一、前言

回顧台灣五十多年來之經濟發展，金融體系扮演極為重要角色。由資金提供到企業財務狀況診斷，不但發揮金融中介之功能，而且透過與企業資金往來，肩負督導企業營運使命。至民國八○年代末期，我國全體部門的資金來源已約達七○年代初期的四倍左右；而藉由金融機構融資放款所獲得的資金更在七○年代中期到八○年代中期的十年達到高峰。企業藉著金融體系所貸予的資金活水提升營運績效，此為支持我國經濟發展的重要力量

自國內政黨輪替後，我國經濟成長衰退，九十年度經濟成長率由前一年之5.86%驟降為-1.91％，失業率更達到歷史最高峰，其中九十年十二月失業率為5.22%。經濟不景氣使我國金融業者首當其衝，金融營運陷入前所未有的困境。

儘管在過去兩年間，一方面中央銀行採取連續降息十二次之寬鬆貨幣政策，另一方面金融主管機關採取多項穩定金融政策，然而金融業營運績效仍然未見改善。首先是銀行獲利能力持續下滑；其次是銀行逾放款日益攀升，銀行經營風險不斷提高；第三、銀行放款及投資持續不振；第四、金融監督管理權整合困難重重；第五、基層金融機構重建陷入困境；第六、企業及金融機構內部治理機制建立及內部控管遲未有效施行。二、金融業獲利能力不佳

近十餘來，政府積極推動金融自由化與國際化，整個銀行業經營環境變化很大。一方面，在利率與外匯管制解除後，銀行面臨的利率與匯率風險相對提高。另一方面，在民營銀行開放新設、放寬金融機構申設分支機構與中小企業會跨區設置分行的法令規範以及外商銀行登台門檻下，國內各類金融機構總、分行家數已由民國七十九年的3,955家增至九十一年二月底的6,524家，家數成長近64.9%。而國內公民營銀行（不含基層農漁會與信用合作社）總行數也由民國七十九年的24家增至九十一年二月底的52家，家數成長高達116%。加上政府核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可改制為商業銀行，金融機構的快速增加，使得銀行業經營環境的競爭加遽。而國內直接金融的蓬勃發展，使得銀行業吸收存款的業務愈來愈困難，壓縮銀行業的生存空間。銀行的市場結構已顯現過度競爭下的劣質經營現象，不但獲利能力逐年下降，資產品質更是普遍惡化。

民國八十六年以後，本國銀行稅前淨值報酬率逐年下滑，而逾放比率則呈現快速攀升的現象，本國銀行稅前盈餘由民國八十六年的1,324.1億元新台幣一路下滑至民國九十年的575.9億元，跌幅為56.5%；而外商銀行的稅前盈餘則由民國八十八年的68.3億快速增加至民國九十年的157.4億元，增幅高達130%。此種變化顯示我國銀行業的經營能力與經營環境已面臨嚴重的考驗。三、逾放款持續攀升

過去金融機構逾期放款增加的原因是大型傳統企業獲利不佳，而當前逾放比率攀升，除了部分銀行隱藏逾放比被陸續揭露外，主因之一是失業率不斷攀升，復以九二一地震的強大破壞力，更讓災民重建之路既辛苦又漫長，使得繳不出貸款的比例增加，這是讓各個銀行最憂慮的地方。逾期放款之定義係指放款到期超過超過六個月未償還本息者。此資料未包括紓困展期之貸款，即正常繳息但無力償還借款者。民國九十年第四季底全體金融機構逾放比率為為8.16%，逾放額度為1兆870億元，相當於我國中央政府九十年度歲入規模的77.94%，數額龐大。若加計紓困案件者，逾放比恐已達12%以上。

然而政府在逾放問題的處理上卻始終未見功效。首先，雖然政府於民國八十八年以降低3個百分點之營業稅及調升存款準備金計息方式，以公共資金之溢注方式降低銀行逾放比率，同時於民國九十年六月底通過設置「金融重建基金」，約有1,400億元之公共資金溢注清理問題金融機構，然而由於處理方式仍未理想，不但未有效降低逾放比率，反而因未遭整頓之金融機構經營未改善及有恃無恐之道德危險，徒然增加逾放比率。

再者，列為金融重建基金財源之金融業營業稅，政府將自民國九十五年起將該稅率降為零，殊為可惜。按該金融業營業稅率實宜繼續維持2%的營業稅率，不該調降為零。因為政府的所有稅收，都是稅務人員一塊錢一塊錢課徵而得，輕易取消金融業營業稅（稅率由2%降為零），一年300億元的稅收就這樣損失，且以後每年就不再有此稅收，對國家財政是很大的傷害。

其次，由於金融業合併及接管缺乏透明化機制，常常造成銀行業者依賴銀行主管機關紓困之不正常心理。第三，企業貸款擔保品高估及銀行放款徵信欠嚴謹，甚至出現銀行行員不肖勾結廠商而套取資金情形。尤有甚者，企業將銀行貸款取得的資金外移，形成債留台灣及銀行逾放款不斷上升主因之一。第四，資本市場無法發揮監督銀行經營績效功能。儘管股市中銀行股價部分顯現銀行財務狀況及經營績效，然而由於政府基金護盤及銀行間交叉持股問題嚴重下，股市投資法人之監督功能已被扭曲。四、銀行放款及投資不振

自政黨輪替以來，主要金融機構放款與投資年增率始終低迷不振，多維持在四%以下，雖然央行為刺激景氣，持續採取寬鬆貨幣政策，連續十二度降息，但情況仍未見改善。相較於民國八十六下半年至民國八十八年二月亞洲金融風暴席捲期間，放款與投資年增率為五點七一%至一○點五三%之水準，平均年增率為八點一九%，有天壤之別。此外，國內銀行放款與投資已自去年（九十年）九月以來已連續出現六個月負成長之衰退現象，此種信用緊縮與民國九十年全年平均消費者物價指數負成長之情形令人擔心我國是否將陷入日本式通貨緊縮的陷阱。五、金融監理權整合困難

目前我國金融監理獨立自主性不足，對於金融監督管理委員會委員組成方式又始終無法達成共識，因而難以有效強化金融業營運督導內控。而金融監理機關沒有金融改革法案之配套措施，使金融合併重整功效無法發揮。此外，金融控股公司之營運金融防火牆未有效設置，可能涉及資訊內線交易問題。在金檢未一元化情況下，不同監理機關之權責劃分不清，造成推諉責任及拖延時效將再發生。尤其是金控公司對於所屬銀行及其他金融機構之控管及填補資本虧損責任之強制實施等措施之落實，財金主管機關並無有明確規定。單純依賴金融業者自律並未能有效解決問題，可能出現道德危險問題。

此外，金控法雖允許金融業多角化經營幅度提高，然而無論金控公司或銀行之轉投資經營其他金融業務仍然受到相當行政干預。金融主管機構行政裁量權力過大且審核放行作業缺乏透明化，雖使銀行配合政策紓困或股市護盤或救援問題金融機構，然而卻造成銀行無意願改善銀行內部結構及提高經營能力的病態後遺症。因此建立獨立自主且透明化之金融監理委員會以從事金融監理工作乃為當前消除隱藏性銀行危機及清除企業地雷股效應之要務。六、基層金融機構重建受阻

儘管財政部持續推動公營行庫併購體質較差的基層金融機構，並建立金融重建基金處理基層金融資產重估工作，但基層金融重建工作仍存有諸多問題，短期效果難以展現。

首先，現有金融重建基金規模不足，後續財源問題叢生。自民國九十年八月財政部進駐三十六家經營不善之基層金融機構，規模一千四百億元之金融重建基金，於一年內已耗資一半左右，未來基金財源目前並無著落，使得金融重建基金後續運作困難重重。另外，基層金融監管接管困難，影響重整實效。依銀行法第六十二條第一項之規定，財政部指派特定監管人或接管人至問題金融機構，常與原有董事、監察人或部分股東利益相衝突，成為訴訟對象；或因其董、監事職權而與工會及員工誤認為資方代表，形成對立。

處理國內基層金融問題，仍取決於主管機關的決心。對於資本淨值為負者之金融機構應當機立斷，明快處理，有效釐清權利義務，避免延宕處理時機，形成金融機構半營業半倒閉的狀態，徒然增加處理問題金融之時間與成本。七、金融機構公司治理未健全

隨著前述金融環境惡化，金融營運風險日益提高。再加上金融業務日益鬆綁開放，使得銀行、證券、保險之業務區隔日漸減弱，導致金融跨業及朝向大型集團化發展，金融市場競爭愈形激烈，金融機構監理日見困難，更加深金融業營運風險。為彌補政府金融監理不足問題，強化金融機構內部控管，強化其公司治理制度乃刻不容緩之任務。

在「公司法」修正前，擔任銀行董監事者必須具備股東身份，尤其是民營金融機構股權多集中於少數集團手中，產生經營權與所有權劃分不清問題。若金融機構負責人藉機操控董監事會，使金融機構淪為集團私人金庫，則金融弊案將層出不窮。尤其在金融控股公司成立後，旗下子公司股權均百分之百由金控公司持有，若金控公司董監事未與子公司之經營有效的專業分工，未來金融問題將更加嚴重。

為強化董監事會功能，建立公益外部董監事制度，使權責相符，以達到專業專職監督金融機構經營的目的。除了專業外，公益外部董事之專職及薪給必須充分達到責任義務水準。而為避免責任過於繁重，應有必要適當規範及免除外部董事刑責。