第一節 緒論

政府預算在行政部門編製階段稱之為「概算」，編製完成後送至立法院審議，在審議期間則稱之為「預算案」（與法律案一樣處於待審狀態），經過國會多方折衝、協商、攻防之後，當立法院長敲下議事槌，宣布「中華民國☓☓年度中央政府總預算案，審查通過！」從那一刻起，預算案成為「法定預算」，具有法定效力，行政部門方可根據法定預算動支執行預算，推動施政。

預算所指涉的是一項極為龐大而複雜的社會選擇過程，其中不僅具有經濟性，更具有政治性之特質。然而，預算文件本身並無法顯示它在建立社會選擇過程中的衝突與競爭（LeLoup, 1986: 5）。因此，若欲了解整個國家預算資源分配所牽涉的多元勢力互動情形，必須對預算過程有所認知。其中，預算審議過程更是各方政治勢力介入運作的角力場。行政與立法雙邊的拉鋸、黨派間政治運作利益交換。各種利益團體與媒體傳播力量的介入，都將在這個階段發生與完成。一般而言，預算之審議乃屬立法部門之工作，其基本功能在於「政策之形成」（policy formulation），在民主政治體制中，立法部門對預算之審議為整個預算程序的重心。因而，若以公共政策的面向思考政府預算，就必須對其預算過程有所研究，而預算過程中最具政治性的階段，就非預算審議過程莫屬，這也是預算審議過程之所以成為公眾及輿論焦點的原因。

本文針對美、英、日及我國等不同政府體制國家，分別比較其政府預算審議過程之異同，並加以闡述其特質。所謂他山之石可以攻錯，先進國家的預算審查歷經百年的沿革與粹鍊，必然有其值得學習之處，可以做為我國實務上改革之參考基礎。

第二節 美國政府預算審議制度及過程

一、美國國會的預算審議制度

依據1985年平衡預算及緊急赤字控制法（Balance Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985）第三百條的規定，對總統預算案審議之程序為(CBO: 2005)：

A.每年元旦假期之後的第一個星期一，總統將下年度聯邦政府預算案送到國會，並諮請審議。國會議員的個人幕僚便馬上著手開始自己關心的預算項目分析，準備在委員會審查時和同仁們討論。

B.2月15日國會預算局（Congressional Budget Office，簡稱CBO）對國會提出預算案之分析及未來經濟預測報告。

C.2月25日前參眾兩院各委員會及聯席委員會（Joint Committee）應覆查總統的預算報告，並將其對政府收支計畫的看法及評價等各項建議，擬定意見彙交預算委員會。管理預算局（Office of Management and Budget，簡稱OMB）也會將總統的預算需求、預算說明與經濟預測資料一併送到預算委員會，供其參考。兩院預算委員會則邀請專家學者及一般社會大眾等舉辦預算聽證會（public hearing），而後提出預算報告。

D.4月1日，兩院之預算委員會分別向所屬參眾兩院提出預算報告。

E.4月15日，國會通過預算之共同決議案。

F.6月10日，眾議院各委員會應於6月1日以前完成審議，並由撥款委員會於6月10日報告撥款法案。

G.6月15日，國會通過調整法案。

H.6月30日，眾議院通過所有撥款法案。

I.7月15日前，總統對現行年度預算收支執行之結果，若反對國會預算決議且認為有必要，可於7月15日前提出預算案之調整。

J.10月1日，年度撥款法案，需於會計年度開始（10月1日）前完成。

美國實際審議時間約自2月初至6月30日，約有五個月之久，較1974年之預算法所規定的審議時間已縮短15個星期左右。然而，若依階段而言，美國國

會在審議及通過預算案的過程通常必須經過以下三階段：

1. 授權階段

此階段始於總統向國會提出預算案，終於參眾兩院發表預算共同決議案，主要參與者為參眾兩院之常設委員會及預算委員會。國會根據「聯邦政府財務應公開，除依法律規定外，不得自國庫支撥款項」之原則，參眾兩院常設委員會自收到總統提出之預算案開始，及針對個別特定的政策領域制定法律，一方面同意授權行政部門執行某項施政政策計畫，一方面則設定可以支出於該計畫之經費上限。在整個授權階段中，國會預算局須於2月15日前向國會提出包括經濟與預算估計之年度報告。兩院常設委員會須於總統所提預算案到達的6個星期內，向預算委員會提出觀點與估計說明。參院預算委員會則須於4月1日前報告決議案，供兩院於4月15日前通過預算決議案。

2. 撥款階段

本階段之主要參與者為參眾兩院之撥款委員會。在國會授權通過執行施政計畫後，總統提出之預算案已被分割成許多個別議案，送交小組委員會進行更詳細的審查，由其向兩院轉提建議案。如有兩院意見不一時，則交由兩院聯席委員會（Conference Committee）協商解決。眾院之撥款委員會須於6月10日前報告所得的支出法案，為加速撥款法案之迅速通過，現行法令規定眾院須於6月30日前完成所有支出法案的行動，並規定6月15日前，共同核准一項委任授權與撥款項目變更之調和法案（Reconciliation Bill）。

3. 預算決議階段

本階段已併入授權階段之預算共同決議部分，須於4月15日前由國會通過公布。因此，在撥款法案通過後，國會實際上就完成了預算審議，接著就是等總統的簽署或否決撥款案了。

二、美國國會預算審議過程之特質

美國國會預算審議過程，無論從審議過程或是從內容來看，都是極其龐大與複雞。之所以如此，導因於人類多變的心靈，加上「有限的理性」（boundedrationality），與龐大的技術層面事務之間的相互衝突（A. Wildavsky, 1984: 8-11）。因而，對眾多的參與者而言，不論他們所要面對的問題為何，在整個過程中的相對地位如何，所有參與者所要面對的首要課題即為如何處理「複雜性」（complexity）的問題。

而要處理「複雜性」問題，參與者就必須依賴「計算機制」（calculation mechanism）的協助。但是，對於預算審議過程參與者而言，「計算的方式」（method of calculation）由於受到人類心靈多變的影響，而很難達到「中性」（neutral）要求。因此，不同的計算方式會導致參與者做不同的預算決策，也影響了政治系統的結果（A. Wildavsky, 1984: 12-13）然而由於參與者之「計算機制」和美國政府體系有很大的關聯性，所以美國國會在「決定該給多少」（deciding how much to give）的預算審議過程中所展現的主要特質有四（李世堅，1988：39-50）：

1. 權力分散（Fragmentation）

美國政治系統的主要特徵是「機構分離，權力分享」（separated institutions sharing powers）。這個觀念亦深深影響美國國會預算審議過程，而使其呈現即為明顯的權力分散的特性。從預算由總統簽署送至國會預算委員會開始，至撥款法案最後通過為止，不知道有多少團體、個人與機構在預算結果的決定上插一腳。因此，所謂「權力分散」實際上意味著國會預算審議過程具「多重決策階段」（multiple decision stage）的性質，即在整個過程的步驟當中有許多不同的行動在進行，而且影響預算決策的管道亦是開放的（LeLoup, 1986: 10-12）。

2. 漸進性格（Incremental）

預算審議過程的漸進性格主要可以從兩方面來看：

（1）預算審議過程是一步一步構成的。預算決策的作成乃根據過去的經驗，經由漸進的變遷過程，而獲致參與者的共識（consensus）。它不斷在變遷，亦不斷在修正。

（2）預算審議過程參與者，對於預算內容的關切，往往集中於和現行基礎比較後小幅度的增量和減量而已。因此，決策今年預算幅度和內容的最大決定因素是前一年的預算。

3. 專業分工（Specialization）

由於預算審議過程十分冗長，預算內容又極為複雜及專業化。因此，國會採取委員會系統化（Committee System）來處理預算內容之審議乃是不可避免的結果。在這種情況之下，美國國會預算審議過程便出現了「專業分工」的特徵。在美國國會系統中，專業化地處理預算審議的機構，主要包括參眾兩院撥款委員會、預算委員會、收入委員會、聯席委員會及其他負責授權功能的實體委員會（Substantive Committee）及其小組委員會等。這些獨立自主的單位均各司專業職務，除非必要，與其他單位不發生直接的聯繫。

4. 遵守時序（Sequential）

美國國會預算審議過程「遵守時序」的特質亦可從兩方面來觀察：

（1）儘管參與者眾且決策階段具有「多重性質」，美國國會預算審議過程均必須遵守嚴格的時間表及既定的程序，而成為國會一項定期而有系統的年度活動。特別是在1974年「國會預算暨保留款控制法」通過後，國會遵守時序的要求特別嚴格，在腳步上也加快許多。

（2）國會撥款委員會不會立刻嘗試解決每一個問題；相反的，他們也不會在特定的年度中處理過多的問題，而是在不同的地方，以及不同的時間對這些問題加以研究。他們容許決策在前一年預先作成。他們將預算內容劃分為許多不同的項目，經過「專業化」的小組委員會對之進行更深入的探討。

第三節 英國政府預算審議制度及過程

一、英國國會的預算審議制度

近代觀念的產生，一般都以英王約翰在1215年簽署的大憲章（Great Charter）為起點。大憲章第十二條規定，英王非經議會同意不得徵稅。至1689年議會更通過權利法案（Bill of Right），規定政府支用公款須經國會批准。自此，英國議會對於收入與支出都可以加以干預。

而大憲章與權利法案，可說是英國預算制度發展的兩個重要文件。而英國的預算程序與政府會計則顯示出行政權與立法權結合的特徵，在議會制度下，無論歲出或歲入皆由內閣負最終責任，故均視為政策事務。內閣係首相及其主要大臣組成，其中大部分是各部首長，而且大臣是從國會的議員中挑選。在內閣制度與議會政治的運用下，大臣出席國會，使其可直接對立法機關負責，並便於當權政府與國會之間的合作。政策之執行，端賴國會之支持，若下議院反對內閣所提的預算政策，幾乎只有走向倒閣與重新普選一途（張耀楣，1989：29）。

英國的會計年度採四月制，即4月1日開始至次年3月31日終止，政府概算約在年度開始前6個月在財政大臣指揮下進行編製。自此，不論預算案的提出、向下議院發表預算演說到預算執行之管制、決算之編製，均係由財政部主其責。英國國會預算之立法程序雖亦為三讀程序，但不同於我國立法院審查預算只須總預算或其他預算一經議決，立法程序即告完成。此乃因我國將政府總預算視為一整體法案，而英國之預算案則視為若干預算法案，表決亦須個別表決，且撥款法案須以個別預算案為根據分別撥款。所以英國國會預算之立法程序有時須經院會二次決議，有時須經議會四次決議。英國預算在國會提出後，須先由院會通過決議（Supply Resolution），然後再依預算決議提出撥款法案，撥款法案通過後，預算之立法程序即完成。其國會預算審議流程可作以下說明：

1. 預算案的提出

依英國的慣例，任何法案即使是政府法案，都須由議員提出，唯獨預算案必須經由內閣用英王的名義向下議院提出。

2. 預算演說

在3月間預算案向國會提出當日，當財政大臣「打開其預算書」（open his budget）時，必須提出預算報告的演說，揭開保持高度機密的增稅或減稅，新的資本支出計畫，經濟趨勢分析與政府的財政政策（李增榮，1978：169），其報告內容是：

（1）年度施政成果。

（2）新的會計年度施政所須經費之估計。

（3）所需稅收之估計。

（4）貸款額之估計。

（5）應從統一基金內撥出的經常性費用數字。

（6）說明國內經濟情勢。

3. 歲出預算審議

歲出預算由歲出委員會（Committee of Supply）審議，歲出委員會是由全體下議院參議員參加的全院委員會，由副議長（Deputy Speaker）或由各委員主席擔任。文職機關的支出法案統一由財政次官（Financial Secretary）提出報告，國防的支出法案則由國防各主管大臣，如海軍部、空軍部等提出報告，歲出委員會對支出預算只能削減，不能增加（張耀楣，1989：30）。

4. 歲入預算審議

歲入預算由歲入委員會（Committee of Ways and Means）審議，歲入委員會也是全院委員會，但由該委員會主席為會議主席，主要是討論賦稅負擔與國庫借賒。一般而言，歲入法案大部分的稅收仍照既有法令徵收，只有一種直接稅如所得稅、加值稅與一種間接稅（如茶稅）是必須每年予以表決，所以只需3至4天之辯論，即通過歲入法案，以確定新增計畫財源籌措之方法（行政院主計處預算制度考察小組，1989：6）。

5. 上議院之審議

自從1911年英國國會法（Parliament Act of 1911）公布取消上議院財政法案否決權後，規定財政法案於下議院通過，前於會期結束一個月送達時，議院在一個月內未照原案予以通過（除了下議院另有規定外），該案仍即逕呈英王批准公布，因此在英國的預算審議，事實上就是下議院，上議院只能照下議院決議完全通過，這與美國參議院之職權有明顯的差異。

二、英國國會預算審議過程之特質

英國整體之預算審議程序與其政治體制有相當的關連，也因此表現出不同於總統制之特質。英國政府向國會提出預算支出之要求為財預法案進行立法程序，國會一方面審議其要求，並准其開支，但另一方面國會亦立法課徵稅捐及籌劃財源以供其所准之開支。故此，在財預法案的立法程序上，政府為經費之要求人；下院為經費之撥給人；上院則為經費撥給之同意人。但下院之經費撥給受政府要求之限制，即非經政府要求不得撥給經費，亦不得超過政府要求之額數撥給。下院之課徵稅捐及財源籌劃亦受撥給經費之限制，即非因撥給經費之需要，不得課徵稅捐或籌劃超過支出之財源（郭登敖，1988：37），基本上可說是以量出為

入為基準。

雖然英國政府與國會在財政預算法案上有如此制衡的關係，然而英國政府閣員亦為國會中具有影響力的議員，政府一方面可以政府職權提出預算支出的要求；另一方面又可利用閣員在國會中的影響力，使所要求之開支易於通過，但這端賴國會多數支持，亦為內閣制之精神所在。由此亦顯現出國會審議預算的特質，大致可分兩點說明：

1. 預算審議時間的短暫

在國會每一會期中，大約只有26天審議歲出預算，並且不准討論全部案款，允許反對黨就其意願，選擇案款討論。當討論歲出案日期終了時，即由下議院採取總括表決。其實英國之預算制度從行政機關支出預算案的編製、審查與核定經費的期間皆極為短暫，自10月初發出編製預算通知，至3月間提出概算於國會，大約是6個月，而且在此期間並無類似美國國會那般精湛的審議。

2. 立法權與行政權之結合

由於英國國會並不會將概算的細節加以審查，而且對持續性計畫大多加以同意，審議重點則在於新興計畫上，因此，擬定的支出在3月間由財政部提出概算於國會時，大體上已經決定。所以4月1日新會計年度開始時，不曾為嚴重的問題所困擾，此種情形足以說明議會政治中內閣任務的性質。下議院支持當權政府（首相及其內閣閣員），主要是寄託在處理政事所需投入政策與檢定經費的信任上。假若下議院對政府不滿意，則可能隨時推翻內閣。

而任何對預算的否決或刪減，勢必導致政策的非難與不信任，並激發對當權政府是否繼續下去的攤牌。因此必然的要提高財政部的權力，使內閣政策的決定，在提出預算於國會以前，先行審查與修剪一切概算，以免國會仔細推敲。而一經決定後，國會基於對內閣多數的支持上，則不會對預算案作太大的爭議。如此的情形與美國由於行政與立法之間的抗衡，動輒引起政府機關停擺的窘境相較，則顯得格外的不同，更說明了英國在預算案上行政與立法相結合的本質。

第四節 日本政府預算審議制度及過程

一、日本國會的預算審議制度

日本憲法第八十六條規定：「內閣應於每一會計年度編製預算，在國會提出並經其審議議決。」第八十五條規定：「國家支出經費或負擔債務，應經國會之議決。」此二者為國會審議或議決預算之根本法據（彭女玲，1993：31）。關於預算案在國會的審議，歷年均以預算委員會為中心進行，大體上，要經過總括預算（即綜合審議）、質詢、公聽會、分科會及結束等五個階段，總預算案審議程序如下：

1. 預算報告演說

預算案在經內閣議決定後，即向國會提出報告，此時大藏大臣必須先列席眾議院說明預算概要，並說明內閣對當前經濟情勢的看法，及因應的財經施政方針，這也就是通稱的「財政演說」。在眾議院演說完之後，也到參議院進行同樣的演說。

2. 院會質詢

眾、參兩院議員對上述報告政策原則予以質詢（日程各約一日半）。院會質詢後，送交眾議院預算委員會進行審查，並由預算委員會理事排定審查日程。

3. 總括預算

預算委員會進行總括質詢時，全體大臣及有關政府委員均出席，答覆質詢者的詢問。每位預算委員有兩小時的質詢時間，執政黨只安排分配一人為兩小時，其餘則按委員會中各政黨所屬成員比例分配，而由在野黨協調後依黨派順序發言。

4. 一般審議

全體大臣及有關政府委員亦均出席，答覆質詢。質詢人數之分配與與發言順序同總括預算，惟每人發言時間為1.5小時。由於預算委員的總括質詢與一般審議質詢，內閣總理均不出席，但政府全體閣員及相關委員都必須出席，在野黨必然是提出激烈且眾多質疑，而且國會議員的質詢範圍並不限於直接與預算有關的事項，使官員窮詞答辯，如果在發言次數與時間上，沒有預先由預算委員會理事會作成決定，勢必形成冗長而混亂的情形。

5. 舉行公聽會

公聽會時，由各政黨推薦的公述人包括專家、學者或利害關係人，對於總預算案提出贊成與否的正反意見，公述人的指定及其他有關事項，完全委由預算委員會委員長負責處理。公述人的發言時間均等，且考慮各黨在議會的勢力，執政黨則將預算委員會審議時間大量的分給其他黨。

6. 分科會審查

即按各省廳預算分成八科來作細目的審查，各相關國務大臣及政府委員也列席備詢，分科會委員亦完全委託預算委員長決定，分科委員會的主席由分科會委員互選，分科會審查預算案結束後即進行表決，其結果之報告書，由各科委員會的主席向預算委員長提出，各預算委員會於分科委員會發言時間為1小時，其他委員會的委員可與預算委員會委員交換參與審查，惟發言時間減為半小時。

7. 預算委員會全體會議

分科委員會審議完成後，預算委員即舉行全體會議，就其結果進行討論，時間為一日。

8. 眾議院院會審議通過

預算委員會委員長及各分科委員會主席向院會報告審議結果後，依歷年慣例，以記名投票方式針對下年度預算案作議決，經表決結果多數贊成而通過總預算案。

9. 參議院審議

3月初眾議院將審議通過的預算案送交參議院審議，其審議過程及程序大體上與眾議院同，總預算案經參議院審議通過後即完成法定程序，惟參議院於收到眾議院審議結束後之30日會期內，無法獲致決議時依憲法第六十條第二項規定總預算案即照原眾議院審議結果實施，因此在日本現行憲法下眾議院不但享有預算先議權，且對預算案的決議有最終之決定權，充分顯示眾議院的優越性，這與英國上、下議院的情形類似。

二、日本國會預算審議過程之特質

欲了解日本國會預算審議過程之特質，就必須對其政府體制有一初步之了解。日本為君主立憲之內閣制國家，天皇是名義上的元首，而實際負責政治事務的人是首相。首相是由人民直接選舉出的國會議員中，獲得多數席次政黨的黨魁擔任。日本的首相是與同黨的國會議員共同承擔施政的政治責任，所有政策的提出，都是由內閣閣員共同商議，再透過與同黨的溝通協調，最後再由同黨的國會議員與在野黨進行辯論，在表決通過後付諸實施。一般而言，內閣制國家，只要執政黨在國會有穩定多數的席次，由內閣提出的法案大多都能順利過關，除非是執政黨的分裂，在野黨的角色只能扮演批評者而已（楊志恆，1993：63-66）。

但日本首相之產生與同為內閣制的英國有所差異，日本首相之產生必須得到不同派閥支持才能當選，因此為了安撫派閥的競爭，決策過程中就須仰賴黨機器的協助。而許多行政部門的決策，都要先考慮黨機構的反應，形成了所謂「黨高政低」的結構。在此政治體制下，其國會預算審議過程有以下之特質：

1. 政黨為一切決策之中心

政黨是最高行政首長的權力基礎與來源，亦是行政領導之幕僚機構。它提供首相說服在野黨重要的情報，也把首相想要做的事，先行納入行政官僚的決策過程中。並在國會審議過程中幫助首相克服所遭遇的困難。因此，在決策過程中，政黨才是真正的主角，行政官僚與國會只是配角，一切的決定都在黨機器的運作下產生，只是把認可與執行的工作交由國會及官僚完成罷了，所以在審議過程中，若無特殊的情況，可以說是在政黨的指導下完成的。如此「黨高政低」的政治特徵，比起美國的「幕（僚）高政低」之政治特殊來的更為深刻。

2. 給予在野黨形式上的禮遇

內閣制之政治設計，把政治之角力集中於國會，把抗爭者化約成執政黨與在野黨。如此之設計使得個別議員起不了作用，除非得到政黨的支持。這種以整體作戰方式進行的國會預算審議過程，若按議員席次多寡進行表決通過，可能形成「多數的專橫」，更可能為選民唾棄而在下次失去執政地位。因此執政黨在贏得國會勝利的同時，也必須要贏得民意。據此考量，對於在野黨在議事上的尊重是不可輕忽的。

因此，到了國會審議階段，為了表達對在野黨的尊重，執政黨儘量減少自己發言的時間，多讓在野黨發表意見，如此不但可縮減審議過程所需耗費的時間，更可藉此展現執政黨的民主風範與建立良好形象。在野黨充分發言之後，執政黨即使強行表決，也可減少社會大眾對執政黨的指責。

第五節 我國政府預算審議制度及過程

一、我國國會的預算審議制度

根據憲法第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案……及國家其他重要事項之權。」復依據立法院議事規則第三十七條規定：「法律案及預算案，應經三讀會議決之。」而依憲法第五十九條的規定：「行政院於會計年度開始三個月前，應將下年度預算案提出於立法院。」預算法第四十六條規定：「中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院於會計年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫。」由憲法與預算法之規定可知，我國中央政府總預算之編成及提案權，專屬於行政院；而法律案之制定與預算案之審查，則歸屬於立法院之職權。以下依據預算法及立法院所定「國家總預算案審查程序」，立法院對行政院所提之年度中央政府總預算案之審查程序，可區分為以下幾個步驟：

1. 聽取報告並質詢

依據預算法第四十八條之規定，立法院收到行政院所送總預算案後，即提報立法院院會交程序委員會排定日程，邀請行政院長、主計長和財政部長列席院會分別報告施政計畫及歲入歲出預算編製之經過，並由立法委員就施政計畫及有關預算重要事項提出質詢後，交付全院各委員會聯席會議決定分組審查辦法。

2. 分組審查

由預算委員會會同有關委員會依分組審查辦法內所定審查日程進行分組審查，目前係按立法院所設置之12個常設委員會分12組同時進行，各組分別就相關主管部會之預算進行審查，如內政委員會審查內政部主管預算案，國防委員會審查國防部主管預算案。審查時邀請有關機關首長列席報告並備質詢及提供有關資料。以上質詢完畢後，即行分別處理，其審議進行方式，係依總預算案所列科目順序，就歲入歲出逐項宣讀審查。

3. 綜合整理

分組審查完竣，由各該審查會議召集委員將審查結果起草書面報告，經各該審查會議通過後，提交預算委員會會議綜合整理，並草擬書面總報告，俾提報全院各委員會聯席會議審查。前項綜合整理，如發現各組審查意見有互相牴觸時，應由預算委員會召集有關各組舉行聯席會議審查決定之。

4. 聯席會議審查

由預算委員會召集其他各委員會舉行全院各委員會聯席會議，首先由各分組召集人就其審查結果提出報告，嗣後聯席會議審查通過各分組審查結果之書面總報告。

5. 提請院會議決

預算法第五十一條規定：「總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決，並於會計年度開始十五日前由總統公布之；預算中有應守秘密之部分，不予公布。」

二、我國預算審議之範圍與限制

1. 預算審議之範圍

依照預算法第四十九條規定：「預算案之審議應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序，其中歲入以擬變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別決定之；歲出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別決定之。」由此觀之，新預算法不論在歲入或歲出，均以擬變更或擬設定之部分為「主」，並非為「限」，其他部分仍可予以審議，故在範圍上似採全部審議制。

其次，新法特別強調審議重點在歲出規模、計畫績效、優先順序，乃是將績效預算與零基預算的精神納入，期使歲出規模獲得適當的控制，以健全財政體質。對於國營事業等特種基金預算審議之範圍，由於其收支性質與公務機關不同，故依據預算法第五十條規定：「特種基金預算之審議，在營業基金以業務計畫、營業收支、生產成本、資金運用、轉投資及重大之建設事業為主，在其他特種基金，以基金運用計畫為主。」

2. 預算審議之限制

依照憲法第七十條規定立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。此項規定對於立法部門預算審議權作了相當的限制。議會審議預算不得為增加支出之提議之制度源於英國，並為世界大多數國家所仿效，惟各國憲法對此設有明文規定者甚少，其主要原因係議會對於預算並無提案權，其修正權自當受到限制，故對於政府提出之原案，不能為增加支出或追加新款項之提議。

預算之編製必須衡量整體國民經濟負擔能力，並根據行政首長的施政理念及施政計畫之需要，在嚴謹而完善的作業制度下，投入大量行政人力予以完成。而立法部門依其組織特性，必須採取合議制方式運作，每一位立法委員均獨立表達或主張其個人意志；另一方面，立法委員並非執政者，對整體施政結果無須負責，故渠等對預算所考慮者，大多為其個人或選區之政治利益，加上立法部門終究無法如同行政部門股擁有龐大的幕僚群，其審議程序亦不若行政部門編製作業程序的周密。

三、我國國會預算審議過程之特質

1. 立法委員預算審議自主性提高

從近年來立法委員在預算審議中的表現，不難看出立法委員在面對自己所關切的預算項目時，所抱持的執著態度，顯示出他們的自主性有提高的趨勢，執政黨的政策指示不僅影響不了在野黨，甚至有時執政黨籍的立委也不聽指揮。這種情形和美國國會議員的審議預算頗為相似，美國國會議員審議預算時，自己選區的利益與自己政治生命有關的項目之分配是他們關注的重點，通常政黨的協商除非順應這一點，否則即使是同一政黨的總統所提之預算案，也會遭到議員的杯葛。因此，行政部門通常要通過各種管道與他們協商才有可能化解在審議時遭到杯葛的命運。

2. 預算委員會主導預算過程

過去預算審議最大的特色，就是預算委員會主導全部的審議過程。不論分為幾組審查，都是配合預算委員會召集人的議事檔期來排定審查時間。審議時主席對委員們所提之刪減案的處理，按照往例，主席都會提出折衷案。這和美國國會撥款委員會小組委員會主席的主持審議情形頗為相似。即在預算項目審議前，主席已對準備要刪減的預算金額作成決定，這就是所謂的「主席的暗盤」(chairman’s mark）。不過，依照美國國會預算審議預算的規定，預算的每一項計畫都要召開聽證會，反觀我國預算委員會召集人因缺乏聽證會制度的輔助，在提出折衷案時所依據為何？就容易遭受質疑。

儘管過去以來預算審議制度不完善，立法幕僚單位功能不彰，立委助理人力不足，以及立法委員欠缺預算審議專業知識，但由於立法委員近年在預算方面下功夫，使預算審議突破過去只有預算委員會委員才有能力審查及主導的局面。然而，另一方面也使得立法院排定的審查時間往往不敷使用而無法如期完成，最後通常是包裹表決通過，或是在吵吵鬧鬧的爭議中落幕。

3. 審查金額決定委員會成員之多寡

立法院將總預算案分為12組審查之後，各組之間審查的預算額度相差懸殊。以國防預算委員會最高，審查對象為高居機關預算第一、第二位的國防部及退輔會。而外交僑政、交通等預算委員會，其審議之金額相較於其他各組則明顯短少。蓋預算審議權向為各國國會議員權力之來源，審查預算金額多寡與其權力之大小有密切關係，因而議員們會儘量爭取金額高的委員會參加，審查金額較低的冷門委員會則可能乏人問津。

4. 主席的主持能力備受考驗

過去的預算審議會議都是由預算委員會召集人擔任主席，而且總是由少數幾個委員輪流擔任，長久累積下來的經驗，已使他們善於折衝委員們所提的刪減案，這種專業知識非一般法律案審查會所可比擬。因此分組審查的主席，在主持會議時，勢必面臨場面控制的問題，特別是「主席的暗盤」與委員們的意見折衝，面對過去類似「拍賣市場模式」的議價場面，主席的主持能力將備受考驗。

第六節 我國預算審議制度改革之建議

隨著政府職能日漸擴增，政府預算在整個政治體系中的地位愈形重要。在量的方面，預算規模及範圍不斷地擴大成長；在質的方面，政府預算之內部結構與分配項目亦顯得更為複雜。職是之故，國會進行預算審議工作，更顯艱難不易。立法院內有不少立法委員視厚疊的總預算書猶如「有字天書」，幾乎不知從何下手。

尤其行政部門提出之概算的編製，都動員各相關部會業務專業幕僚與主計、會計人員，歷經數月之討論研擬才編製完成。而相對於行政部門龐大的人力與資源，立法部門從事預算審議工作的基本依據，大體是由立委個人與其少數的助理，在短時間就預算內涵所為的檢視與掃瞄。

因此，在政府預算資訊的理解上，立法部門無論是深度或廣度都難與行政部門相提並論。面對此一「預算資訊不對稱」的情形，國會議員往往採取「簡化」（simplification）策略，以方便議員能夠較迅速且有效率地審查預算，此策略之運用，中外皆然。但誠如Wildavsky（1984:  225）所言，簡化不是迷思化（mystification），一個成功而有意義的簡化，需要有效的幕僚支援來幫助國會議員在提綱挈領之後，不失其精打細算（calculation）之本質；而並非以「統包統刪、就地減價」的方式簡化預算審議過程（李允傑，1998a）。

事實上，此種過度依賴政黨協商進行「議價統刪」的預算審議模式，不但使得預算審查流於形式，有失國會監督行政部門之責，更使得預算過程違反「理性預算」的精神，坐失檢討政府資源分配之合理性的良機。粗糙草率的預算審議過程，最終必然降低預算審議的品質。經由不同面向與角度探索立法院審議中央政府總預算的過程，不論是從預算審議制度本身，或是輔佐正式制度不足所發展而出的非正式制度，都在在顯示出預算參與者（立法委員、行政部門、利益團體、新聞媒體、選民）之間的扞格與失衡，使得立法院對中央政府預算審議流於形式化，而未發揮「為人民看緊荷包」的實質效果，立法院預算審議制度的改革實為政府再造工程之首要任務。

改善政府預算審議品質的建議必須先從現實（reality）出發，亦即先針對現存的預算審議過程與現象有深入的認識，才能研擬具體可行的改革方案。我們認為，欲提升政府預算審議之品質與理性化程度，遠程的改革途徑是改善國會體質，其中涉及選舉制度、政黨提名、媒體監督，國會倫理的改革等相關問題，牽涉層面極廣且短期內難以見效，在此限於篇幅不擬贅述。但中、近程改革途徑相對而言較為具體可行，茲分述如下：

一、立法院預算局的設立

所謂「工欲善其事、必先利其器」。在政府預算的決策上，行政部門擁有資訊優勢；立法部門則處於資訊不足的相對劣勢地位。面對行政部門日益高度專業化的行政業務，以目前立法委員所配置的六名助理，加上立法諮詢中心預算組協助所提供的預算審議資訊，仍難以應付當前繁複的預算審議工程。一個高度專業的立法院預算局可以降低立委收集相關預算資訊的成本，將是解決「資訊不對稱」困境的一大助力。因為多數的立法委員都對預算審議資訊感到不甚清楚。因此，不論在理論或實務的操作上，立法院預算局的設立皆有其必要。

有關立法院預算局的設立，美國的案例當為最佳之參考對象。美國之國會預算局（Congressional Budget Office）為預算委員會的幕僚單位，為總統所送國會預算案之分析研究機關，它解決國會議員在資訊收集上的成本問題，並進一步細察未來計畫的成本推估，使得行政部門在預算編列的品質與客觀性得以改善。美國國會預算局設立之初被賦予兩大任務。首先是彌補估算品質的缺乏：當更新更好的估算技術或工具發展時，一般行政部門卻常習於舊法，對於已更新的指標或無關的資料都照舊使用，而國會預算局正可補強如此之疏漏。其次是修正制度性偏誤（institution bias）：在國會預算局成立前，國會的預算分析能力受到相當的限制，會計總署（General Accounting Office）與國會研究服務處（Congressional Research Service）都無法提供更新的經濟預測分析或計畫成本推估。這使得預算管理局（OMB）與經濟顧問委員會（Council of Economic Advisors）得以壟斷數字與資訊而與國會挑戰，而國會預算局的成立正好可對OMB與CEA所提資訊

加以檢視（Wildavsky, 1988: 236-239）。

而今，美國國會預算局經過一番努力已發展出一套方法，針對經濟局勢以檢視未來五年計畫之成本，這不但被國會所信任並且樹立了國會預算局的權威；另一方面，CBO、OMB、CEA對於資訊的提供也形成一個良性競爭的互動模式（同前註）。一般而言，美國國會預算局對政府所提預算案常能加以批判指正，其主要功能與職責如下：

1.國會預算局局長有權調取行政部門有關機關及立法部門有關單位資料，並於商得各機關主管同意後得調用其人員或利用其設備。

2.國會預算局有向兩院預算委員會提供審查預算資料的職責，或應兩院撥款委員會及財政委員會之要求，有提供協助之義務。

3.國會預算局應兩院其他委員會或議員之要求，應將編就之資料分送參考。

4.國會預算局應兩院預算委員會之要求，應調派職員前往協助工作。

5.國會預算局長應於2月25日之前向兩院預算委員會提出下年度關於財政預算政策之報告。

從以上簡要之介紹，可對美國國會預算局之主要功能與職責有概要之了解，並作為未來改革依循之借鏡。在我國，立法院預算局設立的提議由來已久，至今在立法院內亦形成一定的共識，未來假如我們期望立法院在預算審議方面加強其專業性，則設立一個獨立運作、超乎黨派並且成為全體立委的公共財國會預算局是可行的方向。

二、因應中長期預算制度強化計畫審查能力

我國預算法在87年10月進行了27年來首次大幅度修改，經由朝野政黨與行政院主計處的共識，建立「中長期預算制度」。此一預算制度乃是引進德國預算法「立法機關未來承諾」精神，即未來預算編審過程中，針對跨年度或多年度政府施政計畫，立法院將一次審定其計畫與預算案，並授權行政機關分年編列最長可達四個會計年度的繼續經費，不必再逐年進行預算審查。中長期預算為許多先進國家採行多年的預算制度，其意旨在突顯預算編審應以計畫為核心，而非以會計年度為重點。

此種以「計畫導向」的預算編審方式，對於改善我國當前的預算執行績效，必產生重大影響。首先，由於跨年度預算支出，係隨支出計畫一次審定，其後年度若要增列經費，勢必只能循追加預算途徑辦理。因此，計審執行單位便會在提出中長期預算計畫時，審慎編定有關計畫與預算，以免日後承擔「預算編列不實導致追加預算」的責任。此外，新的制度也規定重要公共工種建設及重大施政計畫，行政部門應先製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及黃金運用說明，始得編列概算及預算案。這項規定，促使行政部門必須更注重方案的可行性及成本效益分析；而對立法部門來說，今後面對的也將不再是「做不做」或「刪不刪」的是非題，而是如何對中長期預算計畫授權，以及如何在替代方案中做選擇，同時也將是對立法院審查能力的一大考驗。

面對此一新制，立法院必須要有新的思維及新的做法來強化本身的計畫審查之能力。政府預算即是以貨幣數字顯示的公共政策白皮書；預算的編審、執行與考核等同等整體的政策過程（李允傑，1997d）。在此一思考邏輯下，未來我國國會的預算審議，不應只是反應行政與立法之間的討價還價或者政黨之間的政治角力；而是應該扣緊國家整體施政計畫與公共政策的目標及方向，才可能進行有意義的實質審查，立法院也才可能跳脫傳統黨派窠臼，而以國家整體發展利益為依歸。職是之故，如何強化國會審查中長期重大計畫之能力，將是立法院未來必須面對之首要課題。除了預算局的設立之外，立法院的各分組委員會（特別是預算委員會）應有步驟地加強幕僚的專業訓練，並可結合各種不同領域的學者專家之專業資源，協助立院建立審查預算計畫的專業能力。

三、政府預算編列資訊透明化

政府預算編列資訊的透明化與公開化，將是促成行政部門認真編列，立法部門詳細審議的契機。行政部門由來就是一個技術理性的官僚體系，而且未經民意洗禮，在科層體系的環境制約下，經常難以掌握民意的動向與需求。

正因如此，人民才選出民意代表作為代理人，一方面反應民意；一方面對行政部門加以制衡。然而，面對政府預算的審議，立法部門通常顯現出有民意而無技術的窘境，尤其在行政部門對預算編列資訊不夠透明化之下，立法部門也只能虛應故事對選民交代，實際上卻毫無成效最後只能以統包統刪、就地喊價的粗糙方式決定下一年度預算。

因此，行政部門對於預算編列資訊應予以公開化與透明化。預算編列資訊予以適度的透明化，將使社會大眾都能夠了解預算編列的概況，使得人民對於政府預算也有表達意見的依據，一方面將促使選民對立法委員認真審查預算的要求，立法委員也在選票的壓力下將更認真的看緊人民荷包；另一方面，民意輿論也使得行政部門對於政府預算編列更為嚴謹，立法部門對於預算編列資訊的熟悉也增加對行政部門的制衡能力。在此情形下，立法部門、行政部門、選民之間將達成一個良性的互動。

除此之外，預算資訊透明化的另一正面效益是：由於政府預算攤開在社會大眾的監督之下較能減少預算執行的流弊，例如，項目流用、虛列預算、浮報單價、貪瀆舞弊等情事。

四、建立專業的委員會審查制度

隨著代議民主政體的興起與普及，國會委員會制度的重要性已為眾人所肯定。美國政治學者威爾遜（Woodrow Wilson）即曾言：「立法工作並非在院會中完成，而是在委員會會議中達成。」難怪美國國會常設委員會有「小國會」之稱。尤其面對日益複雜龐大的行政體系，國會對於立法專業性的需求也甚為殷切，面對充滿專業性與技術性的預算審查，委員會審查制度正好可以發揮小而精緻的特性，以監督行政體系的施政計畫及預算執行。

由於時間的緊迫與委員會組織架構及制度運作上的缺失，使得朝野立委走向政黨協商取代專業實質審查，而未能樹立委員會的專業性格並建立其權威。我國立法院的委員會在實務運作上缺乏專業資訊，並未成為國會主要的權力來源，因此無法如美國國會的委員會般成為促進議事效率及分配預算資源的主要機制；相反地，如本章前述之分析顯示，立法院是以政黨協商取代委員會原有之功能成為決定預算審議權結果的主要機制。政黨協商雖有助於預算審議的效率，卻往往無法兼顧預算審議之品質。有鑑於此，吾人認為，立法院委員會組織運作應朝專業化方向做適度之調整。

首先，委員會專業性格的建立，有賴於立法委員對同一相關議題長期的關注。然而，立法院委員會成員的產生是以自由參加，超額則以抽籤方式決定，這使得朝野政黨競相以策略性考量來分配委員會名額。在野黨經常固守某特定委員會之多數作為刪除特定預算協商的籌碼，其中，顯現的只是政黨的政治角力，而真正的預算實體審查卻無人過問。因此，委員會成員的產生方式應予以改變，由各政黨依政黨比例代表制規劃委員會人選，並長期駐守某委員會，以熟悉相關部會的業務與預算編列，以求對預算的刪減能切中要害。目前立法院亦逐漸形成以政黨比例產生各委員會召集委員的慣例。

其次，可考慮放寬一委員只得參加一委員會的規定，讓一委員得以加入兩個委員會，即在前述長期駐守某委員會外，再擇一委員會加入，如此可避免少數委員控制某單一委員會的弊害，並可減少聯席會因未參與其他委員會審查而翻案的結果。此外，資深制度的建立則有助於委員會權威性的形成，並使立法院議事運作有其倫理與慣例可循，由資深的委員擔任委員會的召集委員，借重資深委員在特定委員會的經驗與聲望，使委員會委員建立起互信的基礎，促使議事順利進行並對預算有專業實質的審查。

此外，鑑於委員會審查結果經常遭到聯席會的翻案或在院會的協商或包裹表決統刪之下被犧牲，使得委員會審查之專業性與權威性難以建立。在委員會組織功能未能充分發揮之際，或可以漸進折衷之方法，先於分組審查階段即引入政黨協商機制，並將如此協商機制法制化，使無爭議性的預算得以在委員會進行專業審查；而對於有爭議的項目透過協商完成，若仍無法達成共識則留待院會表決或再經由政黨協商解決，並要求全院聯席會不得任意翻案打破委員會已完成之審查結果。

五、政黨協商法制化與國會議長權威之建立

在台灣目前藍綠對立嚴重的政治生態下,「政黨協商」似乎仍是解套的重要機制，雖然已經成為朝野立委所共同接受的預算審議機制，但畢竟此一機制只是朝野之間依靠不成文默契維繫的「非正式制度」。假如一旦遇到重大政治爭議事項，當政黨的部分成員（或派系）對於協商結果不滿意，仍可將之推翻，而產生政黨協商約束力的問題。面對立委席次即將減半的立法院，政黨黨團在立法院中議事運作的角色將更為重要，政黨協商機制所能發揮的功能也將更為人所期待。當然，在朝野重大預算僵局中，國會議長的角色十分關鍵，尤其是警察權的動用時機關係到國會秩序形象。本文建議我國應參考日本與韓國的經驗，將國會議長的警察權予以適度的法制化，以樹立國會議長的權威，減少國會的亂象。

以日本的國會運作而言，其政黨協商列入法律制度的規範中，以減少因多黨政治產生可能的國會亂象。在我國，以目前的國會生態而言，假如政黨黨紀無法約束黨籍立委時，這將使得政黨之間的協商難以進行，即使得以進行也可能無法發揮約束力或者形成代表性，最終將流於派系之間的分贓政治。另一方面，國會議長的權威的法制化有助於解決立法院重大預算與法案的僵局，提昇立法效率。有鑑於此，政黨協商與國會議長權威之法制化實為當務之急。

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