅權,而使資本外流,影響國內經濟發展,甚至縮減國際間租稅談判空間等,實有檢討改善之必要。

財政部早於十多年前,即規劃將綜所稅改採「屬人兼屬地主義」,然而十多年過了,一直無法克竟其功。近來,財改會也已提出將個人綜合所得由現行的「屬地主義」改為「屬人兼屬地」制度之規劃,未來主要修法方向有四:(1)為將課稅範圍擴及個人境外所得﹔(2)重新規定居住者的定義﹔(3)實施初期給予個人境外所得短期減免﹔(4)修法曾訂防杜避稅條款。對於這樣的改革,符合量能課稅原則與租稅中立原則,也是多年來努力的方向,但仍須克服實務上的困難。

要對海外所得課稅,一方面政府要能掌握人民的海外所得,另一方面要能避免外國和本國的重複課稅,都需要其他國家的配合。然而有些國家基於政治上的考量,或為吸引資金與人才的進入,相對提供優惠的避稅環境。據此,僅能達到局部的公平,亦即到合作的國家目前須公平課稅,到沒有合作的國家即可逃稅,誠實的人反被課稅的不公平結果。雖說,財改會初期目的,在於健全稅制而非增加稅收,且以長遠的規劃與修法來解決技術上的問題﹔但是如何扣除外國稅額、如何查緝不實申報、海外公司盈餘歸戶問題、以及如何規劃與其他國家簽訂租稅協定並協助查稅,均需提出更詳細的計劃與說明,以免未見其利反蒙其弊。

四、遺產稅

經發會會議期間,工商團體的代表提出檢討遺產贈與稅之建議,包括降低遺產贈與稅的看法,並以美國與新加坡為例。據瞭解美國參眾兩院於去(2001)年五月間,所通過之遺產贈與稅改革法案,係2002年開始,逐年調降遺產稅率,同時提高免稅額,直到2010年始完全廢除遺產稅。至於新加坡遺產稅迄今仍存在,只是其相對稅率較低,我國現制一億元以上遺產稅率為百分之五十,新加坡的課稅級距二億二千萬元以上稅率僅為百分之十,但若詳加瞭解其起徵之遺產總額,是否稅負確實較低,亦值深究。

依現制相關規定,據統計目前約有95﹪的民眾過世後,係免課遺產稅,而每年的遺產稅收僅二百億元,占賦稅收入比重僅1.5﹪(詳見表四)。因此,課徵遺產稅其累進的課徵方式,實有助於所得重分配,因為能課到遺產稅的都是高所得者,尤其在目前貧富差距程度日漸擴大的情況下,租稅制度的重分配功能更形重要。企業界的疑慮,在於被繼承人在生前已課了所得稅,死後再課遺產稅,認為有雙重課稅之嫌。然遺產贈稅係針對因死亡而引起之財產移轉的行為來課稅。因此,遺產稅與贈與稅是一體兩面,生前課贈與稅,死後課遺產稅;後者乃前者之輔助稅,以防杜藉生前贈與,規避死後課稅。故一旦廢除遺產稅,勢必要同步廢除贈與稅,其中所牽涉的考量更是相當複雜。對租稅公平性影響,更不在話下。

再者,根據財政收支劃分法的規定,遺產及贈與稅雖屬國稅,但收入的分配,中央應以直轄市徵起之收入百分之五十給該直轄市;在市及鄉鎮徵起之收入則百分之八十給該市及鄉鎮。因此,遺贈稅收入乃地方政府的重要財源,遺贈稅的存廢攸關地方政府財政收入,在地方財政普遍吃緊拮据的情形下,不應輕言降低遺贈稅稅率或取消遺贈稅之課徵。

伍、結語

阿扁總統上任後,曾對選民承諾「任內不加稅」,非但如此,在經濟景氣不佳的壓力下,更施行了各式各樣的減稅措施,例如企業與金融機構的合併享受減免優惠、土地增值稅減半課徵二年等。可見儘管政府信誓旦旦要進行賦稅改革,但其內容皆是不斷地擴增減免稅捐的範圍,對當前政府的財政困境,無疑是雪上加霜。尤以九十一年度中央政府總預算之編製與執行的困難為例,曾造成行政院與立法院之爭議,更突顯了政府政策的施行未考量現實財政狀況,不但相互矛盾,甚至背道而馳。

日前行政院明確的宣示,國民有納稅的義務,基於憲法人人平等的原則,取消軍教免稅優惠,擴大稅基,增加政府收入,是政府既定的政策,並希望明年就能施行。我們完全的支持與肯定行政院的決定,然執政者是否有決心突破既得利益者的阻力與抗爭,打破軍教免稅的神話,考驗著政府的施政魄力與人民對政府的信心。

財政乃庶政之母,政府所有政務的推動與功能的發揮,皆需依賴充裕與穩定的財源支應,而合理、有效率的政府資源配置與使用,更是國家發展競爭力的根本基石。換言之,要改善當前我國財政困境,最重要的是恢復財政紀律,在稅制方面除了擴大稅基、改善結構、調整稅率與建構新制等四個方向進行,配以其他非稅課收入財源的增闢,再加上政府組織改造、檢討及調整支出,以利政府財政之長久穩健發展。政府從事財政改革的決心,重點在於落實,而非只研究不執行,期待政府拿出魄力與決心,為我國規劃多年的租稅改革,跨出成功的一步。

表一:歷年中央政府債務餘額之概況

單位:億元﹔﹪

項目 年度

總預算及特別預算收支差短

公債及賒借

歲出加 還本(2)

債務依存度 (1)/(2)

債務餘額

金額

占歲出比重

占GNP比率

合計(1)

占GNP比率

總預算

特別預算

金額

占當年度GNP﹪

78

219

4.1

0.6

642

1.7

512

130

5,622

11.4

1,882

5.0

79

215

3.1

0.5

452

1.1

8

444

7,260

6.2

1,540

4.8

80

-1,652

-19.9

-3.6

1,111

2.4

996

115

8,758

12.7

2,162

5.8

81

-3,379

-31.9

-6.5

3,456

6.6

2,387

1,069

10,990

31.4

3,920

10.9

82

-2,744

-24.4

-4.8

2,929

5.1

1,628

1,301

11,792

24.8

5,942

13.9

83

-1,464

-14.0

-2.3

1,823

2.9

1,082

741

10,983

16.6

7,671

14.6

84

-1,867

-16.6

-2.7

2,383

3.5

751

1,632

11,551

20.6

8,795

16.1

85

-1,273

-11.3

-1.7

2,150

2.9

958

1,192

12,043

17.9

9,603

16.5

86

-1,953

-15.2

-2.4

2,747

3.4

1,173

1,574

13,851

19.8

11,366

17.2

87

1,070

9.3

1.2

1,096

1.3

499

597

12,600

8.7

12,307

15.8

88

450

3.4

0.5

745

0.8

566

179

14,307

5.2

12,176

14.5

88A

157

1.0

0.2

1,486

1.6

1,277

209

17,918

8.3

20,683

24.2

88下及89

-1,805

-7.6

-1.2

4,713

3.2

4,661

52

25,938

18.2

24,071

25.3

90

-2,425

-19.2

-3.3

3,770

3.6

2,770

1,000

19,386

19.4

27,044

28.0

91

-2,586

-15.8

-2.4

2,550

2.3

2,550

0

17,421

14.6

29,336

28.2

1.「總預算及特別預算收支差短」欄內,負號表當年度產生收支差短數

2.78至88年度為審定決算數﹔88A年度係加計台灣省政府決算資料﹔88下及89年度為院編決算數﹔90、91年度為法定預算數﹔各年度均未含債務還本數。

資料來源:行政院主計處

表二:歷年來賦稅收入概況分析

單位:﹪

年度

賦稅收入

國民租稅負擔率

年增率

占歲出比

70年代平均值

12.8

70.9

17.2

80

-4.6

63.4

17.4

81

19.7

61.0

18.6

82

8.1

59.5

18.2

83

7.8

61.7

17.9

84

9.3

64.5

18.1

85

-2.8

65.0

16.1

86

6.2

67.7

15.7

87

9.9

70.1

16.0

88

-3.0

66.2

14.7

89

-2.2

61.6

13.3

80年代平均值

4.8

64.1

16.6

90

-7.4

54.8

12.7

91

-3.0

55.0

8.5

資料來源:89年財政統計年報;及90、91年法定預算,相關資料彙編而得。

註:國民租稅負擔率為賦稅收入占GNP之比率。

表三:歷年來營業稅稅收概況

單位:新台幣億元﹔﹪

年度

實收金額

年增率

占稅收比重

76

622.19

13.5

77

737.21

0.19

13.2

78

777.71

0.05

11.5

79

1,118.79

0.44

13.2

80

1,224.45

0.09

15.1

81

1,470.08

0.20

15.2

82

1,689.73

0.15

16.2

83

1,960.95

0.16

17.4

84

2,142.47

0.09

17.4

85

2,168.37

0.01

18.1

86

2,234.50

0.03

17.6

87

2,439.98

0.09

17.5

88

2,517.82

0.03

18.6

89

2,122.93

-0.16

15.7

90

2,037.07

-0.04

16.1

資料來源:財政統計年報(89年);以及財政統計月報(91年)

表四:歷年遺產及贈與稅稅收概況

單位:億元﹔﹪

項目年度

合計數

遺產稅

贈與稅

實收金額

占稅收比重

實收金額

占稅收比重

實收金額

占稅收比重

76

42.21

0.9

37.75

0.8

4.45

0.1

77

47.72

0.9

39.59

0.7

8.13

0.2

78

48.73

0.7

39.10

0.6

9.63

0.2

79

64.90

0.8

51.56

0.6

13.34

0.2

80

64.96

0.8

50.10

0.7

14.86

0.2

81

128.74

1.3

75.13

0.8

53.62

0.6

82

131.78

1.3

89.35

0.9

42.43

0.4

83

192.92

1.7

134.39

1.2

58.53

0.5

84

214.58

1.7

162.30

1.3

52.28

0.4

85

244.53

2.0

183.06

1.5

61.47

0.5

86

243.26

1.9

182.98

1.4

60.29

0.5

87

255.19

1.8

172.15

1.2

83.05

0.6

88

215.68

1.6

167.54

1.2

48.14

0.4

89

265.51

2.0

219.74

1.6

45.77

0.3

90

227.10

1.8

194.62

1.5

32.48

0.3

資料來源:89年財政統計年報;以及財政統計月報(91年)