第一節預算制度的改革與論辯
預算（Budgeting），究竟是「啥米碗糕」？用通俗的話說，預算是有關人類的支出行為；用學術術語說，預算乃是探討如何以有限的資源來滿足人們的偏好（preference）與需求（needs）的一門學問。一般而言，個人或家庭層次的預算支出，通常是符合效率原則，因為花的是自己的錢，比方說你總是會「貨比三家不吃虧」，最好能夠買到「俗擱大碗」的貨品，能滿足你的需求，這就是「把錢花在刀口上」的概念。但是，政府預算則未必，因為花的是公家的錢。理論上，國家預算來自稅收，所有權應屬於全體納稅人，但代議制度造成預算的決策是交由少數行政官員與民意代表來做決定，而這兩批代理人的偏好與利益未必是反應納稅人的利益，因而公家的預算往往有浪費、舞弊、沒有效率的問題。
正因為如此，近代預算制度的改革與演進，就在於尋求一個如何使預算資源最有效率的理想制度，幾乎每隔一、二十年就產生新的制度架構，為提升政府預算的理性程度而努力；如1920年代的項目預算（Line-item budgeting）、1940年代的功能預算（functional budgeting）、1950年代的績效預算（performance budgeting）、1960年代的設計計畫預算（planning programming budgeting system；簡稱PPBS）、1970年代的零基預算（zero-base budgeting；簡稱ZBB）、1980年代的自動控制預算（automatic control budgeting），以及1990年代的企業化預算（entrepreneurial budgeting）。這一系列的預算改革構想，吾人稱之為理性預算（rational budgeting）。
政府預算究竟可不可能理性？在預算學界中有不同的看法，而擁護者與質疑者的論辯自1940年代到1990年代未曾稍歇。早期持保留態度、最具代表性人物，要算是凱伊（V.O. Key）。凱伊在1940年的一篇重要文章〈The Lack of Budgetary Theory〉中提出一個基本的預算問題：基於何種理由，政府會將X元用於A計畫而非B計畫？凱伊認為公共支出的選擇涉及價值偏好的問題，經濟學的概念（如邊際效用）根本無法客觀地運用在預算編製過程中。他的結論是，既然是價值選擇的問題，預算並非是「科學」（science）或具有「邏輯」（logic），而是一種「政治哲學」的問題。不過儘管如此，凱伊仍未完全放棄理性化預算的建構企圖，希望建立政府預算的規範性理論（normative theory）。
相對於凱伊悲觀的看法，路易士（Verne B. Lewis）則嘗試從經濟學方法建立規範性的預算理論。他提出三項原則來建構預算的經濟理論：
1.相對價值（relative value）：
既然預算是在有限資源下所做的選擇，此種選擇可以相對價值來理性化預算決策，例如，增加100萬元經費給國防軍備，還是增加給教育經費，要視當時何者
較有價值。
2.漸增分析（incremental analysis）：
運用經濟學「邊際效用」（marginal utility）的概念來分析某項預算支出的相對價值。基於「邊際效用遞減」原則，可以判斷預算支出項目
中何者是有需要的？何者是過多浪費而無效率的？
3.相對效能（relative effectiveness）：
為了解決凱伊所說的預算理論缺乏價值偏好的公分母（common denominator）的問題，路易士發展「相對效能」的概念，做為不同預算支出
的公分母。
不論公路建設、公立學校和飛彈等項目的支出，皆可在共同目標（為民服務）的前提下加以詳估其相對效能。不過，路易士在結論中承認其模型的限制性，畢竟經濟分析是否具有實用性須視行政部門內部以及行政與立法之間的互動關係而定。易言之，在現實世界中，它似乎又回到政治問題的範疇裡！
在Lewis（1952）企圖以經濟學途徑一統江山（預算理論領域）的文章發表後近十年，萬達夫斯基（Wildavsky, 1961）從政治學的觀點提出質疑，並直言：在現實生活中找不到規範性預算理論！他認為，預算過程是在政治體系中進行，涉及不同機關單位，利益團體或個人的利益與偏好，因此沒有所謂在效率上「比較好的預算」（better budgeting），而是「誰得利，誰不利」的預算（who benefits and who loses）。
換言之，整個預算過程就是一種妥協折衝的政治過程，要進行任何預算改革就必然牽動政治上的變化。Wildavsky認為，過去政府預算的相關文獻似乎放了太多心力在建構規範性的預算理論及預算制度改革；而較少探討預算過程的本質與真相是什麼？或者說，究竟預算決策是如何做成的（How）？為什麼（Why）？要回答How和Why的問題，就是要把預算的研究拉回現實的政治世界。Wildavsky後來隨即在1964年出版了《The Politics of Budgetary Process》，此書可說是預算政治學的經典之作，影響後續研究近半世紀，卻也揭開了預算規範性理論與實證研究途徑的論辯與交鋒的序幕。
事實上，政府預算之研究領域具有雙元性（duality）之特質；它可以是規範性（normative）的研究；也可以是實證性（empirical）的研究。就規範面而言，理性預算理論（rational budgeting theory）是發展主軸，此一途徑長期以來一直在為政府預算找尋一個資源配置的標準。理性預算理論主張政府在預算決策過程中，應該透過按部就班的思維計算，考慮各種預算計畫的利弊得失，以做出理性的抉擇，對有限的資源做最有效的配置（Rubin, 1990）。此一規範性理論，影響美國 數十年來的預算制度之發展，如1940年代的「功能預算制」、1950年代的「績效預算制」、1960年代之「設計計畫預算制」（PPBS）、1970年代的「零基預算制」（ZBS），以及近年經常被提起的「企業化預算」（entrepreneurial budgeting）。
就實證面而言，許多政治學者與經濟學者將政府預算的過程與結果視為依變項（dependent variables），其主要興趣在於解釋或描述預算過程中人的行為和所產生的現象，因此政府預算的實證研究也成為預算領域的重要部分。例如，經濟學者Niskanen（1971）以理性選擇（rational choice）模型解釋行政官僚的預算行為為何是傾向於極大化機關預算。Limdblom（1959）和Wildavsky（1984）則主張「漸進主義」較「理性決策」更能貼切地描述現實政治生活中政策制定的實際過程。他們認為人的理性是有限的（bounded rationality），獲取資訊的成本又十分高昂，而決策過程的參與者對於目標和手段都無法達成共識，加上能力時間上的限制，決策者在制定政策或預算內容時，只會依據現狀作有限度的調適與改變，而不能做徹底的劇烈變動。
Schick（1995）從國會政治與公共政策之間的關係來探討近幾年美國聯邦政府的預算過程及預算赤字的形成現象。Rubin（1986）以動態性的觀點研究預算過程，特別強調政府預算對於外在環境的開放性（openness）所造成的影響。Kiewiet & McCubbins（1991）視預算為一種契約，行政官僚在同意的方式下動支資金，以提供服務或公共人才給出資者（人民或民意代表）。在此，他們從新制度主義中的「代理人問題」（agency problem）切入預算審議過程。由於委託人（principal）與代理人（agent）之間存有先天結構上的問題，包括資訊不對稱、隱藏性行動、道德風險等問題，使得立法部門在授權行政部門編列預算或者國會授權給「撥款委員會」處理預算支出時，將出現若干調整機制來防止上述「代理人問題」的發生。
不論是規範性的理性預算途徑或實證性的預算政治經濟分析，都各有所長，對政府預算研究有其重要的貢獻。規範性預算理論主導了美國近五十年來的預算改革，也直接或間接的影響其他民主國家。然而，諸多實證研究發現，這些改革成效不盡理想，理性預算的運用十分有限（Yu, 1996; Clynch, 1944; Connely and Tompkin, 1989; Lauth, 1985）。實證性的預算研究途徑則試圖走出理性預算的框架，研究重點不再是問「預算制度應如何設計？」；而是問「預算過程的真相與本質是什麼？」。這樣從「解釋現象」出發的實證研究途徑，不僅結合了政治經濟學與政府預算領域，更豐富了政府預算研究的學術生命。本章接下來擬分別介紹規範性以及實證性預算理論與模型。
第二節規範性預算理論
理性預算（rational budgeting）始終是美國預算制度改革的主流傳統。其所關注的焦點在於如何使政府有限的預算資源達到最有效率的境界，亦即如何使預算決策得以極小化成本浪費，以及極大化其效用。理性預算的發展軌跡事實上正是一部美國預算制度改革歷史。以下吾人擬依其年代順序分別介紹與探討：
一、 傳統行政預算制度（Executive Budget System ）
美國在1921年「預算與會計法」（Budget & Accounting）通過以前，聯邦政府預算案的編製係由國會負責，參議院與眾議院內各委員會均擁有管轄撥款案（Appropriation Bills）的權力，國會每年通過無數零散且互不相關的撥款案，而非單一的預算案。此種國會編製預算的制度，缺乏有效的支出控制，對於政府支出並無一套完整的分類。因此，到了二十世紀，隨著政府支出的遽增，美國政府終於在1921年從事了第一個預算改革，即授權行政首長（總統）負責編製與執行預算，此稱為「行政預算制度」（Executive Budget System）。
行政預算制度的基本假設是行政首長最清楚他們的機關之預算，他們可以藉由預算控制支出、配置資源、規劃新政策以及管制成果，俾使政府機關的運作達到有效率與經濟。行政首長可將預算按工作計畫、功能、機關別和支出目的予以劃分，預算代表一個個完全定義並有財務支援的工作計畫，如此將使政府的施政更符合國家與社會的需要。可以說，美國政府預算改革的想法是從如何強化行政首長的預算權責開始。
二、 項目預算制度（Line-Item Budget System ）
行政預算制度區分預算與撥款係以基金、機關別、項目（line-items）和支出目的（objects）為主，過度的強調項目的支出控制，因而對工作計畫和方案的績效缺乏注意。對於行政預算制度有關的批評可歸納為：它偏重投入面（金錢、人員和物質），忽視成果或產出，缺乏計畫導向，未明示計畫的目標、成本和成效。由於係屬於對政府不信任時代的產物，它基本的設計係為了控制支出，因此並不適合於福利國家的大規模政府計畫。
改革者也發現了其他缺點：預算偏重於每一支出項目的邊際改變，而非定期的檢討所有計畫的效率。即使有些預算與長期計畫和政策有關，亦不易顯示出來。預算作業方式經常忽視了目前決策對未來施政計畫和財政負擔的影響。由於無適當的績效指標及測量制度，對於政府工作計畫和方案的有效性難以分析。總之，此傳統行政預算制度，有違預期，成為一個無法合理有效率配置資金的工具。
上述許多批評一直在被改進中，例如，傳統按機關別及支出目的編列的預算，並非不能標示計畫的規劃、發展和評估。事實上，在1930、1940和1950年代，聯邦和州政府參與許多社會和經濟計畫，經常有預算官員的參與，不過預算決策經過一番密集的分析後，又轉為熟悉的項目列舉型式（line-item format）。預算官員又將各計畫成本重新按較為廣泛接受的機關別和支出目的予以分類。在大多數國家目前仍維持此作法，因為國會議員們較能適應此傳統且少爭議的支出分類。
所謂項目列舉預算即預算按收支項目逐列編製，最後予以彙總。例如，支出項目可按支出用途別予以列舉，如表5-1所列人事費、材料費及資本支出等。這些項目亦可再亦細分為個別費用表，如人事費可再細分為固定薪資、臨時薪資、加班費與津貼等（如表5-2）。
項目預算編製方式是控制支出和資源管理的利器，集中在支出項目而非寬鬆的計畫成本估計，規定每一個機關必須為所通過的預算負責。此傳統預算編製方式能沿用至今，即在於它是控制支出的主要工具。爾後的預算制度改革只是添加更多的材料於此傳統制度，而非完全取代它。
表5-1項目列舉預算範例──總表
表5-2項目列舉預算範例──人事費明細表
三、 功能預算制（Functional Budget ）
工業化後經濟自由發達，促使資本主義高度發展，結果生產過剩、消費不足、市場阻滯、物價劇降、失業 人數增加，造成1929年史無前例之經濟大恐慌，當時美國總統胡佛，仍墨守傳統成規，厲行平衡預算（Moderate Budget），增加稅收、減少支出，終致加重國民負擔、減低消費傾向、縮小就業範圍，以致無法挽救經濟危機，舉國陷入大蕭條。英國凱因斯（Keynes）反對新古典自由經濟學說，著有《就業利息與貨幣通論》乙書，認為國家應以財政預算為工具，實行公共投資，並採貨幣政策、降低市場利息、誘導投資活動，以增加就業機會、提高消費傾向、促進經濟繁榮。1933年美國羅斯福總統推行新政，即運用上述功能預算之原理，增加通貨、擴張政府支出、導引社會有效需要、提高消費傾向、刺激投資意願、促進生產、創造充分就業，終致經濟復甦、趨向繁榮。自此預算之編列乃強調應突顯其配合財政經濟之功能，亦同時注重政府支出的功能為預算之基礎。
功能預算試圖將政府支出按目的或功能予以歸類，而非僅考慮機關別或支出項目。依此分類，決策者至少可粗略的了解某些政府功能的成本，例如，衛生、教育、交通和福利，以及他們之間的相對優先次序。
美國預算局（Bureau of the Budget）於1940年代試行了一套非正式的制度，用以顯示按功能劃分的政府成本，由於成果相當令人滿意，於是在1949年正式採用一套有關預算功能劃分的制度，將功能相關的預算予以歸類，而不論是由哪一個機關負責，採行理由即在藉由此種新的預算劃分方式，提供國會及全體民眾一個有用的預算摘要，讓他們更了解政府在做什麼或預期做什麼，以及什麼是政府施政計畫所設計達成的最終目的。
1950年代起美國的州與地方政府，以及世界上許多國家也陸續採用功能預算制度，它較傳統預算制度的只偏重投入面，以及計畫預算制度（Program
Budgeting）的複雜性（需計算成千上萬個計畫的成本），似乎更讓人滿意。近三、四十年來，此種按功能別表現的預算方式，其主要的貢獻即在讓人很容易的掌握政府支出趨勢，以及作為指導施政優先次序的工具。
傳統功能的劃分並非是靜態的，隨時可以修正、合併或再細分為次功能（Subfunctions），主要即在於能確實反應政府支出功能及計畫，提供立法
機關及行政首長做決策時所需資訊。最廣義的功能劃分，一般而言包括國防支出、外交、一般行政、經建支出、交通、農業、衛生、環保、教育、社會福利、債務支出等。
目前世界各國採行功能預算制度時，大部分皆採廣義的功能劃分方式，再輔以機關別與支出項目等分類。聯合國亦呼籲使用綜合功能和經濟分類來編列預算，俾讓政府的主要功能之成本，以及成功的經濟待性（如資本和經常成本、津貼、移轉支付和利息）能顯現出來。
四、績效預算制度（Performance Budgeting ）
經歷1940年代以發展經濟為目的，強調政府支出功能的功能預算制度後，1950年代的美國又逐漸轉向以管理為中心的績效市場。其發展的背景因素有三：
1.美國國會承認總統之領導地位：
1931年Taft總統時，「預算會計法案」規定總統於每年1月15日向國會提出預算書，而由預算局襄助有關預算之編製，此法案使國會承認預算書之重要。1939年預算局改隸屬總統府，以秉承總統命令行使預算職權。至此，預算權始操之行政部門，國會不得違背總統之財政政策，否則，需對財經失調負其責任。
2.科學管理發展之影響：
科學管理強調有計畫、有效率，此種科學管理精神應用到預算管理方面，即為績效預算制度。1939年9月8日總統頒布行政命令，規定預算局之執掌為「協助總統編製預算，並擬編政府之預算計畫」、「監督與管制預算之行政事項」、「從事研討行政管理之改進計畫」，「並對各行政部門及各機構作有關改良行政組織與實施之建議」、「協助總統以更經濟及更有效的方法推行政府業務」、「使總統了解各單位業務計畫之進展情形」等，在在要求政府組織管理，應力求改進與發展，期使政府業務之推行更經濟、更有效率。
3.使預算管理成為公共行政管理之有效工具：
自20世紀以來，政府行政職權擴大，因而公共支出增加，為不使支出浪費，又可顯示政府施政之內容及其成效，有賴進步之預算管理制度，使政府預算機構之作業範圍，擴展至其整個預算有關之事項。亦即在預算內顯示計畫之業務成本，及其財源籌劃之方法，而達成績效與預期成本之關係。1930年代後半期，羅斯福總統實施新政，使聯邦政府支出幅度大為擴張，對經濟社會產生極大的影響，故需有效之預算制度作為管理工具，1947年胡佛委員會（Hoover Commission）之建議，主張以職能、業務及計畫為基礎，以達到效率管理之目的。
由於胡佛委員會的推動，美國聯邦政府預算於1950∼1951會計年度正式採用計畫與績效預算制度。一開始實施，由於各機關難以適應，大部分預算並未
照工作計畫編列，成本與工作績效的評估亦困難重重，成效並不彰顯。胡佛委員會於是在1955年再次呼籲全面徹底採行。
一、 績效預算之結構
績效預算之編製需視其為一「計畫」預算，對於「資本支出」及「消耗支出」應做明確劃分，便於分析與衡量。又工作量及成本，亦需做均衡之配合，以免浪費或不經濟。其結構分述如下：
1.職能別（Function）：政府內部工作之廣泛分類，以提示在一定事項上所支出金額總數。如政府政事分為國防、外交、內政、教育……等主要職能。
2.計畫別（Program）：計畫為職能的再分類，其主要目的在評估政事範圍內各項廣泛目標之成就，亦即為任一政事範圍內，年度計畫之主要部分。如教育下可分為高等教育 、技術教育、社會教育等，其實施職責需劃歸一個單一組織單位，以收管理之效。
3.業務別（Activity）：業務為計畫的再分類，可分為經常支出與資本支出。業務必須與計畫項下所完成工作有直接關聯，並能用統計方法作為衡量工作之成果。
用途別（Objective）用途為政府支出之最後分析，根據業務情況，求其繁簡適度，以為成本估計、審查、擬定經費與業務控制之用。用途項目之統一分類，可使用各種技術，適應不同用途項目之估計，作為控制帳目與決定工作之基礎。
二、 績效預算之內容
確認計畫和計畫成本，例如，高速公路安全、垃圾收集、殘障設施等。將計畫分割成更小的單位，如次計畫、活動和成本中心（Cost Centers）。針對每一活動決定一工作的測量單位。測量每一項活動完成的工作量，以及完成此工作的時間和成本，如果沒有工作測量制度和計畫成本有關的會計制度，此步驟是無法實施的。研訂每一項活動的時間和單位成本。對每一活動的工作計畫資料予以綜合；及所需完成的工作量、測量單位、單位時間和成本、總時間和成本。成本不但包括人事費，還包括其他的支出經費。用每一活動或成本中心的工作計畫來編列機關預算。按計畫分配資金。報告和比較實際與預計的績效和成本。以預算執行的季績效報告，作為分配資金給機關的參考基礎。測量每一活動標的之完成，能達成機關的短期和長期計畫目標之程度。
三 、 績效預算之優點
利用績效預算作為有效控制之工具，以加強管理與監督。根據預算執行，考核工作績效。促使員工對成本之警覺性，提高工作績效。業務或工作倘有不合理或浪費之現象時，較易發覺，並能適時糾正。對為達到同一目標而設計的各項計畫或方法，較易選擇取捨。支持合理之支出需求，充分發展業務。由於預計較為精確，可以減少或限制許多無謂的追加預算。便於立法、審計機關或預算審議委員會審議預算及經費。
四、 績效預算之缺點
過份重視績效，不能主動推行政策。各機關將儘量策訂易見績效之業務計畫，對於極具價值的長遠計畫，反而漠視。各機關將儘量減低其預計工作量，以冀表現績效；同時誇張其計畫所需成本，以求獲得較多之經費預算，造成計畫之策訂，與實際業務情況發生脫節。各機關可能為求減低工作成本，或希求增加經費預算，將其可衡量工作計畫經費，儘量移入不可衡量工作計畫內。為隱藏超過規定標準，或希冀額外的費用預算，儘量分散至各工作計畫內，以致各業務經費與實際需要產生脫節現象。因只注重個別預算績效，機關須待歸併的重複業務，或應均衡發展的相關業務，不易察覺。
績效預算制度被證實是相當耗費時間，且經常讓政府部門喪氣的工作，最重要的原因乃在於：公務部門績效難以客觀衡量；為了收集績效資訊，造成公務員
