每年度之六月中旬為我國各上市、上櫃公司舉行股東會之熱門時段，本年度六月十五日一如往例在同一時間共有三百多家上市、上櫃公司同時舉行股東會，而其中最受囑目者即為開發金之股東會。因該公司股東會涉及改選董監事官民股席位之爭，而改選結果由該公司最大民股中信辜家以僅持百分之十六股權，卻取得董事會三分之二席位，此意謂著代表官股之財政部遭致空前之慘敗。而造成該結果之原因主要是在於中信辜家係透過委託書徵求制度之操作，而取得過半數董事席次，正式取得開發金之經營權，財政部之公股管理政策，受到極為嚴峻之考驗。開發金之問題適足以說明，我國主管機關對於遏止委託書蒐購亂象，幾乎可說是完全束手無策。


扁政府推出二次金改政策後，要求不具主導性之金控公司，公股應退出讓民股接手以達民營化之終極目標。在此基本政策主導下，財政部所擬訂之公股管理政策為，只要民股之最大股東持股達該公司已發行股份總數百分之十五至二十，而且符合公司治理條件者，官股即應全面退出該公司之經營[1]。


對開發金財政部慘敗之結果有識之士憂心忡忡地表示，此役公股之失敗不僅僅是象徵著財政部在開發金輸掉經營控制權而已，更嚴重者為日後財政部必將因為委託書管理政策之不當，而輸掉政府的公信力、威望及公股管理政策。日後財政部持有公股之其他金控公司中之最大民股股東，當然不再會將財政部放在眼裏。因既有中信辜家以徵求委託書一舉入主開發金之成例在先，其他諸如國票金、第一金等官股金控公司，當然也會仿效在後。當此情勢如遼原之火蔓延開來後，財政部之公股管理政策當然亦將因此全面崩盤!


由開發金之案例可知，中信辜家之所以能僅以持股百分之十六，卻得以成功地入主開發金，全係拜委託書徵求策略成功所致。由此可知委託書徵求之成敗，往往成為是否能掌控經營權之關鍵因素!亦即如此，有意掌控公司經營權者，即在股東會召開日之法定期間內，均全力設法徵集足以掌控股東會表決權之授權書，以遂其掌控公司經營權之欲望。至於所使用之方法當然係以給付對價之方式取得最為便捷，而且有效，此尤以公司規模愈大者，愈是有需要以此方式取得授權書。而在此所謂之徵求，實際上眾所周知所指徵求，根本即為委託書之蒐購，而非毫無對價之徵求。對外表示係徵求委託書而非蒐購委託書，係由於後述之相關法令規定，所蒐購委託書之代理權不列入計算。故縱使實際上係以對價方式取得委託書，但對外亦必須號稱係徵求所得之委託書而非蒐購所得。


在現代化企業規模日趨壯大之今日，股份發行量亦隨之益趨龐大。尤其是在過去我國舊公司法第一五六條第四項前段規定:「公司資本額達中央主管機關所定一定數額以上者，除經目的事業主管機關專案核定者外，其股票應公開發行。」。至於所指一定數額在歷經証管會、証期會歷年規定之不同而有差異，至民國九十年公司法修法時[2]，始刪除此項強制公開發行之規定。於刪除前最後規定之數額為公司資本額達新台幣五億元以上者，需強制公開發行公司股票。


在此強制公開發行規定之推波助瀾下，規模愈大之公司股東人數不僅極其眾多，而且四下分散於各處。公司召集股東會時往往受限於:一、就股東而言會場過於遙遠前往不易;二、股東會開會時間與股東時間衝突;三、個別小股東因持股數量不大並無出席開會之意願;四、股東人數出席過多時，往往因意見不一難以取得共識，造成股東會空轉無法達成決議等等不利因素影響，導致委託書制度應運而生[3]。透過該制度之運作，公司始有可能湊足法定出席權數開成股東會，否則規模愈大之公司，愈難開成股東會。


在委託書普遍使用後，小股東親自出席股東會的人數愈來愈少，只有具有特定意圖之小股東始有可能親自出席股東會。例如，所謂職業股東等則屬之。否則出席股東會者均為持股達一定數量之大股東，在透過委託書蒐集之幫助下取得經營權，而無需大量購買股票。而此種現象則造成股東會之議決，已淪為形式過程而已[4]。真正的經營權爭奪戰的決戰場地，是在委託書的蒐集過程中即已分出勝負。因一般股東交付委託書時，甚少有人會在委託書中特別註明授權範圍，所以受委託人有全權決定應如何投票!因而委託書蒐集的愈多，即代表其掌控的表決權愈高。掌控的表決權愈高，當然意味著任何表決其均可以掌控絕對的表決優勢。


在此情形下委託書即成為得以掌控公司經營權之入門金鑰，因此，在熱烈爭奪下出價購買即成為當然之結果，導致委託書之「蒐集」戰逐漸演變成委託書之「蒐購」戰。此尤以國營事業在轉為民營化時情形最為嚴重，往往委託書之蒐購導致國營事業在民營化過程中，被財團以委託書蒐購方式完全控制而形成各種流弊[5]。所以國營會即提出建議要求明文禁止蒐購行為。唯當時之証管會亦有部分人主張出售委託書本即為小股東之權益，不宜任意以行政命令禁止，只要使蒐購價格等資訊充分公開即可[6]。


唯則經濟部主張由於目前股東使用委託書管理規則規範不當，極易形成有心人僅須支付與買進股票不成比例之委託書蒐購費用，即可藉此控制董事會而取得公司經營權;甚至利用委託書長期控制公司經營權[7];再者，經由委託書蒐購取得經營權者常由於自己持股不多，對公司經營成效良窳與否毫不在意，導致公司營業積效成長有限，甚或負成長。為配合經濟部之要求，証管會亦曾於民國八十五年十月完成「委託書蒐購管理辦法」草案，期望以該辦法改變現存的委託書蒐購制度。日後非依該辦法及程序蒐購之委託書，將屬於「無效委託書」，不得在股東會中行使股東權利[8]，唯此草案在相關主管人員更換後宣告無疾而終。

事實上不論主管機關如何苦心積慮設法解決或遏止因委託書蒐購所產生之流弊，但成效總是不如預期。一般小股東都非常清楚每年股東會開會前，必定會有人前來探詢其讓售委託書之意願。甚至過去在台北街頭常常在特定地點有人高舉蒐購某公司股票之招牌，以達成蒐購目的。而此現象也因此形成小股東在分派公司股息、紅利之外，可以另外獲利的管道。唯由於委託書蒐購者在付出大量金錢後，大多係在取得經營權後，設法以各種不法手段連本帶利地收回其所付出之代價，造成公司經營上產生許多掏空公司資產及經營不當等問題。

為盡可能降低因委託書蒐購所衍生之各種流弊，証券交易法第二十五條之一即規定:「公開發行股票公司出席股東會使用委託書應予限制、取締或管理;其規則由主管機關定之。」、「使用委託書違反前項所定規則者，其代理之表決權不予計算。」。証期會即依此授權制定出「公開發行公司出席股東會使用委託書規則」。依該規則第十一條第一項第一款規定 :「出席股東會委託書之取得，除本規則另有規定者外，限制如下：一、不得以給付金錢或其他利益為條件。但代為發放股東會紀念品或徵求人支付予代為處理徵求事務者之合理費用，不在此限。」。希望能藉此規定遏止蒐購委託書之歪風。違反者依同規則第二十二條第一項第五款規定，所代理之表決權不予計算。

除此之外，該規則更進一步規定:非屬徵求委託書之受託代理人除有第十四條規定之股務代理機構身份外，所受委託之人數不得超過三十人，同時於聲明書中載明其受託代理之委託書非為自己或他人徵求而取得(第十三條);公司召開股東會有選舉董事或監察人議案者，委託書不得為空白委託(第十三條之一);股務代理機構為公開發行公司股東之受託代理人者，所代理之股數不受發行股份總數百分之三之限制，但不得接受股東全權委託(第十四條);一般徵求人除該規則另有規定外，所代理之股數不得超過發行公司已發行股份總數之百分之三(第二十條);非屬徵求委託書之受託代理人受三人以上委託時，其代理之股數除不得超過其本身持股之四倍以外，亦不得超過公司已發行股份總數之百分之三。若其有徵求委託書之行為者，其累計代理股數，不得超過公司已發行股份總數之百分之三(第二十一條);若違反第十一條第一項規定規定取得委託書者(含第一款以金錢或其他利益為對價者)其代理之表決權不予計算(第二十二條第一項)。

再者，依公司法第一七七條第二項規定:「除信託事業或經証券主管機關核准之股務代理機構外，一人同時受二人以上股東委託時，其代理之表決權不得超過已發行股份總數表決權之百分之三，超過時其超過之表決權，不予計算。」、「一股東以出具一委託書，並以委託一人為限，應於股東會開會五日前送達公司，委託書有重複時，以最先送達者為準。但聲明撤銷前委託者，不在此限。」。

依前述各相關規定得知，既然蒐購委託書在我國係屬違法之情事;同時依規定所蒐購之委託書所代理之表決權不予計算，因此，委託書之蒐購行為在我國應係不可行之始是。但由於小股東本身即貪圖唾手可得之小利;復加以事實上各相關公司大股東需要大量委託書來操控公司經營權;或鞏固其已取得之經營權;其他有意爭奪經營權者，亦極需委託書以得公司經營權。所以在此種各方均能藉由委託書蒐購達到各取所需之成果，當然不論法規如何設計，總是無法真正達到去除委託書流弊之目的。

而且事實上在相關表格設計上，常常亦成為委託書蒐購之幫凶。例如，依該委託書使用規則第二條規定公司須依規定製作統一格式之表格，於寄發股東會召集通知時，一併寄交給股東。而此規定採格式化的統一授權，固然是在集中處理上較為便利，但亦將因此使得委託書成為「有價証券化」更便於有心人蒐購[9]。而且委託人與受託人之間如何進行利益交換基本上也甚難查証，當事人之間對自己所獲得之利益往往都是心照不宣，沒有誰會跟自己的利益過不去。政府主管機關縱使動用公權力對此亦極難找到蛛絲馬跡，更遑論不具有公權利之公司。故歷年來委託書之蒐購均係每年股東常會開會前，必定上演之戲碼。

因此在道高一尺、魔高一丈的人性必然趨勢所形成的供需規律下，相關法規之限制規定當然是可預期地收效甚微!當然，對委託書之正面功能稍有認知者均瞭解，委託書如加以適當管理，則可能成為挽救現代公司制度的利器[10]。但我國由於法人股東持股較少，絕大多數均為自然人散戶股東所有。一般而言，法人股東大多較偏向於公司經營階層之穩定性，故通常不會將委託書出售。但自然人散戶股東則不然，在前述諸多因素影響下，出售委託書亦屬於可預期之結果。而今在多數股票均為自然人散戶股東持有之情形下，若要打破人性趨利之天性，貫徹相關法規禁止委託書蒐購似乎是不可能之任務。

在我國此種法人股東持股偏低;自然人股東持股偏高之現象未改善之前，自然會給有心人藉蒐購委託書達到爭奪經營權，或鞏固經營權之機會。所以若欲徹底解決我國委託書蒐購所產生之流弊，只有設法提高我國法人持股之比例，當大多數股票均集中於法人股東手中時，委託書之蒐購現象始能真正得到改善!否則不論是制訂多麼繁瑣嚴酷之法規，均無法改善現在委託書蒐購之亂象。

[1] 參見中國時報，民國九十六年六月十八日，A2版，社論。

[2] 民國九十年係我國公司法歷年來所作最大幅度之修正，於該次修正增訂、刪除及修正之條文高達二百三十六條之多，創下我國公司法修正之最高記錄。公司法第一五六條第四項之強制公開發行規定，即係於該次修正中予以刪除。

[3] 賴英照，股東的地位與委託書的管理，刊載於中興法學第二十期，民國七十三年三月，頁345。

[4] 美國學者柏恩斯坦及費雪曾謂:「現代的股東會其實只是委託書徵求的過程」。同前註，頁346。

[5] 在國營事業民營化之過程中，中工及中石化即係因委託書之蒐購，落入威京集團小沈的手中，參看經濟日報，八十四年四月八日，十九版。

[6] 資料引自聯合報，民國八十五年四月十日，理財18版。

[7] 美國學者羅斯教授(Prof.Louis Loss)曾謂:[ 委託書的使用，如放任而不加以管理，無異是鼓勵經營者長期留任而濫用其經營權。] 賴英照，同前註三，頁347。

[8] 資料引自聯告報，民國八十五年十月一日，財理18版。

[9] 余雪明，收買委託書之法律與政策問題，刊載於台大法學論叢，第二十五卷第三期，民國八十五年四月，頁三十八。

[10] 美國學者羅斯(Loss)謂:「Properly circumscribed,it may well turn out to be the salvation of the modern corporation system」引自賴英照，前引註三，頁347。