壹、前言


2005年一月聯合國在日本兵庫縣神戶市舉行的「世界防災會議」（World Conference on Disaster Reduction），此一會議每十年舉行一次，訂定全球的防災政策。此次會議亦同時宣佈了「兵庫宣言」（Hyogo Declaration）及2005年至2015年的「2005-2015年兵庫行動綱領：加強國家和社區的抗災能力」（Hyogo Framework for Action 2005-2015），作為下一個十年國際減災防治的總策略（International Strategies for Disaster Reduction, ISDR），其中提及利用「知識管理」以落實有效的減災行動

ISDR透過跨部門任務小組與跨部門秘書處來落實兵庫宣言。其中跨部門任務小組之下又分為四個工作團，其主要工作內容為：1、擔任聯合國體系內創發減災策略及政策的主要討論平台；2、確認介於減災政策、計畫與所建議之補救措施間的差異；3、確保涉入減災機構之補救行動；4、向秘書處提供政策建議；5、針對減災相關議題召集專家特別會議。跨部門秘書處負責歷年行動計畫之策略規劃，主要任務為：1、擔任聯合國體系協調減災策略與規劃及確保減災活動與社會經濟、人道主義間之綜效的關鍵角色；2、支持跨部門任務小組發展減災政策；3、透過倡議運動促進全球性減災文化；4、擔任減災資訊與之事之國際性集散中心；5、支援國家社群的減災政策急倡議活動。此外，ISDR並賦與任務小組創制優先權（ISDR, 2005；詹中原，2005）。


在這樣的理解下，我們注意到以知識管理進行災害防救之趨勢。據此，本文欲以知識管理觀點析論臺灣防救災體系。首先將檢視相關研究者所提出之危機及危機管理之意涵，其次介紹危機管理的三大概念模型，以瞭解國際危機管理理論之趨勢。再者，依據「整合性危機管理系統」之疏緩、準備、反應及復原等四大階段概念及危機管理政策矩陣分析方法，透過台灣九二一地震的個案，檢視災害防救法之制度運行，並瞭解臺灣目前所具備的防救災知識，以及各級政府之間防救災體系的運作現況，以型塑臺灣政府防救災體系之知識網路。


預期在本文探討後，希冀能知悉公共危機管理的意涵與特性，以及國外政府在危機管理上所採行的策略。危機管理概念模型的論述，可據以建構國際危機管理趨勢之圖像。而透過「整合性危機管理系統」對臺灣防災現況之分析，有助於對實際現象的認識，並獲知可茲改進之處。因此，本文也將就實證結果，研提政策建議，以提供政府改善防救災制度時之參酌。



貳、危機管理之意涵


危機的概念可追溯至古希臘時代。”crisis”在希臘文中即為”crimein”，其意為「決定」（to decide）（詹中原，1993：2）。韋氏大字典（Webster’s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間的轉捩點」（turning point of better or worse）。因此無論是實務界或知識界論及危機時，通常均有下列三項基本共識（詹中原，1990：1-2）：


1. 價值中立性—危機的產生，可能會造成不好的結果與影響，但亦有可能帶來整個事件更佳之結局；其決定關鍵即在決策者危機管理之能力。因此，所謂災難（disaster catastrophe or hazard）是危機管理不當而產生的負面的結果。


2. 時間持續性—危機管理專家芬可（Steven Fink）在「危機發展階段論」中主張，任何一項危機之產生必經過潛伏期（prodromal crisis）、爆發期（acute crisis）、延續期（chronic crisis）及解決期（crisis resolution）四個階段，沒有一項危機是突然發生，而又遽然終止的。針對危機，政府部門除強調臨時性或反應性（ad hoc and reactive）的「緊急事件處理」（emergency control）技術，但在觀念上必須澄清其只是危機管理全部課題的一部份；因此，對於危機，更應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定，執行方案之發展等。


3. 責任及自由度（responsibility and freedom）—由於危機的價值中立性及時間持續性，管理危機則成為決策者的「責任」。主政者不應以「危機為偶發」，作為推諉責任之藉口。同時，由於危機的時間延續性，決策者回應危機的措施，不能只採被動及消極的態度；而事實上要備有多項選案，而在處理危機時，有選擇因應方案之「自由」。


綜上所述，就危機本身而言，其雖會造成一定之生命、財產的損喪毀害，但其結果不全然導向壞的一方，倘若處理得當，危機反而對當事者有加分效果。另由於危機具有潛伏期、爆發期、延續期及解決期等四個階段，因此危機管理是針對此四個時期進行全面的監控與管理，而政府在遭遇危機爆發時，不應有推諉卸責的情事發生，須負起責任且主動因應之。此外，危機受到物質、社會、經濟與環境等四的面向的個別與交互之影響，因此，政府在進行危機管理之規劃與因應時，可從此四大面向著手，減少危機爆發之風險，降低危機損害之程度。


參、危機管理理論趨勢


本部分將介紹危機管理的三大概念模型，分別為艾爾沙伯格、費爾德斯和蘿絲（Elsubbaugh, S., R. Fildes & Mary B. Rose, 2004）所建立之危機準備模式(Crisis Preparedness Model)，崇恩（Chong, 2004）提出之「危機管理六階段模式」，以及瓦達克（Waddock, 1989）提出之「公私協力演進模型」於危機管理上的應用模型，來促進吾人對國際危機管理趨勢的瞭解。


一、危機準備模式


艾爾沙伯格、費爾德斯和蘿絲（Elsubbaugh, S., R. Fildes & Mary B. Rose, 2004） 所建立的危機準備模式（Crisis Preparedness Model）係建構在Reilly（1993）的模型基礎上，其包括三個主要階段，依序為1.一般準備階段，該階段中尚包含兩個重點：（1）危機的策略規則、（2）有益於危機管理的文化；2.早期預警訊息的交流階段；最後則為3.危機管理階段，其中重點為：（1）迅速的回應、（2）資源動員，以及（3）有效的資訊流通等。


二、危機管理六階段


崇恩（Chong）認為危機管理是策略管理中一個很重要的部分，其本質在確保組織的穩定和生存，並追求組織目標的過程中繼續成長。有效的危機管理是需要系統化及訓練化，而此「二化」則是建立在對危機的警戒、管理上的敏感度、組織反應的敏捷能力，以及組織認知到謹慎規劃的重要性，因此提出「危機管理六階段模式」。此六階段分別為：1.克服（coping）、2.重新思考（rethinking）、3.創意改善（initiating）、4.察覺（sensing）、5.干預（intervening）、6.防堵（sandbagging）。


三、公私協力模型之應用


FEMA曾應用公私協力模型於美國西雅圖（International Strategy for Disaster Reduction, 2005），藉以進行災害防救及危機管理之行動，並且具有相當之成效。其成功的原因在於：公部門及民眾確認、理解彼此雙方的需求；增進對地區的熟悉及增強地區減災的能力；維持地方參與和廣泛涉入的信念。而此次行動之目標即在於社群安全之自治，使所有成員均能對社群有所貢獻。由此我們可以知道公私協力模型在災害防救上有其可資應用之處，而其定義如下所示：公私部門協力乃指政府部門與公民、營利組織與非營利組織之間處於平等地位，以信任為彼此協力之基礎，以公民參與及其附加價值為協力追求之導向，藉由雙方資源的交流以達到公共利益之目的，且在協力過程當中經由雙方契約的訂定，確立彼此的權責，以建立公私協力的公共服務責任網。


肆、整合性危機管理系統（IEMS）


危機管理（crisis management）是八○年代美國公共事務（public affairs）實務及理論界所面臨的極重要挑戰。於此之前，政府部門中並未有一套專責的行政系統從事危機管理政策之統籌規劃及執行工作，而在公共事務學術界（包括傳統社會科學中所界定之公共行政及公共政策）亦並未將危機管理視之為主要之研究課題；更為對危機管理作系統性及科學性的探討。傳統之公共事務研究者即使存有些許有危機管理之意識，然仍不出消防、災難後之公共衛生、民防等含混而零散之概念。


危機的類型應包括危機管理理論學者紐德（Mayer Nudell）及安托可（Norman Antokol）在「緊急及危機管理手冊」（The Handbook for Effective Emergency and Crisis Management）中所界定的五大危機類型（Nudell and Antokol, 1989）：天然災害（natural disasters）—包括風災、地震、洪水等；交通意外事件（accidents）；科技意外事件（technological accidents）—如化學、核能意外災難；人為誘發之災難（induced catastrophes）—如政治示威事件、綁票犯罪等恐怖事件；戰爭對民眾所形成之危機（war-related emergency of civilians）。


誠如FEMA首任局長吉弗達（L. Giuffrida）所言，危機管理之目標包括處理平時自然和人為的災難，以及戰時的兵災。他同時認為就總體之觀點來看，危機管理政策不應該是以單一災難之預防計畫為導向（single hazard program orientation），行政體系應利用有限的人力資源，綜合考量行政轄區內各種可能產生的危機，而預設以多目標為導向（multi-hazard objectives）之危機管理政策。

「整合性危機管理系統」（Integrated Emergency Management System，IEMS）（FEMA, 1983）即是以多目標途徑為主要考量，其基本假設在於各類型的危機均有共同的危機特性。IEMS將危機管理分為以下四大階段的政策規劃及執行過程：


一、紓緩政策（mitigation policy）


此一階段之政策包括規劃足以減輕災難損害之各種因應措施。危機管理中之紓緩性政策可分為兩種類型結構性（structural）—例如推動興建水壩防洪計畫、改善鎮暴裝備及技術計畫等；非結構性（un-structural）—如研擬房屋建築法規增強抗震能力，訂定災難保險給付規則，規劃土地（或山坡地）使用規則，及改革獎勵及處罰性稅制誘因（tax incentives and disincentives）。


二、準備政策（preparedness policy）


此類行政策主要是在發展因應危機的運作能力。其計畫包括設計危機運作計畫，建立危機資訊溝通網路，建立緊急事件處理中心，設立危機警報系統，緊急事件處理人員訓練計畫及模擬，資源管理計畫。


三、回應政策（response policy）


此一階段的政策特色在於強調當危機已無可避免地轉換成災難時，所應採取之行動。例如醫療救援系統，緊急事件處理中心之運作，救難及撤離計畫，災民收容，第二波災難發生可能性預防措施等。


四、回復政策（recovery policy）


短程回復政策包括重建基本民生支援系統，例如將水源、電力恢復至最起碼之運轉程度。而就長期回復政策言應重建交通運輸系統、污染放射物之控制、疾病衛生控制等。


亞歷桑那州立大學兩位研究公共政策之學者穆斯卡德（Alvin Mushkatel）及魏斯卻勒（Louis Weschler）將政策制訂過程之理論，與前述之危機管理政策相結合，發展出一套「美國各級政府危機管理政策矩陣」（The Intergovernmental Crisis Management Policy Matrix）（Mushkatel & Weschler, 1985），用以說明當前美國危機管理政策運作過程及現況。


此矩陣事實上包括三個主要面向：


一、政策制訂過程—此處的概念是根源於政治學者David Easton及公共政策的過程論者Charles Jones的基本系統觀念及政策制訂過程模型（process model），將任何政策的形成（包括危機管理政策）類歸為：規劃（formulation）、採納（adoption）、執行（implementation）、及評估（evaluation）四階段。


二、危機管理過程—誠如前文所示四階段之危機管理政策，事實上四種類型之政策亦有其時間的順序性，按紓緩、準備、反應、及回復四階段循環進行。


三、聯邦制度下之各級政府—包括聯邦、州、地方各級行政體系。

表1危機管理矩陣

危機管理過程

政策過程

紓緩

準 備

反 應

回 復

規 劃

採 納

執 行

評 估

資料來源：Mushkatel & Weschler, 1985

穆斯卡德及魏斯卻勒兩人所建構之「危機管理矩陣」正說明在聯邦制下，美國各級政府危機管理政策運作的實況。同時也在強調當前美國之危機管理政策是一項跨越政府層級，需各級政府通力合作的任務；並非由任何單一階層的政府部門所可以主導。在矩陣中共包含有十六個區格（cells）每一區格代表著各級政府，在危機管理四個階段中的政策任務。而同時每個區格中亦可代表著危機管理相關的各類標的團體或利益相關者（stakeholders）相互妥協、談判、互動的政治空間（political space）（詹中原，1990：96-104）。


伍、台灣九二一地震之危機管理矩陣分析


1999年9月21日凌晨1點47分，台灣發生芮氏7.3級的「集集大地震」，造成台灣中北部南投、台中、雲林與台北縣市兩千多條人命傷亡，十餘萬人無家可歸。此次地震災難的基本資料，請參閱表2。

表2九二一大地震背景資料

921集集大地震

時間

1999年9月21日1時47分12.6秒

震央位置

震央在北緯23.85度，東經120.78度，位於日月潭西方12.5公里處

震源深度

1.1公里

芮氏規模

7.3級

斷層規模

斷層表面破裂主要長約83公里，東西延段長約22公里，全長105公里

死亡人數

2,455

受傷人數

11,305

房屋全倒

38,935

房屋半倒

45,320

資料來源：交通部氣象局，1999；九二一震災災後重建推動委員會，1999

http://www.cwb.gov.tw/；http://portal.921erc.gov.tw/


一、政府整體危機管理措施


以下，本文將針對穆斯卡德及魏斯卻勒兩人所建構之「危機管理矩陣」，依照各階段、各級政府或單位所從事之工作，予以進一步說明與分析。


（一）紓緩期/準備期階段


1.政府之救災指揮架構：台灣重大災害的處理權責單位是1995年三月一日正式成立的消防署，設有災害防救中心。災害發生時之處理程序為：由災害發生地鄉鎮市之災害防治中心報警，再依序往上報至縣市政府與災害防救中心，再由上級單位提供支援與對策。惟平常並無實際演練及落實指揮系統，真正發生災害時，造成個個手忙腳亂。


2.國軍之救災指揮架構：國軍平常演訓科目中就有「難民處理」及「戰後重建」，對於重大天然災害因應，國軍早有一套完整措施，包含通訊指揮（通信兵），道路搶通（工兵），醫療（軍醫）、後勤補給等。惟對於救災行動因在第一時間未接獲政府指令，而遲遲沒有行動，也不能行動，導致許多寶貴生命因而無法及時搶救而喪生。（詹益郎，2000）


（二）反應期/復原期階段


1.高層政府之救災措施：


(1)指揮架構：地震發生當天的凌晨二時三十分，消防署根據「災害防救方案」規定，立即成立「防救處理中心」，顯然以「九二一大地震」的受災情況，原來的指揮架構已不足以應付緊急之需，所以於九月二十二日先宣布成立「九二一地震救災督導中心」，中心設在中興新村。


(2)國軍協助救災：出動中區駐軍，協助各災區搶救傷患。另空軍海鷗救護隊直昇機（至九月二十八日止）共出動九百二十二架次運送物資，救援災民一七八五人，運送傷患二0六人，屍體三一具，救援地點以中部山區道路中斷地區車輛無法通行為主。


(3)救援物資：除民間救援物資源源不斷進入災區外，在災後第三天（九月二十三日）於「救災慢，蕭揆怒」下，國防部提供災區十萬個睡袋，環保署支援流動廁所和防疫人員，經濟部調動發電機組供應基本電力，交通部提供百具衛星電話，作為對外協調聯繫之用。九月二十八日經濟部並成立「民生供應協調中心」以掌握災後全台物資之供應及重建務資，公平交易委員會也開始注意災區哄抬物價的情形。


2.地方政府之救災措施：



(1)指揮架構：縣市政府及鄉鎮市公所均成立前進指揮所，運用當地民眾的力量加入救災行列。由於地方政府人力、財力、物力有限，在如此重大災害中，僅能在民間救難隊、外國救難隊與國軍救援部隊，搭配本身及外縣市支援的消防與義消救災體系，投入初期的救援行動。以台中市政府為例，於消防局成立「台中市0九二一大地震災害處理中心」及「賑災聯合服務中心」，進行各項災害搶救及賑災等各項工作。


(2)救援物資與搶救行動：縣市政府因為自身財政困難，因此救援物資大都來自民間，僅能就本身的資源給與救助。例如，台中市政府初期成立災民收容所二十一處，收容四千八百人，搶修受損道路及橋樑。台中市亦動員警察每日一千一百人，三千三百人次、義警一百人，二百五十人次，民防四十人，九十八人次以上投入救災工作。（詹益郎，2000）


3.不同時期政府的應變措施


由於此一事件的後續處置措施，因為曾經歷不同政黨的執政時期，故而必須區分為兩個部分予以說明：


（1）國民黨政府（1999年9月21日~2000年5月19日）

l 1999.9.21在消防署成立「緊急應變小組」：根據「災害防救方案」進行各機關編組派員，以成立「防救處理中心」

l 1999.9.21緊急救援行動：政府在當天兩點三十分，即下達命令動員軍隊前往災區救災。

l 1999.9.22於中興新村成立「九二一地震救災督導中心」：「防救處理中心」的指揮體系不足應付九二一地震緊急所需，「九二一地震救災督導中心」因此成立。

l 1999.9.25頒布緊急命令並成立救災指揮系統：發布緊急命令，內容共十二條，期限六個月，至2000年三月二十四日止，優先推動搶救事宜。隨即成立重建委員會，並就近在台中市設立單一窗口。

l 2000.2.3制定「九二一震災重建暫行條例」，作為後續重建工作的法令依據。

l 2000.9.27政府舉行九二一震災災後重建推動委員會籌備會議

l 2000.10.5李登輝舉行記者會，為延續重建工作，將研究另訂特別法，同時明確指出，最好在三年內完成重建，較困難部分則延為五年內完成。

l 2000.10.9蕭院長邀請中研院院長李遠哲籌備災後重建民間諮詢機構，由李遠哲擔任召集人，和四十七位民間專家學者組成，提供專業建議。

l 補（慰）助方案：傷亡慰助金、住宅低利優惠貸款（1,000億元）、臨時安置。

（2）民進黨政府（2000年5月20日迄今）

l 2000.6.1於南投縣中興新村成立「九二一震災災後重建推動委員會」，以「單一窗口」作業，統整事權，負責災區災後重建之規劃、協調、審核、推動及監督事宜，委員由政府相關部會、災區地方政府首長及災民代表組成，負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督。並由召集人指派政務委員一人擔任執行長，綜理會務，工作人員由各部會派兼。其下有公共建設、社區重建、產業振興、行政四處。

表3各式補貼（與1995年日本阪神大地震相較）

國家/措施

死亡慰助金

受傷

屋倒補助

房租津貼

其他措施

台灣

（新台幣）

100萬

20萬

全倒20萬
半倒10萬

3000/每人每月

健保費補助減免部分醫療負擔

無息低利貸款

日本

（日圓）

戶長500萬

其他250萬

不予補助

-

-

失業給付
低利貸款

資料來源：九二一震災災後重建推動委員會網站，http://portal.921erc.gov.tw/

（三）復原期/紓緩期階段


政府於1999年九月二十五日公告因應「九二一大地震」所採取的救援措施如下（詹益郎，2000）：


1.救助及慰問金：死亡者每為五十萬元。重傷者每位二十萬元。住屋全倒每戶二十萬元，半倒者每戶十萬元。


2.災民安置：第一階段，提供帳蓬在相關機關學校的體育場等來收容有需要的災民。第二階段發放租金及提供臨時屋兩個方法由居民擇一。


3.緊急救災基金：緊急提撥四億元給前進指揮所，另動支二十四億元第二預備金供慰問金及救災之用。


4.災後重建融資：提撥郵政儲金存款一千億元，供銀行辦理受災戶重建緊急融資。


5.房屋及工商貸款：提供國宅已公告出售價格的七成售予受災的民眾，並對受災企業戶之優惠工商貸款。


6.道路整修：受損道路及橋樑應儘速搶修，恢復通行。


7.疫情防治：做好防疫工作，預防疫情發生。


8.房屋檢測：由建築師公會、土木技師公會、等協助檢測房屋。


9.民生物資供應：政府將充分供應民生物資，全力穩定物價。


10.緊急醫療系統：啟動緊急醫療指揮系統，全力搶救受災民眾。


11.捐贈物資：設立單一窗口接受民眾捐贈物資。


12.聯合追悼會：為罹難者舉行全國性追悼會。


13.驗屍及收殮：大都已於二十三日完成罹難者遺體的驗屍及收殮工作。


14.專案詢問電話：專案電話，接受民眾對於救災事項的詢問及建議或批評。


15.賑災捐款專戶：成立專戶統合所有的救災捐款並管理。

此外，就不同層級的政府主管機關所負責之事項，分述如下：


表4九二一大地震中政府之相關措施

政府措施

詳細內容

救助及慰問

死亡者每位發放救助及慰問金總數一百萬。重傷者每位發放救助及慰問金二十萬。住戶全倒者，每戶發放二十萬元，半倒者每戶十萬元。

災民安置

災區收容所之設置及災民之安置，由公共工程委員會協助地方政府積極辦理。第一階段，提供帳篷在相關機關學校的體育場等來收容有需要的災民。第二階段發放租金及提供臨時屋兩方法由居民擇一。發放租金以每人每月三千元為限，提供臨時屋就是提供貨櫃屋及鐵皮屋，一戶以八坪為原則。

緊急救災基金

緊急提撥四億元給前進指揮所，另動支二十四億元第二預備金，其中台中縣十億元、南投縣十億元及其他縣市四億元供作慰問金，並將平衡預算基金結餘提前撥付，十五億元給台中縣、十億元給南投縣供救災之用。

災後重建融資

為減輕災區民眾災後重建之財物負擔，提撥郵政儲金轉存款一千億元供銀行辦理受災戶重建緊急融資，貸款金額一百五十萬元以下免息，一百五十萬元至三百萬元利率為固定年息百分之三，期限二十年，有關細節由央行研擬。

房屋及工商貸款

在受災嚴重的七個縣市中，選擇十四個國民住宅社區，總共四千四百四十六戶國宅由受災戶承購，為了減輕受災戶的負擔，這些國宅將以公告出售價格的七成售於受災的民眾。對受災戶原有房屋已辦理擔保借款部份，本金展延五年，利率減四碼，利息展延六個月後繳付。對受災企業戶之工商貸款，金融業對其到期本金展期六個月。如金融業辦理有困難者，得向財政部協助企業營運資金專案小組申請紓困。

道路整修

受損道路及橋樑應儘速搶修，恢復通行，由交通部辦理，縱貫鐵路大部分已搶修完成，公路部份已積極搶修。目前無法通行路段，已製作替代路線圖，供民眾參考。

疫情防治

做好防疫工作，預防疫情發生，由衛生署確實辦理。

房屋檢測

民眾對於房屋安全有疑慮時，可聯繫建築師工會、土木技師公會、結構技師公會及大地技師公會等協助勘驗。【營建署電話︰02-2737-4756】

民生物資供應

政府將充分供應民生物資，全力穩定物價。水庫及維生線（包括瓦斯、油槽、輸油管線、水管、電線等）政府均已做初步確認並做有效維護。

緊急醫療系統

內政消防署啟動所有救災措施，成立災害救助處理中心，衛生署啟動緊急醫療指揮系統，全力搶救受災民眾，提供醫療設施至災區。

捐贈物資

設立單一窗口接受民眾捐贈物資，由社會司緊急應變小組設立專線電話︰2365-2588、2365-5291負責此一業務。

聯合追悼會

政府將為罹難者擇期舉行全國性追悼會。

驗屍及收殮

重大災情的鄉鎮，已於二十三日完成罹難者遺體的驗屍及收殮工作。

專案詢問電話

政府成立專案電話，接受民眾對於救災事項的詢問及建議或批評，電話號碼是2322-8511、2322-8512、23228513

賑災捐款專戶

針對各界救災捐款未能整合的情形，政府成立專戶。本專戶將統合所有的救災捐款，成立一個管理委員會。

資料來源：防災國家型科技計畫網站，「九二一大地震」救援措施

http://www.naphm.ntu.edu.tw/921/measures.htm

（四）紓緩期/準備期階段


過去九二一重建會所曾經採取的重建政策及當前重要工作，茲分述如下：


1.公共建設

（1）老街更新：台中縣東勢鎮本街，南投縣中寮鄉永平老街及國姓老街。

（2）九二一地震紀念碑：「九二一地震紀念碑國際競圖活動與興建計畫」分二階段，第一階段委託規劃工作，已公開招標由建築學會得標，在2003年四月二十六日完成。目前正籌辦第二階段國際競圖作業。

（3） 竹山車籠埔斷層溝保存


2.產業振興

（1）協助九二一震災重建區低收入戶創業融資：協助九二一震災重建區低收入戶申請創業融資貸款，政府已核定補貼利息之貸款額度每戶最高為新台幣一百萬元，最長可補貼五年，申請期限至2005年二月四日止。另為提高金融機構承貸意願，政府已核定本貸款信用保證業務處理要點，並提撥一千萬元設置專戶，以供信用保證。

（2）輔導產業發展


3.住宅及社區重建

（1）降低舊貸款利率：震災毀損房屋於震災前辦理擔保借款之利率降至百分之四，另由社區重建更新基金補助百分之一，受災戶只需負擔百分之三之利率，並追溯自2002年一月一日起至重建暫行條例期限九十四年二月四日止。

（2）加速集合式住宅重建：重建委員會為加速集合式住宅重建，將撥款三十億元給九二一震災重建基金會，共同推動「臨門方案」，以價購不願重建部分產權方式，協助集合式住宅完成重建。

（3）重建區振興計畫


4.生活重建

（1） 加強重建區弱勢居民照顧

（2）辦理「與民有約」活動

二、九二一危機管理矩陣


若以穆斯卡德（Alvin Mushkatel）及魏斯卻勒（Louis Weschler）所建構之「美國各級政府危機管理政策矩陣」，可以將前述各級政府整體危機管理之措施，整理為表5之內容。

表5九二一危機管理矩陣

危機階段

政策過程

紓緩

準備

反應

回復

規劃

1. 研擬成立消防署及相關救災單位

2. 確立防災救災之指揮體系與架構。

3. 研擬國軍救災指揮架構及辦法

1. 研擬災害防救計畫及災害預防

2. 進行國軍「難民處理」及「戰後重建」等演訓項目訓練規劃。

1.規劃「緊急應變小組」

2.高層規劃成立「九二一地震救災督導中心」

1. 九二一地震的重建規劃。

2. 傷亡家屬的補償、賠償

3. 救災防災程序的重新檢討

採納

1. 1990年政府研擬必要性，於1995年一月二十八日公布「消防署組織條例」。

2. 政府核定。

3. 國軍相關單位核定通過

1. 政府負責單位核定通過災害防救計畫

2. 國軍相關單位核定通過演訓計畫。

1.依據災害防就方案成立防救處理中心。

2.政府宣布成立「九二一地震救災督導中心」。

1. 相關單位規劃核定通過九二一重建委員會、災害防救法等多項法令。

2. 與傷亡家屬及律師等人的協調

執行

1.內政部消防署於1995年三月一日正式成立。

2.視不同哉成成立臨時性的防災應變中心之小組。

3.國軍演訓科目核定有「難民處理」及「戰後重建」等項目。

1. 落實防災計畫

2. 例行實施國軍防災救災演訓計畫

1.成立各個組別，如交通、救援、鑑識等組別。

2.通報各相關單位，如國防部、民間協助單位，國外協助救援之人員等。

3.派遣消防車輛、救護車輛、直昇機等進行救災工作。

1. 九二一災區的整建

2. 對傷亡家屬的補償、賠償

3. 災害防救體系重新修正

評估

1. 消防署之設立是否符合國內防災救災之需求。

2. 防災應變中心是否確實發揮功能。

3. 演訓科目與實際防災救災之情況是否符合。

1. 防災計畫是否具體可行

2. 國軍防災救難演訓之熟稔程度是否足夠。

1.評估各分組是否落實分工

2.評估各部門單位之協調聯繫是否妥善

3.評估救災工作是否迅速確實

4.災難之損傷幅度是否控制至最小。

1. 評估九二一重建的效率是否符合原先之規劃

2. 衡量補償、賠償是否合宜

3. 評估救災防災體系是否實際、具體可行。

資料來源：作者自製

三、總體分析九二一大地震的防救災問題


根據前述表5之內容，吾人可以從中發現一些在九二一大地震的前後，各個階段各個政府所遭遇之相關問題，以下將分別予以進一步說明。


（一）政府內部溝通的問題


1、指揮體系混亂：鄉鎮、區級之基層體系，依防災會報規畫係由鄉、鎮長或區長負責指揮防災救災，惟鄉、鎮長、區長或因缺乏專業知識、或因人員、器具不足無法擔負起指揮權責，多臨時委由消防分隊長、甚或隊員負起實際指揮工作，出現低階消防隊員指揮較高層級公務人員之不正常現象。


2、各級政府權責尚未完全釐清：原先設定的危機防救體系，救災應由地方擔任指揮官，政府高層基於協助支援的立場到場提供所需救災資源。但九二一地震發生後，災害處理中心立即指派高級主管於災區成立前進指揮所，負責調度救災資源及協助救災處理工作，造成權責混淆以及資訊傳遞多頭馬車的現象。


3、危機通報的通訊網絡不健全，致使救災物資供應機制不便：本次救災階段因為通訊斷絕、道路阻斷、缺乏運輸工具，致部分災區如埔里、南投等地區之救災物資過分充裕、堆積如山，而部分如中寮、仁愛鄉原住民等山區苦候不至。


4、政府內部聯繫不足，導致對外溝通出現漏洞：防災會報與各部會成立之災害防救中心、緊急應變小組間的聯絡管道、協調、相互支援未能有效建立，防災會報也無法掌握中心或小組的確實狀況，影響危機時資訊的流通與消息的傳布，使得在向民眾說明救災措施，或向媒體發布新聞時出現錯誤。

5、政府內部沒有足夠共識：集集主震與嘉義餘震過程，蕭院長、劉副院長與謝秘書長對記者詢及是否將嘉義納入緊急命令法適用對象時前後意見不一，與災後對罹難家屬補償金額，一日三變之政策輕率性均予民眾負面印象；上述現象亦顯示政府法律顧問或幕僚沒有提供充分訊息供長官作為對策，幕僚體系不夠健全。


（二）政府與民眾溝通的問題


1、未有效轉移議題：政府沒有在危機中做好溝通與議題移轉，提出另一個有利的講法以引導議題，營造出有利於政府組織的氣候，塑造出政府和人民站在一起一同努力的氛圍，造成此次軍方的能力與努力似乎並沒有完全讓社會大眾與媒體瞭解，堪稱可惜，甚且誤認軍方、政府不行之形象。


2、未能解決與民眾間的衝突、了解民眾的情緒：民眾遭逢巨變，身心壓力皆難以負荷，但政府並未體察民心，了解民眾的爭議需求為何，使民眾對政府漸生不信賴感。


3、未能防止謠言的散佈：在震災處理過程中，對於將會再度發生規模嚴重的地震傳言甚囂塵上，導致人心惶惶，但政府並未能適時以大量且正確的訊息引導民眾了解事實的真相。


4、官僚心態：政府官員機動性太低，全待命以行事，而非主動直接傾聽災民需求，無法顯示出為民服務的心態。


（三）政府與媒體溝通的問題


1、未主動製造、提供媒體值得報導的新聞材料：使媒體主動挖掘報導一些原來不很重要的小事件，但這些事件在媒體的報導之下，產生擴大的作用，增加政府危機處理的困難度。另外，沒有提供媒體關於政府、軍方在救災行動上的努力訊息，使政府無法讓人民了解所做的努力，影響大眾對政府形象的認知與評價。


2、高階公務人員欠缺與媒體互動的經驗：致使公務人員在回答媒體問題、與媒體互動應對時，或因資訊不足，或因無法詳實提供完整資訊，而感到跼促不安，或是刻意閃躲，給民眾帶來政府閃避責任、含糊不清的不信任感。


（四）其他問題


1、國人意識不夠：發生立法委員刪除消防署編列購置生命探測器等尖端設備情事，及政府將消防署編列送赴美國聯邦緊急事務管理署專訓之員額預算緩議之疏忽及大意。


2、政府救災重建之目標次序倒置：政府亟於趕建臨時屋，發放災難與房子倒塌賠償金，過程中飽受災戶與社會大眾抨擊，反觀日本政府於阪神大地震時，前一年以收容安置、重建為要，相關賠償一年後始進行發放，顯見救災講求急、重建重視宜，以免本末倒置。


（五）建議事項


1、 加強危機意識與全民防災演習：演習應注意質的問題此次東勢因位居車壟埔斷層之上，災情極為嚴重，惟因民眾於1997年底之演習參與中，習得鎮內河濱公園是最佳避難場所，否則實難能憑藉鎮內九名消防隊員做好救災工作，顯見過往演習成效不彰，並非出於量之不足，而是演習方式中是否讓民眾深度參與，匯聚經驗、心生警覺。


2、喚取民間意願甚於滿足民間需求：重建涵蓋面廣，小至社區的道路，大至跨縣市的公共建設、居民的生活、社會福利與教育、心靈復建等，必須整體規劃，最好從基層社區做起，唯有社區居民的覺悟與意願才是主要動力來源，並請民間社團、政府、專家學者一同討論、協助規劃，為災區添增新思維、再造新風貌。


3、設立專責機構：台灣防災系統格局小、位階低，政府對於設立專責機構需要有遠見，建立危機預防是一隱性工程的共識，不可因為這項政策無法彰顯政績而加以疏忽。


4、加強社區災害聯防系統：當災難發生時，社區居民因地利之便，不只熟悉社區環境，更能立即投入工作；因此，每個社區成員都是最佳的救災者，故而應加強社區災害聯防的觀念，並組織社區災害聯防系統。


5、購置各項救災工具：添購各項救災工具，例如搜索救助用器具、技術支援用器具、及後勤醫療用器具等，以利救災行動順利進行。


陸、結論


在台灣於1999年經歷過九二一大地震之後，人類也分別曾於2001年面臨美國911恐怖攻擊事件，2002至2003年的非洲塞內加爾（Senegal）的蝗災、2004年的南亞海嘯，以及2005年的紐奧良卡崔納（Katrina）颶風的驚嚇。在當前新治理時代下，政府的危機管理模式，如同穆斯卡德及魏斯卻勒的「美國各級政府危機管理政策矩陣」所建構之內容，已經逐漸趨向網絡模式，亦即政府不再獨具權威，單獨進行危機處理，而是需倚賴網絡成員協力合作。然而，政府因擁有權力與資源優勢，而在網絡的危機管理模式中扮演領航與協調者的角色。


經由本文理論面的剖析與台灣實務個案的檢視，我們深深覺得台灣針對危機管理，無論是理論或實務上均仍有大幅補強的空間。未來台灣的危機管理課題，不但國內本身的研究創新需有其重要性，同時更應注意國際危機知識的接軌，否則不但會是資訊的落伍，更會在全球發展的趨勢裡，造成危機管理實際運作的窒礙難行。

參考文獻

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