摘 要

政黨首次輪替之後，我國經濟也出現空前的逆轉，90年的經濟出現負成長。而隨著消費、投資不振，股市低迷，民眾財富縮水，失業率急速升高，政府為了擴大內需，在財政困窘的同時，推出許多擴張支出計畫，並大幅度減稅。從90年度預算案的缺失，以及91年度預算案引發朝野對立的情勢，即可看出梗概，而近來政府不斷推出減稅和福利支出方案，並不重視相對財源的籌措，甚至引發調高舉債上限的企圖，財政紀律一再鬆弛，財政赤字仍然無法控制，累積債務節節升高，未來5年之內難以實現財政平衡。

歐美國家在1990年代初期面對財政惡化和經濟不景氣的兩難困境，仍然採取緊縮財政（減少支出）的作法，最後不但改善財政，甚至帶動高度成長的經濟美景；相對於日本耗費鉅資挽救經濟，結果經濟仍無起色，財政更被拖垮的慘痛經驗來看，可見傳統的凱因斯理論，並不適用於財政惡化的情況，對於我國不惜犧牲財政，挽救經濟的作法應當是最好的啟示。此外，目前只有13％的租稅負擔率，斷無長久支持25％的政府支出規模的道理，而陳總統的不加稅承諾，無疑是作繭自縛。無論從「量出為入」或「量入為出」的原則來看，不加稅等於是宣示政府改善財政的唯一具體作法，就是「縮減政府支出規模」。而有鑑於政府在經濟不景氣時，常以救經濟名義犧牲財政，甚至濫開福利支票，任意減稅，最後都以放寬舉債方式便宜行事，因此防止財政惡化的最後防線就是貫徹財政紀律。

一、從預算案爭議看財政連年惡化

扁政府執政以來，財政狀況惡化的情形可以從90、91年度的預算窺知一二。

（一）90年度中央政府預算的缺失

就90年度的中央政府預算案具有的幾個特（缺）點來看，支出規模擴張過速（成長6.3％），超過前幾年的平均甚多；而消費支出過高而投資建設經費不足也凸顯財政結構並不健全的本質；此外，歲入虛列、稅課超編、財源不實（所得稅成長21％，證交稅成長38％，民營化釋股收入2126億元，主要係依據過於樂觀的經濟成長率6.5％估計而得，與實際經濟成長率─2％相去甚遠），更是匪夷所思；在收入嚴重高估情形下，赤字然然大幅提高（約1500億元），作業基金隱藏債務的問題更加嚴重。其他諸如預算結構與施政重點不合，救災財源規劃不周，補助及統籌運用爭議並未改善等等，也引起各界的非議。結果是，稅收嚴重短徵，實際發生的赤字比原先推估的更為嚴重。

（二）91年度中央政府預算案引發更多爭議

91年度的中央政府預算案，也發生類似的問題。雖然91年度的經濟狀況因為90年度表現太差，比較基礎偏低而有2.5％的成長率，但是原先編列歲入的估計，是依據4.2％的經濟成長率所估計，與目前各界預測的成長率相比，仍然是高估許多。尤其所得稅是反映90年度的經濟狀況，也就是以90年度的所得為稅基，因此所得稅至少高估500億元。從立法院統刪歲入預算的決議，行政部門拒絕配合執行，所引發的嚴重對立來看，即可知91年度預算背後反映的財政問題極為嚴重。

預算編列出現許多問題，和政府近年來因為經濟衰退，仍然奉行凱因斯理論，採行擴張性財政政策，不顧經濟實效，以及所得充分配惡化的後果，拼命減稅，密切相關。自兩稅合一之後，金融業調降營業稅、土地增值稅減半徵收兩年，擴大產業別的租稅減免。而加入WTO之後，除了關稅持續下降之外，經濟部又提出取消貨物稅之建議，甚至未來可能取消遺產稅，而軍教免稅就算恢復課徵所得稅，但基於政治考量，「課多少就補多少」的調薪原則，也無法增加稅收。更因為陳總統「任內不加稅」的政治承諾，作繭自縛，使得稅制改革也受到限制，因此租稅負擔率一路下滑，目前僅約占GNP13％的水準。依據經濟部的「九十年主要國家經濟統計指標」，台灣近五年的「國民賦稅負擔率」，遠低於英國29％、美國22％、南韓20％、德國22％、日本17％，而略高於中國大陸10％到13％。更值得注意的是，民國70年代中期以前政府每支出100元有70元由稅收支應，「賦稅依存度」達70％以上，但是如今，賦稅依存度已降至60％，以下換言之，政府每一百元支出中有40元以上需仰賴釋股、舉債支應，對於財政穩健而言，是一大隱憂。

而表面上看起來好像是租稅負擔並不沈重，但是近來的減稅案都不利於所得階重分配，包括金融業的營業稅減免，產業別的租稅優惠，土地增值稅的減半徵收等等都是如此，因此就租稅的水準與結構來看，對於財政健全和稅制的公平、合理，都產生負面的影響。尤其是減稅案使得稅基狹窄，許多本諸身份、職業或產業別，甚至資本利得的租稅減免，更是導致稅制改革困難。以個人所得稅而言，目前有將近八成是由薪資所得者負擔，證券交易所得免稅，使得兩稅合一重於防弊而有保留盈餘加徵10％的附加措施，而使稅制複雜。

在支出方面，雖然財政困難，但是在缺乏法源依據的情形下，抓住在野黨不敢反對的弱點，仍然編列160億元的老人津貼預算，而且違背財政收支劃分法38條之一的規定，對於此一新增支出並沒有提出「相對財源」，無疑是犧牲財政紀律，不顧財政後果，只為遂行政治目的，對財政健全的傷害深遠，實在令人遺憾。而一直沒有法制化的機密預算，沒有監督機制即如同財政黑洞，更暴露預算制度仍然存有嚴重的缺失。此外，人事費用比例偏高，超過27％，比一般國家高出許多，至今未見改善。雖然政府正在推動政府再造計畫，整併部會組織，不過，在未精簡之前，政府部會數目卻已增加，經過政治折衝後的規劃案出爐之後，是否和原先提昇效率、節省支出的目標相符，現在看來還是言之過早；至於是否會重蹈「精省」作業的覆轍，結果不但沒有節省主其事者所謂的節省幾千億的支出或是提昇效率，甚至反而被當作政府財政惡化的藉口，更有待觀察。事實上，扁政府曾經宣示過許多改善財政的決心，但都流於誇張、虛矯。例如，政黨輪替之初，陳總統說過只要設統一發包中心，一年可替政府省下兩千億元；行政院研考會主委也說，新政府掃除過去浪費的弊病，一年可省三千億元；法務部長陳定南說，只要肅貪掃黑，一年可節省公帑五千億元等等，卻至今都沒有看到具體的成果。因此，政府再造是否淪為政治宣示，光說不練，這些質疑都是其來有自。

從經資門結構來看，由於經常門支出快速成長（1996年至2002年度之間成長55％），經常門收支賸餘不斷下降，幾乎到了本身難以平衡的地步，甚至必須在收支項目的編列上巧立名目，經過美化才能勉強平衡，凸顯財政結構潛藏危機，如果不能改善，將使關係經濟發展至巨的資本門支出成長受到嚴重限制。而且，由於90年度預算嚴重高估收入，造成「以前年度歲計賸餘」名不符實，特別是釋股收入，原先即已嚴重高估，實際上景氣低迷，股市不振，執行率幾近於零，因此不只是「虛收實支」，造成當年度歲出墊高，而且因為最後難以兌現，實為無可使用之資金，又將該虛列收入保留，用於91年度赤字缺口之填充，淪為政府調帳工具，隱藏財政困窘的實況。就國營事業的營業收入而言，截至89年底止的國營事業歷年虧損已高達1610億，加上90年度、91年度約增加300億，待填補的虧損持續增加，國營事業不但不能挹注國庫，甚至成為財政的黑洞。從國營事業的財政貢獻不斷下降的事實來看，民營化拖得越久問題越多，由國庫概括承受來解決問題，最後反而是犧牲財政。因此，國營事業民營化的腳步更有待加速。但實情卻是，虧損累累之國營事業民營化的進度不但沒有明顯進展，早已超過國發會「五年內完成」時程的共識，甚至違法動用其他基金應付。最近有人提出政府分期買回華視、台視民股的建議，更是令人啼笑皆非。

在連年高估歲入的情況下，赤字仍然遽增，91年度即高達2600億元，未來3年內離平衡的目標仍有相當距離。也因為財政連年惡化，即使未將非營業基金的6前餘億債務計入，中央政府的累積債務也接近3兆元。兩者合計已超過GNP的35％，惡化的速度令人擔心。事實上，依據主計處的中程推估，直至94年度中央政府收支仍然無法平衡，政府累積債務將持續增加，年平均增加率高達4.8％。而且由過去赤字的推估都顯得保守，實際執行發生的赤字和累積債務最後遠遠超過估測的「經驗法則」來看，中程預算收支推估並無多大意義，未來幾年的財政狀況實在不容樂觀。也因此，在91年度預算案中根本看不見政府提出財政平衡目標的宣示，經發會所提「未來5至10年內平衡財政」的共識，也因為目標含糊，範圍寬鬆，並無實際約束力，實有賴主計單位在下年度的預算案中，明確宣示將於某一年度實現財政平衡的決心，才能展現政府有意改善財政失衡的誠意。「92年度中央及地方政府預算籌編原則」，雖然提及「加強開源節流措施，務實規劃財政平衡方案即時程」，但願能夠具體列出明確的平衡作法及時間表，才能取信於民。

（三）財政紀律鬆弛

隨著經濟逆轉，財政持續惡化，政府的政策與措施，反而是以救經濟的名義，鬆弛財政紀律，犧牲財政健全。扁政府上任不久，即數次提出大幅放寬年度舉債上限的訴求，更曾提出連續五年，每年擴大公共建設一千億元，不受舉債限制的主張。最後在有爭議的情況下，將「借新還舊」的舉債不予計入年度舉債的定義，因而每年可以增加約600億元的融資財源，卻未比照歐美先進國家將年度赤字控制在GDP3％的水準以下的作法，相對調低年度赤字至歲出12％的比重。而除了上述的一些福利支票不但沒有法源根據，也沒有提出相對財源之外，所有的減稅案也未提出相對財源予以支應；例如，土地增值稅減半徵收造成地方政府的稅收損失，中央政府應予以彌補的額度如何計算至今仍無明確答案，卻以「舉債」方式作為財源，違反預算法「舉債不是歲入」的定義，而且修改預算法第23條，准許將該舉債財源支應於經常性支出。而政府當初過於急躁，不尊重市場機制，屢次干預股市，四大基金及國安基金為股市護盤，不但無法健全股市，造成嚴重損失，更是自討苦吃。蓋護盤規模必須鉅額才能影響股市行情，若護盤後使股市行情上揚，將來退場必須不動聲色地逐次退出，以免打壓行情，結果等於護盤基金長期干預股市；而若護盤失敗，不但打擊股市信心，更使政府財政赤字雪上加霜，引發各界責難。因此，政府以資金干預股市的作法，爾後應當明確地予以廢止。

二、改善財政就從現在開始

（一）「不加稅」等於宣示「削減政府規模」

政府目前財政惡化的情形，就財政結構而言，仍然是收入成長速度低於支出成長所致。目前租稅收入僅佔GNP13％的歲入水準，要支撐約佔GNP25％的（各級）政府支出水準，顯然是不合理、不健康的財政結構。而即使民眾體諒政府為了挽救經濟而容忍財政惡化，不嚴格追求年度性的平衡，但也應該適可而止，總不能長此以往。更何況，以目前趨勢來看，5年內都不可能達到財政平衡的基本目標，和許多國家財政都出現改善的趨勢相比，我國此一惡化的趨勢更令人擔憂。尤其陳總統「任內不加稅」的政治宣示，並非基於專業的考量，等於是限定了財政改革的彈性與空間。

如果是依據「量入為出」原則，則在稅收比重很低的情形下，等於將政府支出規模定位在GNP15％左右的水準，因此，要改善財政的最直接、明顯的答案，就是控制政府支出的成長速度，也就是不斷地縮小政府支出規模。也因此，政府再造方案就應該摒棄太多的政治考量，不只為了提昇行政效率，更是因為「政府的支出就是民眾的負擔」，必須將政府支出規模控制在稅收比重相當的水準，才符合民眾的期望。

如果是依據傳統的「量出為入」原則，也就是以目前政府支出規模占GNP約25％比重的現實為準，則目前的租稅負擔率顯然偏低，則陳總統的不加稅承諾顯然不合實際。但是，加稅的可能性本來就不高，即使政治上可以被民眾諒解，也目前稅收和支出差距過大的現實來看，稅制改革要能夠提高到接近GNP25％的水準，恐怕10年之內都無法做到。因此，最簡單的作法，還是直接縮小政府的規模。換言之，陳總統的「不加稅」承諾，其實等於是宣示政府的規模就是只能維持在GNP15％以下的水準。如果不加稅不是只為了選票，要證明此一政治宣示的「財政正確」含意，就只有政府以身作則，具體而實在地節制政府支出，縮減政府規模一途。也因此，衡量政府再造的一個考靠指標，就是事後能否使得政府支出規模控制在GNP15％左右的水準。更何況，扁政府上任以來，所作所為都是當年身為在野黨時批評得不遺餘力的政策，更顯示現在的政府規模本來就是「大而無當」。

（二）小政府應從減少干預做起

「不加稅」的財政含義既然等於宣示政府應縮減政府規模，即應在支出比重上調降比重與規模水準。更值得關注的是，扁政府上任以來，對於市場經濟的干預卻更甚於以往，與多年來所遵行的「自由化、國際化」政策背道而馳。例如以公共資金干預股市，更甚於以往，績效卻不忍卒睹；以國家安全為由限制民間投資，「戒急用忍」徒然造成產業分工受到干擾，國際競爭力受損，即使在執行「經發會」的共識方面，取消「戒急用忍」是當前最惠而不費的經濟政策，政府後來卻以「有效管理」名義，將國家安全無限上綱，實際執行的結果卻是不斷干擾、妨礙「積極開放」的進程。諸如此類的管制與干預，非但無助於產業競爭力的提昇，更因為視經濟競爭為「作戰」，消極面就是儘量防堵，造成風聲鶴唳的感覺，無助於提振投資意願；積極面就是以租稅、金融優惠來鼓勵產業，最後並沒有改善產業體質，提昇競爭力，又增加政府財政負擔。長此以往，等於是犧牲財政，破壞市場機制，不但無助於經濟發展，更衍生財政問題。

因此，政府不能一方面在姿態上想要從事政府再造，一方面在心態上又不尊重市場機制，不將可貴資源留在民間做高效率的運用，動則以國家安全，代替民眾做經濟決策。其實就是「不選對的事情來做」（not doing the right thing），又「沒有把事情做對」(not doing the thing right)，不但沒有搞好經濟，甚至拖累財政。過去政府推行「亞太營運中心」計畫的最主要精神，就是在觀念上要以「自由化、國際化」的作法去減少政府的干預，鬆綁所有的管制和干預，因此，並無太多增加支出或是減少稅收的對策。即使從事後來看，雖然部分計畫（例如製造中心）可能不合時宜，但也不至於需要另立名目，隨著內閣的再三更易，硬是要搞些「新人新政」的名堂，從「八一00」，到「2008國發計畫」，真正實質內含有何差別，是否需要另起爐灶，都大有問題，只有讓民眾搞不清政府推陳出新，是為了拼業績而好大喜功。從國際經驗來看，日本在1990年代泡沫經濟破滅之後，陸續推出至少12次以上的振興經濟方案，名稱互異，金額卻是一次比一次龐大，而內閣改組頻仍，也使民眾對政府財經政策失去信心，不對新的政策抱有任何期望，結果至今經濟至今仍是一灘死水，財政也被拖垮，日本已是OEC國家中財政狀況最惡劣的國家。扁政府應當記取日本的教訓，從健全財政做起，將可貴的資源留給民間使用，而非一方面要精簡政府，一方面又擴大政府的職能，自相矛盾。

（三）貫徹財政紀律

扁政府在「90年度中央政府總預算案」總說明中，即曾指出：當時「難全面性就相關問題及時加以調整因應，…未來將就下列財政及預算， 進行改革工作」，包括：健全稅制並加強稽徵，檢討緊縮經常性支出，推動政府組織再造，全面檢討社福措施，整頓及改造虧損國營事業等等。其中，就健全稅制方面，認為「未來對於各項租稅減免措施將更加審慎嚴謹控制，並積極通盤檢討稅制、加強稽徵，俾有效開拓財源，謀求社會公平正義。」實際上並非如此，減稅案仍然不斷推出；其他控制支出的方案，也沒有具體進展。因此，在91年度的總說明部分，即無明確宣示。

財政惡化，大部分是起因於財經政策失序，甚至以犧牲稅收，弱化財政的各種救急措施，包括企圖挽救金融危機，結果卻是銀行壞帳比率仍然惡化，甚至拖累財政，更遑論積極通盤檢討稅制。而且如此作法，並非針對當前金融問題對症下藥，反而有害金融紀律，從前次調降營業稅以來，金融逾放、壞帳比率仍然不斷上升即可看出大概。而且，營業稅的調整和所得稅的改革，彼此互動，繼續調降營業稅將使所得稅制改革困難，而且也不公平。更何況，加上土地增值稅的減半徵收，「實質的」替代財源如何籌措至今沒有對策。而且土地稅制的改革，必須土地增值稅和地價稅一併搭配調整，僅僅調降增值稅稅率，將使未來的土地稅制的改革更加困難。其他增加支出的措施，例如老人津貼雖然在寒蟬效應下過關，但相對財源仍無著落，凡此種種都違背財政收支劃分法38條之一的規範。而政府屢次想調高舉債比例的構想，更凸顯政府並不重視財政紀律的心態。

（四）、稅制改革仍然大有可為

「絕不加稅」的政治承諾，使得政府在開源方面更受到限制，也難免使得主管單位在心態上只求守成，欠缺開創性的租稅改革構想與行動。例如，在過去兩年經濟衰退期間，全民在股市都蒙受損失之際，面對民間要求調降或廢除證交稅的呼聲，政府其實可以用恢復課徵證券交易所得稅來做交換，則政府可以再不增加民眾負擔的情形下，使所得稅制自然成形，在經濟復甦之後，即已建立完整的所得稅制。如今以措施良機，實在可惜。此外，稅制改革本來就是與時俱進的要務，應當配合經濟發展和財政健全的需要而持續不斷的進行，尤其，現在經濟嚴重惡化，扁政府動則以振興經濟為由，倉促推出自己當初所反對的減稅措施，不但無助於於未來的稅制改革，長期甚至不利於經濟發展。

因此，我國的稅制設計應當配合當前與未來的經濟情勢而調整，講求減少對經濟的負面影響。未來每一單一租稅方面應定位為：「降低稅負，減少減免」，也就是維持寬廣的稅基，課以較低的稅率，使「人人都納稅，稅稅都很輕」，使每一稅制都符合公平原則，並且將對經濟決策的扭曲減至最低程度。在稅制結構上，可以參考歐洲國家「綠色租稅改革」的經驗，在兼顧產業競爭力和所得分配公平的原則下，調降「不良租稅」的比重，例如所得稅有礙投資、儲蓄、工作意願，而且是對社會有貢獻的經濟行為課稅，並不合理；提高「好的租稅」的比重，例如消費稅沒有重複對儲蓄課稅的優點，有利於於資本形成和經濟發展，而且是對「自社會取走資源的行為課稅」，極為合理。因此，可以落實「污染者付費」原則，對於耗竭資源、消費能源或污染環境的行為加重稅賦，以反映外部成本，並將創造的收入用於調降扭曲性質的租稅，並搭配消費稅制比重的提高，使稅制更加合理，也有利於經濟發展和生活品質的提昇。而且，在維持稅收中性的前提下，推動環境稅制，順便檢討當前不合理的產業別、身份別租稅減免或補貼措施，也可以順便帶動「環境財政改革」，順便為「不加稅」政策解套。

（五）權錢一併下放，使中央、地方政府各自努力改善財政

財政收支劃分的爭議不斷，最近兩年更因為中央政府以削減北、高兩市統籌分配稅款來支應其他縣市政府財政缺口，而引發朝野和政府之間對立的情勢。台北市政府後來提出的財政收支劃分法修正案，重點其實即在於打破中央集權又集錢的狀態，要求中央政府不能只要求比較有錢的地方政府協助貧窮的地方政府，就想解決地方財政問題。而且，地方政府缺乏開源節流方面的「財政努力」誘因，其實也和中央政府一直都沒有滿足地方政府的基準需要有關，而中央政府也未落實此一誘因機制。事實上，中央政府不能因為自身財政困難，而不願多出點錢，主動解決地方政府「既患寡又患不均」的陳年問題。剛出爐的財政收支劃分法草案，也顯示中央政府仍有相當大的空間可以擴大統籌分配稅款的基礎。而且，唯有中央政府滿足地方的基準需要之後，要求地方政府開源節流的「財政努力」又因機制才能真正啟動，發揮功效。也唯有如此，地方政府的財政問題大致解決之後，不會動則向中央政府伸手要錢，中央政府也才能專心理好自己的財政。

換言之，財政越是困窘，就越要貫徹財政紀律。至少，政府的舉債額度或比例（無論是流量或存量）都不能再進一步放寬，才能迫使政府必須在開源和節流之間，作一明確抉擇。如果不願加稅，只愛減稅，政府就應明白自己的規模應該自動縮減，沒有別的選擇；如果要維持既有的支出水準，就不要輕易說出不加稅的承諾，更不要任意減稅。民眾也應清楚的認知，「政府的支出就是納稅人的負擔」，只能在「低稅負、小政府」和「高稅負、大政府」兩者之間選擇其一。這是偏好問題，不是對錯，更非政府的能力高低問題。要維持目前的「低稅負、大政府」的組合，根本就是自欺欺人。要讓大家誠實面對當前的財政窘境，就必須要堅守財政紀律的防線，讓政策回歸到財政的基本面：財政紀律不能鬆弛，經濟不景氣更要堅持財政紀律。

因此，為了防堵政府既不願意加稅，又無法適度控制支出規模與成長率的便宜行事作風，未來只有在財政紀律方面加強貫徹，甚至向前延伸。包括在選罷法中增訂政黨或候選人提出之競選政見，凡涉及增加支出或減少收入者，應提出相對財源，否則不得列為政見；財政未能平衡之前，舉債限制不能再放寬，凡此種種超越政治考量的中性規範，都有賴各級政府奉為規臬，切實遵行，財政才有改善的機會。此外，政府應當具體提出平衡財政的時間表，以及具體作法，從而訂定每年經資門支出的成長率，展現改善財政的誠意、決心和擔當。