前言
政府體制的分類，繫於行政權之歸屬與行政、立法二權之關係。李登輝總統主政期間六度修憲，更有政黨提議制憲[1]，其主要爭論即在於行政權與立法權之間的界定。經過數度修憲後，現行政府體制被視為「改良式雙首長制」。惟究竟「改良式雙首長制」應如何運作，則仍存在許多爭論。
內閣制、總統制及雙首長制三種政府體制，各有其歷史背景。在內閣制與總統制之間，雙首長制提供了新的思考方向與選擇，惟其獨特的「換軌」（alternation）機制，對於選擇此一制度的國家而言，其民主政治文化相關條件是否成熟，恐會關係其成敗。
在一九九七年修憲（以下簡稱九七修憲）後，一方面引進內閣制的不信任投票與解散國會機制，另方面又賦予總統任命行政院院長不需立法院同意之權力，政府體制應如何定位，學界並無共識。惟有鑑於陳水扁先生當選總統後，無視於該黨在立法院僅擁有三分之一席次的事實，堅持籌組所謂的「全民政府」與少數政府，甚至未經立法院同意，由行政院片面宣布停建核四，導致立法院在野黨之結盟，以及朝野之間的嚴重衝突與對立。未化解當前憲政運作之困境，實有必要釐清政府體制之定位，進而建立可長可久之憲政基礎。
壹、政府體制類型
美式總統制、英式內閣制、法式雙首長制行之有年，各有所長。惟西方政治學者研究顯示，制度移植並不容易。美、英、法的制度，皆有其客觀成長背景。若無相關政治文化配合，全盤移植任何制度，成功機率並不高。
一、總統制
總統制國家係採分權制度，總統與國會分別由選民直接選舉產生，各自向其選民負責。國會代表選民監督總統施政，惟總統不對國會負責。如果國會對總統施政不滿，無權要求總統去職；總統對國會不滿，也無權解散國會。在總統制下，重點在國會對總統的監督制衡，以避免總統濫權。惟就責任而言，其實相當空幻，主要是透過定期改選向選民負責。
如果總統與國會分由不同政黨控制，一旦因對抗出現政治僵局，將很難化解，政府運作也會因之陷於癱瘓。即便是在民主政治相當成熟，且意識型態不明顯的美國，亦曾出現白宮與國會對立僵局，導致許多政府機關被迫暫時關門，此顯示總統制並無化解政治僵局的機制。惟由於總統擁有否決權，國會對總統否決法案之覆議門檻又過高，只要總統積極爭取國會議員之支持，即便其所屬政黨不是國會多數黨，仍可有效推動政務。
二、內閣制
在內閣制國家，係採權力融合制度，內閣由國會多數黨組成，向國會負責，閣揆由多數黨黨魁出任。如果內閣失去國會支持，即面臨被倒閣命運。惟如果閣揆自認民意支持其政策，也有權解散國會，直接訴諸選民決定其政策是否得當。在內閣制國家，如果國會由兩大黨控制，例如英國，其政治運作十分穩定，不易出現倒閣。但如小黨林立，無政黨席次過半，就必須組聯合政府，以致經常出現倒閣，使政治處於不穩定狀態。
在內閣制國家，行政權的行使係基於國會的賦予與信任。國會議員是主體，代表主權在民與民意政治的展現，因此內閣制國家係以「議會至上」（superior of parliament）為原則。至於總理（或首相）的解散權，則是旨在解決國會擅權與行政僵局，並不影響以議會為主體的政治運作模式。
三、雙首長制
一九六八年的法國憲政運作，創造了不同於總統制與內閣制的新制度--半總統制（semi-presidentialism），或稱雙首長制（two-ahead system）。總統由人民直選產生，有權主動解散國會，總理由總統任命並對國會負責。當總統所屬政黨為國民議會多數黨時，制度偏向總統制；當不同黨時，則由總統主導國防、外交權，其他權力由總理主導，二者分享行政權，形成所謂的雙首長制，避免政治運作陷入僵局（deadlock）[2]。當出現「左右共治」現象時，政府體制就是呈現雙首長制特徵[3]。法國學者奧宏（Raymond Aron）指出，第五共和是在總統制與內閣制之間換軌的制度，轉換的發動在於政黨政治與選舉結果的運作[4]。根據奧宏的看法，顯然選舉結果與政黨政治的運作，是導致法國政府體制出現換軌的主要原因。
貳、我國中央政府體制之定位
一、 憲法建構的政府體制
根據憲法:「總統為國家元首」（三十五條）；「行政院為國家最高行政機關」（五十三條），行政院院長是最高行政首長，「由總統提名，經立法院同意任命之」（五十五條）。總統依法公佈法律、發佈命令，須經行政院長之副署 (三十七條)。總統於立法院休會期間，得經行政院會之決議，發佈緊急命令 (四十三條)，總統行使締結條約、宣戰、媾和、大赦、特赦、減刑與復權，也須行政院會之決議。凡此均顯示行政權係由行政院院長控制，總統的大多數權力，皆受制於行政院院長。
憲法另規定：立法院為最高立法機關（六十二條），行政院對立法院負責，行政院院長由總統提名經立法院同意任命（五十五條）。對於行政院之重要政策，如果立法院不贊同，得以決議移請行政院變更之。行政院得經總統之核可，移請立法院覆議。如果行政院對於立法院決議之法案與預算案等，認為有窒礙難行時，亦得經總統之核可，移請立法院覆議（五十七條）。上述規定顯示，行政院院長負責的對象是立法院，決定由誰出任行政院院長的主導權也在立法院。換言之，控制立法院的多數黨即為執政黨，該黨有權主導行政院院長之提名。
此外，除行政院院長由總統提名，由立法院同意任命外；總統宣布戒嚴，須立法院通過或追認，立法院亦得決議請總統解嚴（三十九條）；總統發佈緊急命令，須於一個月內提交立法院追認，如立法院不同意，立即失效（四十三條）。此顯示總統關於行政院院長之提名、宣布戒嚴與發佈緊急命令等權力，也都受制於立法院。
整體而言，行政院是最高行政機關，行政院院長是最高行政首長；立法院為最高立法機關，行政院院長雖由總統提名，但必須對立法院負責。此顯示主導行政院院長提名的關鍵在立法院，不在總統。
依上述規定，我國政府體制被認為具有內閣制特徵。然而亦有人認為，根據憲法：我國行政權與立法權逕渭分明，立法委員不得兼任官吏，且行政院院長無權解散立法院，立法院也無權對行政院行使不信任投票。此外，行政院對於立法院的決議，經總統核可後，得移請立法院覆議；而總統負責的對象是國民大會，是以政府體制應具有總統制特徵，應屬偏向總統制的混合制。孫科認為我國政府體制應屬「修正的總統制」，「行政院是有條件的對立法院負責，還不能稱為責任內閣制」[5]。惟根據前述分析，我國憲法雖未賦予行政院院長解散立法院的權力，也未賦予立法院對行政院行使不信任投票的權力，但是行政院對立法院負責的相關設計，確實有相當程度的內閣制考量。負責憲法起草的張君勱先生也認為我國政府體制不是「完全英法式之內閣制，而是一種修正式之內閣制」[6]。
依據憲法內閣制精神，立法院多數黨黨魁，理應出任作為最高行政首長的行政院院長，而非無實權的總統；惟政府體制的實際運作並非如此。除了蔣經國先生曾以國民黨黨主席身分擔任行政院院長，制度呈現內閣制外，其他時間皆係由立法院多數黨黨魁擔任總統，致使總統得以透過黨政運作行使實權，導致政府體制偏向總統制。追根究底，問題癥結在於制憲時疏忽了政黨角色，致使政黨政治的運作，有機會將原屬內閣制的政府體制換軌為總統制。
根據上述分析，我國憲法關於政府體制的設計，原本就隱藏著換軌機制，致使政府體制實際運作可能出現兩種結果：當立法院多數黨黨魁擔任行政院院長時，體制偏向內閣制，總統並無實權；如果多數黨黨魁擔任總統，透過黨政運作，政府體制就會換軌為總統制，行政院院長最高行政首長的角色將流於形式。
二、 臨時條款之下的政府體制
民國三十七年制定的「動員戡亂時期臨時條款」規定：「總統在動員戡亂時期，為避免國家及人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九條或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款之程序，變更或撤消之。動員戡亂時期之中止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之」。惟總統此一緊急應變權仍受到限制，未經行政院決議，並無權主動行使。臨時條款雖試圖擴張總統權力，惟憲法中行政院院長作為最高行政首長的設計並未改變。
民國五十五年國民大會另決議：戡亂時期得授權總統設置戡亂機構，決定戡亂有關大政方針；為適應動員戡亂之需要，總統亦得調整中央政府之行政與人事機構。根據上述規定，民國五十六年成立了國家安全會議，由總統任主席，其主要職權在於決定大政方針。行政院通過之預算案與法律案，皆須先送國安會議審議後始能送立法院，此一決議使決策權轉移至總統手中。
以上分析顯示，動員戡亂臨時條款固然有助於總統擴權，惟即便沒有該條款，透過黨政運作的結果，仍會使憲政體制實際運作，轉變為以總統為中心的總統制。換言之，換軌機制並未改變。
三、 後動員戡亂時期的政府體制
民國八十年五月動員戡亂時期中止、臨時條款廢止同時，國民大會通過的憲法增修條文賦與總統屬於動員戡亂時期的緊急命令權(第七條)，並規定總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及其所屬國家安全局（第九條）。此一修定，係將戡亂時期的實際運作經驗，企圖將政府體制往總統制方向調整，惟行政院作為最高行政機關的憲政設計仍然維持，政府體制也並未改變。在廢止臨時條款後，李登輝總統之所以能主導內閣人事與政策，與增修條文無關，而是因為其擔任立法院多數黨黨魁所致。這顯示在後動員戡亂時期，政黨政治仍繼續影響我國政府體制的定位。
第三屆立委選舉的結果，由於國民黨在立院席次實質不過半，致使李總統所能發揮的空間相對削弱。李總統固仍能主導內閣人事，惟在重大政策上則必須與在野黨協商，爭取其支持[7]。
（一）總統直選與政府體制之關係
民國八十三年修憲，規定總統自第九任開始由人民直接選舉產生；也規定總統發布依法經國民大會或立法院同意人員之任免命令，無須行政院院長副署。此一調整雖然削弱了行政院院長部分權力，惟仍未將政府體制修改為總統制，行政院院長對總統公布法律與發布命令之副署權仍在，行政院院長對立法院負責的機制也未改變。在總統直選後，有人誤以為政府體制因此即轉換為總統制，其實不然。總統改為直接民選後，憲法並未將政府體制調整為總統制，這顯示朝野對於總統制並無共識[8]。
就總統與國民大會之關係而言，在國民黨控制國大絕對多數席次的情況下，李總統雖非直選產生，仍能透過黨政運作掌握大法官、司法院長等職提名主導權。在總統直選後，總統關於上述人員的提名，是否比直選前更具主導權﹖以第三屆國民大會為例，由於國民黨席次僅些微過半，致使李總統必須提名部份民進黨人士，換取該黨的支持。如果國民大會多數黨與總統所屬政黨不一，即便總統由人民直選產生，其對上述人員的提名主導權將更形式微[9]。如果多數黨不滿總統所提人選，總統不可能無視於國民大會政治情勢逆勢提名，否則不但會導致相關人事難產，更可能引發憲政危機。這顯示：總統直選與總統關於上述人員提名主導權的大小並無直接關係。
就總統與行政院院長之關係而言，有人誤以總統直選後政府體制會變成總統制，總統所屬政黨就是執政黨[10]。就他國經驗觀之，奧地利、愛爾蘭、冰島、新加坡與葡萄牙總統都是直選產生，但皆非總統制國家。印尼是總統制國家，其總統卻是間接產生，此顯示選舉方式與總統權力大小或政府體制無關。總統改為直選，並不等於政府體制轉變為總統制。
就憲政主義而言，政府官員的權力來自憲法，與民意多寡無直接關係[11]。總統直選雖擴大總統民意基礎，惟其強化的僅係總統行使憲法所賦與其權力的合法性基礎；其權力不會因為直選變大，也不會因直選就變成實權總統。總統直選後，由於憲法並未在政府體制上配合調整，總統的權力與直選前並無差異。如果沒有立法院多數黨的支持，總統所能發揮的實質影響力其實相當有限。
根據八十四年十月司法院第三八七號解釋文，「行政院長既須經立法院同意而任命，且對立法院負政治責任，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選時，行政院長自應向總統提出辭職。俾總統得審視立法院改選後之政治情勢，重行提名人選，咨請立法院同意以反映民意趨向。」根據該解釋文，只要立法院未改選，新總統所代表的民意，無權取代立法院的民意。總統只能在立法院改選後，根據立法院政治情勢，提名行政院院長人選，以反映最新民意。如果總統拒絕根據立法院政治情勢提名，將無法獲得立法院同意。
換言之，三八七號解釋文確立了內閣僅須隨立法院改選總辭的精神。現任閣揆除非失去立法院多數黨的支持、或執政黨另有安排，以致主動請辭外，在立法院政治生態並未改變的情況下，不必配合總統改選總辭[12]。
其次，就行政院人事而言，根據憲法規定，是由行政院院長提請總統任命之。根據司法院三八七號解釋文，「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，則係由行政院院長依其政治理念，提請總統任命」。此明確表示，內閣人選應由行政院院長主導，並對其負責，總統不應干預行政院院長之人事權。惟在立法院多數黨黨魁擔任總統的情況下，行政院院長之人事權，將受制於總統。但是如果總統與行政院院長分屬不同政黨，總統就不應干預內閣人事，否則將破壞行政院對立法院負責的機制。即便總統直選，此一原則並未改變[13]。就總統與立法院之關係而言，有人認為三八七號解釋文並未解釋行政院院長應否於新總統就職時再度總辭。惟根據前述分析，上述問題並不存在。立法院既然已在新的民意基礎上產生了新的行政院長院長，由於行政院院長無需配合總統就職總辭，且新總統無權將行政院院長免職，立法院自無需二度行使同意權。是以即便立法委員與總統任期不一，並不會導致內閣必須兩度總辭的問題。
以上分析顯示，我國政府體制運作的重心應是立法院和行政院，惟由於立法院多數黨黨魁出任總統的結果，才使政府體制實際運作偏向總統制。臨時條款廢止後，由於並未針對政黨角色加以處理，致使控制立法院的多數黨黨魁，仍得以在擔任總統後，透過黨政運作主導政府。換言之，在現行憲法上，決定執政黨誰屬的選舉是立法院選舉，而非總統選舉。如果無黨籍或立法院少數黨候選人當選總統，將缺乏扮演實權總統角色的條件。
總統直選後，中央政府的權力仍歸行政院院長與立法院，總統權力依法並未擴張。總統與行政院院長之關係、行政院與立法院之關係、總統與立法院之關係皆維持直選之前的架構。李總統在直選後之所以具有實權，除了有民意基礎外，關鍵還是在於其是立法院多數黨黨魁。職是之故，總統改為直選，並不足以將政府體制轉型為總統制。
（二）政黨政治對政府體制的影響
在憲法的基礎上，如果如果立法院多數黨黨魁擔任行政院院長，體制將呈現內閣制特徵，總統權力十分有限。在蔣經國先生以黨主席身分擔任行政院院長時，嚴家淦總統所扮演的就是虛位元首角色，主導內閣人事與政策的是蔣經國院長，而非嚴家淦總統。惟由於黨政運作的結果，半個世紀以來政府體制多偏向總統制，致使行政院院長無法落實最高行政首長的角色。總統直選後由於總統具有民意基礎，致使上述現象乃更加明顯。
政黨政治對行政與立法關係的實質影響，並不限於我國。就法國而言，其政府體制屬於混合制，總統與國會議員皆係由人民直接選舉產生。法國總統係採絕對多數決方式產生，有權主動解散國會進行改選。總理雖由總統任命，惟當總統所屬政黨無法掌握國會多數席次時，一定是任命國會多數黨聯盟領袖出任閣揆。由於國會係採紀律性投票，即便參與聯合政府的政黨退出聯合政府，不再擔任閣員，仍會維持原有參與政黨聯盟的承諾，繼續支持聯合政府。在紀律性投票基礎上，政黨之間的合作得以被建立與維持。此顯示政黨之運作，對法國實際政治運作亦有相當大影響力。惟由於法國憲法賦予總統國防與外交專屬權，致使其政府體制會因政黨政治運作結果，在總統制與雙首長制之間換軌。
根據前述分析，不難發現在九七修憲之前我國憲法關於政府體制的設計，由於未考慮政黨政治的影響，以致會出現類似法國的換軌現象。李登輝總統之所以具有實權，有能力主導國家發展會議與六次修憲，除了因為他是立法院多數黨黨魁外，其個人所具備的政治魅力，也有一定的影響力。李總統扮演實權總統所擁有的條件，陳水扁總統都不具備，想要把體制定位在總統制，就現實政治運作而言並不可行。
參、八十六年修憲對政府體制的影響
透過八十五年國家發展會議，關於總統、行政院與立法院之關係，中國國民黨與民主進步黨達成三項共識：1、總統任命行政院院長不需經立法院同意；2、總統於必要時得解散立法院，而行政院院長亦得咨請總統解散立法院，但需有必要之規範與限制；3、立法院得對行政院院長提出不信任案。
基於上述共識，憲法增修條文第三條規定：
行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定，停止適用。
行政院依左列規定對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：
行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。
行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議覆議時如經全體立法委員二分之一以上維持原案，行政院院長應即接受該決議。
立法院經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立委二分之一以賞贊成，行政院院長應於十日內提出辭呈，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。
八十六年修憲以法國雙首長制為藍本，將上述三項共識納入憲法增修條文。雖然賦予了總統任命行政院院長不需經立法院同意的權力外，但是也賦予立法院倒閣權來制衡總統。惟由於民進黨反對賦予總統主動解散立法院的權力，也反對總統採取絕對多數方式產生，致使總統面臨無法透過主動解散立法院，化解其是立法院少數的困境。整體而言，修憲後行政院院長作為最高行政首長的地位，以及行政院向立法院負責的機制都未改變，若無立法院多數黨支持，總統並無主導政策的條件[14]。
八十六年修憲後，行政院仍是對立法院負責，所有行政院預算、法案與重大政策，都須立法院同意。如行政院認為立法院相關決議窒礙難行，雖可經總統同意後請立院覆議，但必須全體立委二分之一以上支持，方能推翻立法院原決議。整體而言，當行政院無法掌握立院過半席次時，不是受到立法院杯葛，就是被倒閣；甚至會因立法院多數黨強力主導政策，淪為立法院行政局[15]，缺乏運作條件。即便總統掌握行政院人事權，政策決定權還是掌握在立院多數黨手上。
根據上述分析，在九七修憲後，政府體制仍維持當初制憲時所具有的自動換軌機制。當總統與立法院多數黨同黨時，政府體制會因黨政運作結果成為「偏向總統制的雙首長制」，總統有很大的空間選擇任命該黨人士擔任行政院院長，主導政府人事與政策的是總統，而非行政院院長。不同黨時，則由於總統所屬政黨無法掌握立法院決策過程，體制只有成為「偏向內閣制的雙首長制」，才有運作的條件。此時總統應任命立院多數黨黨魁組閣，或由多數黨聯盟領導人組閣，總統之影響力將大幅下滑。換言之，九七修憲並未將政府體制調整為總統制，如果總統未掌握立法院多數席次，其權力仍十分有限。
修憲後，總統任命行政院院長雖不須立法院同意，惟並不表示總統可隨意任用任何人擔任行政院院長。憲法中關於行政院對立法院負責的規定既未修改，控制立法院的多數黨理應是執政黨[16]。根據法國的經驗，總統如未能掌握立法院多數席次，基於對立法院所代表民意的尊重，與現實政治運作的考量，就應由立法院多數黨組閣，或者是在立法院無政黨席次過半時，任命有意組聯合政府的政黨所支持者擔任行政院院長。總統不應隨意任用少數黨人士出任行政院院長，甚或干預內閣人事。
陳總統認為我國現行體制是「偏向總統制的雙首長制」[17]，且「一國憲政體制，無論是總統制或內閣制，並不會因為選舉結果的不同，而在本質上有所改變。」[18]就總統制與內閣制而言，或許如此；然而以法國經驗來看，顯非如此；此顯示選舉結果對法國政府體制會產生結構性影響。由於我國政府體制與法國相當類似，選舉結果與政黨政治的運作，應該也會影響政府體制的定位。
John Keeler 與Martin A. Schain 指出，就法國經驗而言，總理係由總統任命，即便總統所屬政黨不是國會多數黨，是否任命多數黨組閣的權力仍屬於總統。換言之，左右共治不必然會出現[19]。惟第五共和經驗顯示，當總統無法掌握國民議會多數席次時，為求政府之有效運作，避免政黨衝突，總統都會任命國會多數聯盟領袖組閣，這也是為何法國政府體制能順利換軌的主要原因。法國憲法所賦予總統的權力，選超過我國憲法賦予總統的權力，而且又具備絕對多數民意支持，在不具備有效執政條件的情況下，卻能自我約制，顯見其民主政治文化之成熟。如果我國總統不具備絕對多數民意，又拒絕與立法院多數黨分享權力，要立法院多數黨服從少數政府；又不尊重多數黨，甚至希望多數黨支持少數政府的政策，在現實政治運作上恐怕很難如願，也嚴重違反民主政治多數決原則。
陳總統拒絕籌組多數政府，堅持籌組少數政府（minority government）。然而西方國家之所以出現少數政府，有其客觀條件。在一九四五到一九八七的四十多年中，以色列、加拿大與十三個歐洲國家的356個政府中，有125個是少數政府，比例高達35%，且其中不乏穩定運作的例子[20]。惟一般而言，少數政府較可能出現政治危機與不穩定[21]。
以上十五個國家，都是實施議會內閣制，由國會主導政府的產生與政策。問題是：為什麼會出現少數政府？少數政府是最好的選擇？在上述所舉例子中，有220個多數政府（含單一政黨執政與聯合政府），佔62%，可見少數政府絕非最佳選項。籌組政府是一個選擇過程，上述國家之所以選擇少數政府，是因為在國會沒有政黨席次過半，而且政黨不願籌組聯合政府，只有被迫組成少數政府，惟少數政府仍須設法爭取在野黨支持，形成多數統治（majority rule）。少數政府之所以出現，有五個原因：（一）多數地位不必然是國會有效決策的前提；（二）在組閣過程中，政黨考慮的不僅是權力，也考慮其對政策的影響力；（三）政策考量是影響政黨行為的重要因素，要獲得影響力不必然需要參與政府；（四）政黨領袖除考慮短期利益外，也考慮長期利益；（五）政黨領袖長期考慮是未來的選舉，可能基於長期利益，以致犧牲短期入閣的利益[22]。換言之，少數政府是各政黨不願參與政府的情況下，被迫選擇的結果。
職是之故，某些少數政府之所以能穩定運作，是因為在野黨無意倒閣，並企圖透過與少數政府進行政策交換，爭取最大利益。由於少數黨是被迫籌組少數政府，其他政黨對它不會抱持太大敵意。為使政府有效運作，少數政府也必須與其他政黨進行政策結盟，以便獲得支持，形成多數統治。
根據以上分析，少數政府只會出現在行政權與立法權合而為一的內閣制國家，而且是不得已的情況下所作的選擇。至於美國所出現的則是分立政府（divided government），與少數政府無關。美國是總統制國家，總統身兼國家元首與最高行政首長，由人民選出，對人民負責，且任期固定，國會無權要他提前去職。國會也是由人民選出，代表人民監督制衡總統，任期固定，總統無權解散國會。在美國，即便白宮與國會分由兩黨控制，依據憲法總統仍是最高行政首長，並可透過否決權對抗國會，除非國會多數黨能在參眾兩院同時掌握三分之二多數，否則無法牽制總統。是以，就算總統所屬政黨不是國會多數黨，柯林頓政府也不會完全受制於國會[23]。問題是：美國是總統制國家，我國不是。陳水扁總統動輒舉美國為例，為其主導內閣人事與政策背書[24]，結果證明總統制經驗對其助益有限。陳總統在台北市長任內，其所屬政黨在市議會也是少數，呈現分立政府現象。惟由於市長係台北市最高行政首長，其運作空間仍然相當大。問題是，總統並非最高行政首長，台北經驗完全無法相提並論。
在總統與立法院多數黨不同黨的情況下，依憲法精神，政府體制理應呈現內閣制特徵。陳水扁先生曾批評李登輝總統決定以三億美元援助科索夫所引發之爭議，正凸顯我國現行雙首長制的問題。在其競選「憲政政策白皮書」中，陳水扁先生主張召開「全國憲政改革會議」，建構三權分立的中央政府體制，捨棄雙首長制，改採總統制。在選前，陳水扁數度指出我國是雙首長制，惟在選後其所成立的全民政府或少數政府，完全看不到雙首長制的蹤影。陳總統雖一再強調會尊重憲政體制，由總統主導兩岸、外交與國防，行政院是國家最高行政機關，負責內政，他一定會充分遵守憲法；惟事實發展顯非如此。
陳水扁總統拒絕依循雙首長制精神籌組多數政府，事實已證明少數政府並不具備有效運作空間[25]。陳總統無視於憲法並未修改為總統制的事實，主觀上自認民選總統具有實權，其結果證明少數政府在我國並不可行。當年支持總統制，極力反對雙首長制的民進黨立委施明德，認為朝野的嚴重對立，係源自陳總統不尊重憲政體制所致[26]。
我國制度與法國雷同，但由於當初修憲時朝野缺乏共識，國民黨所提出的許多配套方案，都因民進黨的杯葛以致無法入憲。近來，民進黨將總統無權主動解散立法院歸咎於國民黨。事實上，當初修憲時國民黨即主張賦予總統主動解散立院權，俾使總統得以在必要時透過解散立院，化解政治僵局。惟由於民進黨認為總統會因此濫權，強力反對，以致未能入憲。國民黨也主張賦予行政院主動向立院提出信任案的構想，也因民進黨認為會使行政權坐大，強力反對，也未能入憲。國民黨修憲所提出的完整配套措施，由於未獲民進黨支持，才會出現今天總統無法主動解散立法院的困境。
民進黨當年反對賦與總統主動解散國會權與總統改採絕對多數，如今卻以總統無權主動解散立法院為由，拒絕回歸雙首長制原則。誠如施明德所言，我國憲法雙首長制的條文雖有不周延之處，但雙首長制的精神卻很清楚，不周延之處應設法透過建立憲政先例或慣例解決[27]。面對來自在野黨回歸憲法雙首長制的壓力，張俊雄強調憲法並未規定需由多數黨組閣[28]；總統府與行政院更宣稱現有作法就是雙首長制，不一定要由多數黨組閣或組聯合政府[29]。此一論點是否正確，不妨參考法國經驗[30]。
繼一九八六年首次出現「左右共治」（cohabitation）後，在一九九三年的國會大選中同屬右派的「共和聯盟（新戴高樂派）」與「法國民主同盟」在五七七席中分別贏得二五七與二一五席，佔百分之八十二，屬於社會黨的總統密特朗乃任命新戴高樂派的巴拉度為總理，二度出現「左右共治」。在一九九七年的大選中，社會黨贏得二四六席，加上共黨的三十七席與綠黨的八席，正好過半，屬於右派的席哈克總統乃任命社會黨的喬斯班為總理，三度出現「左右共治」[31]。法國經驗顯示，左派政黨與右派政黨溍渭分明，從未出現左右兩派政黨共組聯合政府的先例。
由於法國憲法賦予總統國防、外交專屬權，所以即便總統在失去國會主導權後，必須任命多數聯盟領袖組閣，但仍可行使專屬權，形成雙首長並立的局面。反之，如果總統所屬政黨在國民議會過半，總統就會任命該黨人士出任總理，由總理扮演總統與國會之間聯繫（link）的角色[32]。此時政府體制不再是雙首長制，而是偏向總統制。換言之，在出現雙首長制時，總統與總理必然分屬不同政黨；只有在偏向總統制時，才會屬於同一政黨。陳總統與張俊雄院長同屬民進黨，顯然並不符合雙首長制的要件。雖然張俊雄宣稱不會作總統的小媳婦、幕僚長，否則自己走人[33]，但是總統府「九人決策小組」的成立，總統府、行政院、民進黨、立院黨團四位一體的決策模式，益加凸顯陳總統企圖進一步擴張自己的權力，在這種情況下，張俊雄很難有機會扮演最高行政首長角色。
無論是根據憲法本文或增修條文，行政院都是政府最高行政機關，而且憲法明文規定行政院負責對象是立法院，並非總統。如果少數黨總統任命行政院長時不尊重國會多數黨意見，並拒絕建立權責相符的雙首長制，不但有違憲政常軌與憲法精神，更將導致政府陷於癱瘓[34]。
肆、結論
根據上述分析，在九七修憲後，我國政府體制仍與法國一般，具有自動換軌機制，在總統與立法院多數黨同黨時，體制偏向總統制；不同黨時，偏向內閣制，總統權力有限，應由立法院多數黨組閣。
過去數十年，由於執政黨一直同時掌握總統府與立法院，致使政府體制偏向總統制。歷次修憲，主要是是強化了一黨同時掌握總統府與立法院所呈現的總統制特徵，並未像法國憲法一樣賦予總統專屬權力。九七修憲後雖然我國政府體制與法國政府體制不完全相同，惟我國總統之權力顯然遠不如法國總統；而我國立法院之權力卻遠超過法國國民議會。當法國總統無法掌握國會多數席次時，雖然其任命總理不須國會同意，仍會基於內閣對國會負責的機制，任命國會多數黨聯盟領導人出任總理，以確保政府之有效運作與政局之穩定，這是法國雙首長制能夠成功運作的最主要原因。我國總統雖採直選產生，但如果總統不具備絕對多數民意，其所屬政黨在立法院又是少數黨，加上無主動解散立法院的權力，根本不可能單憑一己主觀意志，將理應偏向內閣制的政府體制，變體成為總統制。法國總統尊重憲法，成功實施雙首長制的經驗，頗值我國國家領導人深思。
憲法本來就是妥協之下的產物，不可能十全十美，也不可能量身訂製。法國憲法並不完美，卻能妥善運作。我國九七修憲若有缺失，民進黨也責無旁貸。絕不能因為現行憲法對總統綁手綁腳，限制其權力，就拒絕遵從憲法，踰越憲政主義原則。針對在野聯盟要求陳總統回歸憲法雙首長制的要求，總統府「九人決策小組」的回應竟然是召開憲政國是會議討論修憲；總統府秘書長邱義仁更認為只有修憲才能回應在野黨的需求[35]。
五十年前張君勱先生就擔心我國是否有實行憲法的能力，擔心國人將憲法視為具文。根據憲政主義的精神，他強調政府權力受憲法限制，政府領導人應該遵循基本大法的憲法[36]。令人遺憾的是，五十年後的今天，憲政主義仍然無法在我國被落實。陳總統企圖以主觀意志超越憲政制度與立法院現實政治生態的作法，不但逾越了憲政主義的分際，更斲喪了我國憲政發展的前景。陳總統不自我要求回歸憲法，卻企圖透過修憲為自己違反憲政常軌解套，不但無助於化解憲政亂象，恐怕會使亂象更加惡化。
台灣忝為第三波民主化國家之一員，惟過去經驗顯示，在民主化初期極可能出現回潮現象，導致民主的倒退，返回威權統治。根據研究，如果政治菁英濫權，拒絕接受民主憲政規範；執政黨違法濫權不受憲法約束；政治領袖過於訴諸族群，導致族群或社群衝突；行政部門擅權，規避立法部門監督，以行政命令進行統治，將權力集中在領導者身上；或是執政者操弄民主機制削弱或摧毀民主，都會導致民主的倒退[37]。很遺憾的是，在陳總統主政之下的台灣，上述所有狀況都已經出現。
為了捍衛我國民主化的前途，學界有責任，也有義務強力監督新政府忠實回歸憲政體制。如果陳總統不能真正回歸憲法雙首長
制精神；尊重立法院多數黨，並籌組多數政府，我國民主化不但不能進一步鞏固，恐怕還可能出現民主倒退。如果我們不希望出現民主回潮，就必須以最嚴格的標準督促政治人物遵守憲法、落實憲法與保護憲法。除此之外，別無他途。
[1] 民國八十五年三月，國民大會代表改選與總統選舉併行，民主進步黨即以制憲為訴求；該黨迄今並未放棄制憲訴求。
[2] Michael G. Roskin, et al., 2000, Political Science: An Introduction. Prentice Hall: Prentice-Hall, Inc. p.269.
[3] 第五共和憲法對總統、總理與政府之間的權力分配與責任歸屬並不明確，甚至有時還有所衝突。左右共治呈現一種衝突關係，是為了尋求總統與總理的暫時合作，二者在責任上也有所重疊。請參閱Iain Mclean , ed., Concise Dictionary of Politics. Oxford: Oxford University Press. pp.78-79. 法國憲法關於雙首長制度的設計顯然並不完善，惟由於密特朗總統基於憲政主義建立慣例，致使此一原本不健全的制度仍然得以有效運作。此顯示行憲者在憲政發展過程中扮演非常關鍵性的角色。陳總統有機會為我國憲政發展建立可長可久的憲政體制，卻未能把握，殊為可惜。
[4] 石之瑜，民國86，”權威人格與雙首長制”，美歐研究季刊，冬季號，第十二卷，第四期。
[5] 見國民大會秘書處編印，國民大會實錄，第三六九頁。
[6] 張君勱，民國八十六年，中華民國民主憲法十講，洛克出版社，第八十頁。
[7] 請參閱周育仁、劉華宗，民國85,"立法院在憲政體制中的角色"，理論與政策，秋季號。
[8] 根據郝柏村的說法，民國81年3月在台北賓館所達成的協議：總統直選並不代表是總統制。中國時報，民國83,4,22,第二版。國民黨修憲策劃小組執行秘書施啟揚亦指出：總統選舉方式與中央政府體制並無關係，總統直選後並不當然成為總統制。中國時報，民國83,4,24,第四版。前立法院院長劉松藩指出，總統直選並未增加總統職權，即便行政院院長改由總統直接任命，也未改變行政院向立法院負責的憲法規定。中國時報，民國八十九年十一月十四日，第二版。
[9] 此一現象在國民大會虛級化，人事同意權轉移至立法院後，並未改變。如果總統無法掌握立法院多數席次，卻企圖主導各相關人事的提名權，將面對來自立法院多數黨的杯葛，甚至難產。
[10] 行政院研考會主委林嘉誠就曾發表類似主張，民國八十九年十月一日，中國時報。依陳水扁總統經常舉美國總統為例，為其主導行政院人事背書，亦顯示其以總統制之下的總統自居。
[11] 荊知仁教授認為我國係採行成文憲法的國家，是以無論總統如何產生，其所行使的權力必須有憲法上的依據。荊知仁，“憲法修改與憲政改革獻言”，政策月刊，第十二期。民國85年元月，頁4。謝復生教授亦指出：根據現行憲法，政治權力的重心是在立法院與行政院，總統直選並未改變此一事實，不能因總統直選就不依法辦事。謝復生，“內閣型態與憲政運作”，問題與研究，第三十四卷第十二期，民國八十四年十二月，頁7。陳水扁先生當選總統後，一再強調總統權力來自人民，行政院院長權力來自總統，完全無視於憲政主義。請參閱周育仁“總統權力來自憲法不是來自人民，”中華日報，民國八十九年四月五日，第四版。
[12] 如果新總統非屬立法院多數黨，而內閣又須配合總統就職總辭，將提供新總統機會運用權謀爭取立院多數黨立委轉投該黨，以便將原有的多數黨與少屬黨地位易位。一旦某些多數黨籍立委因利益交換投入他黨陣營，將影響原有多數黨執政的基礎。換言之，內閣如果必須在新總統就職前總辭，一旦發生上述現象，必將引發政治衝突與對立，甚至憲政危機。凡此皆顯示行政院院長沒有必要配合總統就職總辭，否則必將爭議不斷。行政院院長既然是向立法院負責，就只應與立法委員共進退，其任期與總統之卸任或就職並無關係。在立院未改選的情況下，閣揆沒有總辭的必要。根據上述分析，總統大選結果無關政權移轉，現有內閣應不必配合總統就職總辭，否則將提供總統在立法院合縱連橫，以致引發憲政危機。
[13] 有人認為總統直選產生後，必然大權在握。在第九任總統選舉過程中，四組人馬無不視總統為實權總統，皆提出許多治國理念與政策主張。請參閱荊知仁，“憲法修改與憲政改革獻言”，政策月刊，第十二期，民國八十五年元月，頁2-5，與楊日青，“總統直選與行政立法之關係”，政策月刊，第十二期。民國民國八十五年元月，頁12-13。林洋港雖主張內閣制，惟其對民選總統角色的認知仍然認為具有實權。林洋港曾表示：當選後將提名陳履安擔任行政院長、馬英九擔任司法院長；此外，要改革中央政府體制，將勞委會升格為勞工部、農委會升格為農業部、衛生署改為婦女衛生福利部、文建會升格為文化部、環保署升格為環境部，聯合晚報，民國85,3,20，第四版。上述看法顯示林洋港認為總統有權主導政府人事與制度。在新黨僅有十一席立委、且在國民大會居於少數的的情況下，林洋港上述構想完全不切實際。此一問題也同樣出現在陳履安身上，致使其試圖建立服務性政府，與將台灣建設為東方的瑞士。這充分顯示各總統候選人對民選總統所能扮演的角色，皆有過高的不當期望。在第十任總統選舉過程中也存在上述相同問題。在陳水扁所屬民進黨是立法院少數，宋楚瑜在立法院沒有政黨支持的情況下，宋、陳二人即便當選，也很難扮演類似李總統具有實權的角色。
[14] 陳總統堅持籌組少數政府，主導政府人事權，惟在政策方面卻是寸步難行，無法獲得立法院多數黨的支持。由於民進黨在立院居絕對少數，陳總統才會企圖跳過立法院直接由行政院逕行宣布停建核四，以致引發朝野嚴重衝突，甚至面臨被罷免的命運。少數政府所面臨的決策困境，已充分顯示我國政府體制在九七修憲後並未調整為總統制。
[15] 請參閱周育仁，”全民政府降格變立院行政局？” 聯合報，民國八十九年六月二十四日。
[16] 在九七修憲後，民進黨認為贏得總統的政黨就是執政黨，對此作者有不同看法。請參閱周育仁，”到底誰是執政黨？” 中華日報，民國八十九年三月二十九日，第三版；”全民政府的迷思--誰是執政黨？誰是在野黨？” 中華日報，民國八十九年六月二十一日，第二版。
[17] 中國時報，民國八十九年六月一日，第二版。
[18] 聯合報，民國八十九年七月十六日。
[19] John Keeler & Martin A.Schain,1997, “Institutions, Political Poker, and Regime Evolution in France,” in Kurt von Mettenheim, ed. Parliamentary versus Presidential Government, pp.1-27. Oxford: Oxford University Press.
[20] Karre Strom, Minority Government and Majority Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 1990. pp.58-59. 其他十三個歐洲國家包括比利時、丹麥、芬蘭、法國（第四共和）、冰島、愛爾蘭、義大利、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典與英國。
[21] 請參閱Michael Taylor and Valentine Herman, 1971, “Party Systems and Government Stability.” American Political Science Review 65, pp.28-37; 與Lawrence C. Dodd, 1976, Coalitions in Parliamentary Government. Princeton: Princeton University Press. pp.133-139.
[22] Ibid., p.38.
[23] 根據David R. Mayhew的看法，分立政府無損于總統的政策主導權。David R. Mayhew, 1991, Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigation, 1946-1990. New Haven:Yale University Press. 問題是，美國是總統制國家，其分立政府的經驗對我國有多大參考價值，令人質疑。
[24] 陳總統接受華盛頓由報訪問時，曾以美國為例表示雖然在國會參眾兩院共和黨都是多數黨，但是柯林頓政府是分立政府，並非少數政府。聯合報，民國八十九年十月五日，第二版。
[25] 陳總統曾抱怨總統雖由全民選出，卻不能主導施政，政策仍需倚賴行政與立法部門的支持及配合，陳總統因而認為此次政黨輪替只是形式轉移。他期盼透過修憲，畢其功於一役。請參閱周育仁，”執政者是憲政體制的亂源,” 中華日報，民國八十九年十月二日，第二版。
[26] 中央日報，民國八十九年十一月十六日，第四版。劉松藩也主張現行憲法架構式不折不扣的雙首長制，依照慣例，如果總統與國會多數黨同一黨，就偏向總統制; 如果不同黨，就偏向內閣制。中國時報，民國八十九年十一月十四日，第二版。
[27] 自由時報，民國八十九年十一月十五日，第二版。
[28] 中國時報，民國八十九年十一月十四日，第二版。
[29] 聯合報，民國八十九年十一月十四日，第三版。
[30] 根據胡祖慶教授的看法，在呈現左右共治的雙首長制時，總統與國會多數黨分屬不同政黨，總統必須任命後者可接受者出任總理，總統不屬於政府的一部份。胡祖慶，”聯合政府的理論與實踐—法國經驗,” 新野論壇，第一期，2000年9月30日，第47-48頁。施明德也主張依據雙首長制精神，應由國會多數黨組閣。中國時報，民國八十九年十一月十四日，第二版。
[31] Michael G. Roskin, 1998, Countries and Concepts: An Introduction to Comparative Politics. Prentice Hall: Prentice-Hall, Inc. chap.8.
[32] Roskin, 2000, Ibid.
[33] 中央日報，民國八十九年十月十三日，第四版。
[34] 陳總統先後籌組的全民政府與少數政府，試圖以主觀意志超越憲法雙首長制精神，由於無法獲得立法院多數黨支持，已形同癱瘓。施明德批評陳總統之作法根本就是把人民當作白老鼠（聯合報，民國八十九年十一月二十一日，第四版），進行憲政實驗。
[35] 聯合報，民國八十九年十一月二十九日，第二版。
[36] 張君勱，前揭書，第一、二講。
[37] 請參閱Larry Diamond, Samuel P. Huntington, Juan J. Linz, Alfred Stepan 等學者的論點，田弘茂、朱雲漢主編，民國八十六年，鞏固第三波民主，台北：業強出版社。
