台灣位於環太平洋地震帶上，處於歐亞板塊及菲律賓板塊交界處，地質年輕而不穩定，地震頻傳。又加上處於副熱帶季風區，每年7至9月多有颱風，颱風常伴隨大雨，加上地勢陡峻，河川急促，常因短時間內降雨量過大而造成淹水，甚至發生嚴重的土石流情形。因此，台灣地區由於地理特性致天然災害頻繁，其中「颱風」與「地震」為主要的天然災害，其所造成結果包括河水氾濫、海水倒灌、海水侵入、山崩，土石流、建築物倒塌、砂土液化等災害(李君屏，2002：62；張靜貞等，2003：41)。
政府在歷次的天然災害中，提供各種型式的經濟救濟或援助來照顧災民的災後生活及災區復原的重建事宜。我國過去有關災害防救相關法規並未齊備，直至2000年通過「災害防救法」，國內發生各種天然災害及人為災害終有明確立法之防救措施(陳香梅等，2005：36)。根據我國「災害防救法」第二條第一項之規定，天然災害包括風災、水災、震災、旱災、寒害及土石流災害等。惟過去政府與民眾常視此類天然災害的發生為「上天的行為(acts of God)」，難以避免，在政策規劃上常被忽略，著重於事後的補救或重建(陳香梅等，2005：35)，因此，每當重大天然災害發生時，造成人員的傷亡、房屋及財產的毀損、道路河川及其他基礎建設的破壞，使得政府必須將國家長期發展所需要的資金轉向短期的緊急紓困及災後重建，也影響國家整體的經濟發展。近年來，隨著資訊科技的進步與防災、救災知識的累積，世界各國政府與專家對於這種大規模天然災害的形成、發生與可能造成的損害，建立可信度較高的預測能力與預警機制，同時各國政府也逐漸認同天然災害風險管理政策工具的重要性。相較之下，我國民眾仍未將天然災害風險因素內化至決策之中，因而政府部門有責任規劃能提供誘因的政策工具，讓民間部門願意主動降低天然災害的衝擊。
由於天然災害的發生類型與範圍有所差異，對於減輕天然災害的政策工具亦無法一體適用，因本文主要介紹災害保險、遷村補助、租稅優惠與健保費補助等四種主要的經濟誘因政策工具所意涵的政策特質、制度內容、配套措施與預期成效，以對於應用在天然災害的減輕上進行研究。因此，本文將闡述與分析有關保險費減免或優惠、遷村補貼與租稅措施作為天然災害減輕政策工具之理論基礎與相關研究，並說明先進國家有關災害保險政策工具、保險費減免或優惠與遷村補貼措施作為天然災害減輕政策工具之相關法制與運作經驗。
貳、經濟誘因政策工具之意涵與理論基礎
為有效降低執行政策時所發生的落差，政府必須運用一些政策工具(policy instruments)使政策順利執行。換言之，政策目標的達成必須選擇適當的政策工具，來激勵標的人口或執行機關採取有效的行動(李允傑、丘昌泰，2004：78-80)。隨著政府再造、民營化與管制解除等改革趨勢的發展，管制命令式(command-and-control regulation)的政策工具逐漸式微，經濟誘因的政策工具被視為能避免傳統命令與控制手段之缺失所產生的新方案(Osborne and Gaebler, 1993)。這種以強調經濟誘因作為政策工具設計理念的思維，早期是應用於環境保護與污染防治的政策領域(如污染泡政策)，近年來亦運用在天然災害的防治與減輕政策領域。
經濟誘因政策工具(economic incentive policy instruments)之主要類型包括：(1)由政府直接支付財貨，鼓勵民眾參與政策偏好的活動，如提供破案獎金獎勵民眾協助警察辦案。其優點在於創造了市場，將競爭機制導入公共物品和服務的提供；缺點為容易鼓勵投機、欺詐行為。(2)賦稅支出或租稅減免、補貼是政府提供賦稅減免及節稅措施等經濟誘因，導引民眾行為朝向政府想達成的政策目標，例如鼓勵投資、環境保護、節約能源等。供給面的補貼最常見的方式是經由稅式支出(tax expenditures)。優點為以降低價格來刺激需求以市場的運作，並且藉著改變財貨的價格，以影響個人或廠商的行為。缺點則為補助制度雖然允許補助者對於受補助者提供必要的指導或規範，而附帶條件的補助制度雖然希望加強中央政府規範政策執行的拘束能力，但由於被管制的標的團體可能抗拒、拖延，甚至違反主管機關的意志。因此，附帶條件的要求很可能淪為形式化。(3)貸款保證是指政府對於使用私部門資源，對符合資格的借款者提供信用保證，讓貸款者有能力去從事某些開發。如政府為減輕高速鐵路的經費負擔，實施民營化的策略，對於投資高鐵的公司給予款款保證。優點為民營化可以促進管理者降低成本；透過減少政府的直接干預行為，公共管理者可以專注於政策制定。缺點為民營化的弊端也是顯而易見的，政府喪失對實施公共政策的公共物品和服務提供的直接控制；由於民營化，政府在經濟發展方面的功能和角色有所消退(劉宜君，1990：198-199；張其祿，2002：56-57)。綜合言之，經濟誘因政策工具之所以受到重視，在於比較容易執行與貫徹的執行，有較低的行政成本；比較能夠鼓勵民眾主動採取減少或規避天然災害風險的行為、創新與改革等。
參、天然災害減輕的經濟誘因工具之意涵
近年來，世界各地地震頻傳，加上全球溫室效應所導致的氣候異常，使得颱風、洪水等天然巨災發生的次數增加。同時因為人口集中於都會地區，使得這些天然災害都造成民眾財務與生命的巨額損失。以台灣而言，巨災實際上是相當頻繁發生的。例如，1999年9月21日台灣地區發生芮氏7.3級的集集的大地震，重創台灣中部及北部地區，造成二千多人死亡，數以萬計的房屋全倒或半倒，造成產險業190億新台幣的損失。根據地震儀器觀測，過去一百年(1901-99年)，台灣共發生6級以上地震31次，7級以上地震 14次 (其中8次發生於近海海域)。房屋全倒或損害超過一萬間以上者有6次。死亡人數超過一千人以上者有3次。此外，從1950年以來，房屋倒塌一萬間以上的颱風共發生3次。而最近土耳其與墨西哥的地震經驗顯示，百年一次的地震在短短幾年連續發生的機率不小(李君屏，2002：62)。其他如1992年發生於美國的Andrew颶風，造成美國產險業160億美元金的損失。1994年發生在美國加州Northridge大地震，約造成美國產險業125億美金的損失。2005年美國發生自1992年Andrew颶風後對美國威脅性最大的天然災害，深具破壞性的Katrina颶風不但造成美國人民生命與財產的重大損失，尤其該颶風直接破壞紐澳良原油管線，當地原油進口與生產設備遭受災害衝擊，影響全球油價之供給與價格。
因此，對於天然災害的防治，首重事先預防，亦即若不能藉由各種措施預防災害的發生，事後發生的損失補救往往數倍於之前預防費用。各國政府開始重視災害減輕(hazards mitigation)政策，亦即對於天然災害、科技及人為因素引起的大災難做有效地管理，以及對各層級組織的防災功能與特性做有效的整合，以達到災害減輕之目的。各國政府對於天然災害減輕的政策工具包括投入預測技術的研究發展、訂定建築規則、土地使用管理、開發建設管制與建立防災資訊網等管制命令的措施。例如以法規限制在規模太小(如10公頃或20公頃以下)，且社會功能不全的坡地進行社區的開發。又如美國是一個幅員廣大，人口、地理及氣象條件有大區域性變化的國家，其防災業務分別由聯邦政府、各州政府、各地方政府、各地營利及非營利的民間機構和團體、以至國民個人等負責與參與。政府各部門先後訂定許多方案及措施，如洪水保險、災害應變、地震災害防治、颶風防治、土地管理等國家級計畫，期以減少天然災害帶來的衝擊。
天然災害的經濟誘因政策工具，可應用到地震、洪災、風災等天然災害各方面，例如政府為減少洪災的發生，可以工程方式要求提高保護標準，如五十年、一百年、二百年才可能發生一次的洪患保護。然而，政府的資源分配不但要人民免受水患之苦，還要兼顧國家整體的發展與其他政事的需要，以及資源配置的效率性及公平性(張靜貞等，2003：40)。在政府財政日益窘迫的狀況下，無法以充裕經費支應較高的保障標準的工程，必須以較低的成本但有效率的替代方案解決人民的需求。因此，在有限的財力下，可行的天然災害減輕方法為以適度的工程措施整治河川的同時，配合非工程性的措施，如洪災保險、救助基金、發行巨災債券等，提供人民一些務實的保障或減災的選擇(Loughlin,1971; Lacewell and NcNeely, 1976; Kunreuther, 1996；Olson, 2000：266)。
肆、天然災害減輕的經濟誘因工具之相關研究
各國政府在許多天然災害減輕與管理的領域中扮演著相當重要的角色。除了災害救濟與損失減輕等措施外，某些國家的政府已在某些特定的保險計畫中為天然災害巨災所可能造成的損失籌措必要的資金。
在租稅工具方面，例如以租稅優惠或是發展權的購買鼓勵規劃大面積且適於開發為社區或工業區坡地，例如紅土台地、河階地、隆海街地等，以替代零星坡地的開發，以避免在保護區的開發利用(吳功顯，2003：277)。或是以租稅優惠或租稅抵減鼓勵企業部門應用研究，以發展最新防災科技或是預測災害發生的技術，並促進將這些科技轉移到各級政府、民間各界及國民個人等使用者手上。例如對於企業或個人願意引進資金與企業經營理念，在持有的水土資源產生經濟性利潤，予以租稅優惠(李源泉、李至倫，2003)。
租稅優惠是一種理論上政府可以徵收的賦稅，但若決定不予課徵的減免措施；由於租稅優惠涉及給予某些團體賦稅減免的政治上保護，或者將租稅負擔轉嫁給其他的團體，這種有關於稅基選擇的措施，不只是一種租稅技術上的考慮，同時更充滿著利益重分配的政策效果。因此，一方面，租稅優惠具有「易放難收」的特質，最初用來合理化授與租稅特權的論述經常會被相互援引，造成近似的租稅優惠如同滾雪球般一發不可收拾；另一方面，任何取消或調整租稅優惠的提議及改革行動，卻非常容易引起坐享稅賦減免既得利益者的反彈，形成不合理的租稅優惠持續長存的現象(張四明，2001)。
其他如發展權的購買主要用於土地使用管制，認為所有土地均享有基本發展權，將其由從土地所有權中剝離出來，成為財產權之一種。因此，要進行高度發展的土地，需向公共設施用地購買發展權，如此可達到社會成本內部化的部分效果。此一制度，在美國為土地使用計畫之工具，其產生的背景在於尋求一種調整土地使用計畫與土地財產權關係之工具，以達到更大的公平，以及尋求一種同時兼顧資源保育與開發之矛盾的土地使用規劃方式。因此，發展權移轉或購買制度即是藉由政府最小成本之花費以同時兼顧發展與保育(蕭代基，2002)。
另外，補貼亦屬於一種財政性干預，亦即補貼的政策工具是指對於企業、地主或民眾從事能減少天然災害危險範圍的技術或行為，例如對於建立限制發展地區救助、補貼、補償、制度之研究，或是對於農作物的補貼或是對於造林、綠地植生、土石流防治、維護原住民保留地或山坡地開發建築之公共安全等行為，給予財務補助，其範圍包括補貼購買植生設備或是協助可以低利貸款取得整坡費用的資金，其他如對於從事減災技術的創新研究的補貼，以鼓勵技術創新(蕭代基，2001)。然而，經濟學家一般都認為補貼易導致缺乏效率，因為缺乏驅使企業或民眾去做合理的資源配置的誘因，不會促使其成本極小化。例如倘若工作受到補貼，則廠商可能防治過多的污染，反而減少其他方面的投資(Anderson et al., 1979：28-30；洪如江，1999)。尤其當補貼額度訂得太低，甚至低於企業或民眾從事減少天然災害的最低邊際成本，則無法發揮激勵作用，也不會產生有利於天然災害減輕的成效(劉宜君，1990：37-38)。
此外，對於災民的各種補助亦是一種財政性的政策工具，其範圍包括傷亡慰問、屋損補助金及安置租金與提供重建優惠貸款與國宅承購等，或是依據災害程度、居民意願、社會成本及效益，選擇農場土地或公有土地，辦理遷村安置計畫，包括居住、就業和就學規劃及其他配合補助措施。例如我國政府在九二一震災發生後，衛生署、內政部主張另行籌措財源，補助九二一受災全民健康保險被保險人與農民健康保險被保險人應負擔的保險費。或是對於災區內農保被保險人因震災致重傷、領有內政部核發慰助金者，得免繳保險人負擔部分之保險費等健保費補助措施。其他如中央信託局公務人員保險處對於災區內公教人員因震災致房屋全倒、半倒，領有內政部核發慰助金、租金補助或接受臨時屋、國宅、軍營安置者，得免繳保險人負擔部分之保險費。而今(2004)年為處理七二水災產生的問題，中央健保局提出五項補助措施，包括：(1)災民如有醫療需求，可前往各地特約醫療院所就醫；(2)提供災民免費補發健保IC卡；(3)災民若一時間繳不起保險費，可以申辦保險費紓困貸款；(4)政府專案補助災民今(2004)年7至9三個月健保費；(5)政府專案補助災民7至9三個月就醫應自行負擔之全部醫療費用。惟此種補助方式，偏重的仍是家庭生計與穩定生活，對於重建規劃與水土保持等則較為忽視，較無法積極提供民眾與業者減災的誘因(吳功顯，2003；293-294)。其他對於地主可實施保育自然資源的補償制度，提高其保育資源的誘因，但其做法的可行性仍要加以評估。
至於災害保險或是巨災保險(Catastrophe Insurance)為雖然數十年前已由保險業者推出，但因為其不像一般風險如汽車險和火險較常發生且損壞程度低，巨災風險有三點特性：第一，其發生頻率極低且幾乎完全無法預測。第二，其所造成的巨大損失帶來極大的風險，同時也帶來市場機會。第三，低頻率所造成的高變異，使得其歷史資料參考價值降低。此外，由於建築環境、技術、商業結構、資產評估、以及人口分佈等改變，歷史資料並無法完全適用於現代社會(Kaplow, 1991；1992)。因而往往因為保險費價格太高而保障不足、缺乏稅賦誘因以及預期政府災後提供救助，個人購買的意願偏低，近幾年有學者呼籲政府將其作為減輕天然災害損害的一種政策工具，包括建議地震險保險費列入所得稅扣除額、修改地震保險的稅法與會計準則、巨災風險證券化、強制建商責任保險等(黃志仁、林忠機，2001)。例如Scawthorn(2000)認為強制地震保險(Earthquake Insurance)有其必要性，但也強調地震險必須與建築物之風險減輕策略相連結，否則不應保險之(蕭代基，2001)。
近年隨著經濟的成長，對於天然災害的不斷探究、積極減輕巨災損失的努力，以及再保險市場與資本市場逐漸願意投入數十億美元的巨資以對抗巨災的侵害，其成效相當顯著，並已縮小經濟損失與保險損失間的差異(梁正德、孫惠瑛，2000：43)。為了提供產險業者更多巨災風險管理工具，以及吸引更多資本投入產險業以增加產險業的承保能量，市場中開始出現報酬與巨保險損失經驗有關的金融商品。這些商品不但可以提供產險業者分散、移轉巨災風險，擴增承保能量，同時也提供資本市場投資人可以進一步分散投資風險。
曾郁仁曾指出巨災保險風險與再保險市場不易存在的原因，包括估計困難度、道德風險與逆選擇(Arnott, 1992； Rothschild and Stiglitz, 1976)。而民眾不買巨災保險的原因則包括價格太高而保障不足、缺乏稅賦誘因，以及預期政府災後救助(Kaplow, 1992)。此外，巨災保險市場不存在的另一個原因是保險公司無法平滑跨期的利潤(Rothschild and Stiglitz, 1976；Jaffee and Russell, 1997)。因而建議政府若要鼓勵災害保險市場的建立，是使保險公司可平滑跨期的利潤，如再保險的運用、修改稅法與會計準則或是資產證券化、強制建商責任保險、研究巨災風險證券化的可行性等，而對個人參與巨災保險的誘因，可以規劃地震險保費可以列入所得稅扣除額、修改地震保險的稅法與會計準則。換言之，在政府積極規劃強制投保地震險的情形下，可提供適度的避險工具給保險機構或營運企業（如園區企業），以達到降低損失的目的。史綱(2001)曾建議比照國外市場發行巨災證券，藉由風險證券化的方式幫助公司或再保險公司達到資本市場資金投入保險市場，而將巨災保單風險分散。一旦此一市場形成，相信保險公司將提高對於地震險的承保，使人們暴露於巨災風險時能獲得保障。
天然災害所造成的巨災損失風險具有高度的不確定性，缺乏過去的資料可評估這修投貲工具的品質，以及任何變革都需要時間的適應。目前有關管理天然巨災風險的制度，並未能提供適當的獎懲誘因，消費者也缺乏充分的訊息，使得建商不斷在高風險地區，如斷層帶上大興土木，結構設計與材料使用未做特別考慮，因而整個社會所面臨的天然巨災風險亦逐漸提高。而在現行不動產抵押貸款市場僅要求貸款人必須買屋主保險，對於巨災保險的需求普遍不高(梁正德，1999：18)。至於先進國家的實施經驗，在傳統上產險公司多以再保險契約來分散及移轉其所承接的巨災風險，但是與日俱增的巨災損失，不但導致產險費率及再保險市場的資本，若無法吸引其他的資金挹注產險市場，產險市場將發生產險公司或再保險公司承保意願低、分保不易的窘境。Cummins and Geman(1995)及陳森松(1998)均認為，若以傳統再保險的方式做為產險公司巨災風險管理的工具，將造成再保險市場承保能量不足，再保險公司將可能發生信用風險。Froot(1997)進一步指出，上述再保險業資本不足的問題，將造成巨災保險再保險費率偏高的問題。如何吸引新的資金投入產險業，擴大產險業的承保能量，便成為產險業的重要課題(李君屏，2002：63)。
梁正德介紹美國聯邦政府、州政府以及民間累積近200年的智慧與經驗之巨災風險處理制度。對於居住在高天然災害危險地區的民眾而言，表示他們長期面臨天然災害侵襲的風險，保險公司得提供巨災保險保單，以承擔被保險人一部分天然災害風險，保險公司並將此一風險透過購買再保險或向資本市場購買衍生性商品，以直接規避保險公司所承受的風險(梁正德，1999：14)。同時近年來有一些公司，將巨災保險「證券化」(securitization)，以作為融通保險公司的資金來源。此外，美國FEMA對於州及地方政府亦提供共同分擔成本的補助，聯邦政府至少負擔75%，以資助清除殘餘物之費用，若是遇到颶風的侵襲，FEMA透過全國洪水保險計畫(National Flood Insurance Program)提供洪水災害保險保障。至於處於高巨災風險的州則積極規劃融通巨災風險制度，例如美國佛羅里達州自發生Andrew颶風後，發展許多規劃方案，以緩和保險取得問題。例如公營的聯合承保協會(Joint Underwriting Association)是在Andrew颶風發生後成立的一個產險共保組織，為難以獲得保障的佛州居民提供颶風保險。佛羅里達州的颶風巨災基金(Hurricane Catastrophe Fund)是一個強制性的，由州政府贊助的巨災再保險聯營組織，作為保險公司的後盾，以鼓勵保險公司留在佛州市場，該基金係於安德魯颶風發生後成立，以應付有關保險取得性的問題。基金來源係由州內承保住宅險的業者，根據各公司所面臨的巨災損失的風險程度出資贊助(梁正德、孫惠瑛，2000：44-45)。夏威夷救濟基金(Hawaii Hurricane Relief Fund)，在1992年Iniki颶風侵襲之後，州政府成立該基金，提供有限額的颶風保險保障。這些由州政府經營的制度優點之一，是其有該州稅捐機關的支持，破產的風險遠低於保險公司(梁正德，1999：17-18；Hilhorst, 2003)。
廖淑惠等(2000)介紹日本在天然災害保險制度，主要為地震險與颱風的危險。其中住宅地震保險方案建立於1966年，由簽單保險公司負責地震保險的銷售，由於保險費不便宜，投保率不高。簽單公司將100%的地震風險分出再保予日本地震在保險公司(簡稱JER)(實質為國營公司)，JER公司承擔的風險中有85%由政府承擔，其餘15%則分至民間再保險市場(廖淑惠等，2000：1-2)。此外，日本亦有風災、洪水超額損失再保險，至於自負額部分約從22%至28%，而費率訂定則為12.5%至25%不等(廖淑惠等，2000：8)。至於英國的巨災保險包括針對洪水、暴風與冬天冷冽的冷凍氣候，通常自動涵蓋在住宅及商業財產保單的保障範圍內，此外地層下陷也涵蓋於直接保險的保單中(廖淑惠等，2000：10)。加拿大部分的巨災保險包括冰暴、洪水、冰雹與地震等，自負額是介於資本與盈餘的2%至5%之間。法國的巨災保險包括暴風雨、地震、洪水、雪崩與山崩等，政府施行暴風雨保險以保障天然危險所致的損失，其保障內容不同於公開市場上可獲得之保障。這項制度提供所有財產保險保單持有人一項強制性的擴大承保範圍，並要求以財產保險費之固定比率為對價繳納額外的保險費。該制度扮演補強的角色，給付範圍涵蓋地震、洪水、下陷與雪崩等危險。(廖淑惠等，2000：18)。
胡勝正(2005)在探討巨災財源籌措方式時，提出以地震保險因應未來可能發生的巨災。以日本為例，因為有地震險，政府有理由不補助倒塌的房屋。對持有地震險的災戶之補償，因事先已有明文規定，可以避免許多不必要的爭紛。我國過去因為沒開辦地震險，政府必須介入，對地震災戶提供補償，也因而產生不少爭議，例如單就房屋全倒、半倒的釐定就有不少爭議。目前我國政府已開辦地震險，附加於火災險的保單。地震險的開辦使個人能夠分攤風險，但實際上沒有一家保險公司能夠承擔這麼巨大的災險，最後的再保責任仍然必須由政府承擔。整個風險仍由全體經濟負擔。由於我國經濟規模只有日本的十六分之一、美國的二十七分之一，集集地震雖為阪神地震的三分之一，但其對經濟的影響卻是阪神地震對日本經濟影響的五倍。為使經濟不受巨災的衝擊，巨災風險應該分攤國際化。尤其對於大規模災害，外國再保公司也無能力承接，因而證券化是一個值得探討的風險分攤方式(胡勝正，1999：5-7)。此外，加稅或發行公債也決定於風險分攤方式的取捨。其中加稅是將風險在當年由所有人民來共同分攤。發行公債則是將風險與下一代共同承擔。因此，風險不能完全由後代承擔。一個折衷的辦法是部份由發行公債、部份由加稅方式來分攤風險。
此外，由於巨災保險證券的報酬與產險業之巨災賠款有關，所以訂價方式將比一般傳統金融商品複雜。對於產險業者與資本市場投資人而言，關心如何訂定巨災保險連結證券的公平合理價格。關於巨災風險證券化制度設計的討論，如李君屏整理、分析有關於這類證券定價的重要文獻，從最早在芝加哥期貨交易所(Chicago Board of Trade，簡稱CBOT)推出保險期貨契約、保險期貨選擇權、以及日後推出的PCS(Property Claim Service)巨災保險選擇權到在私下募集之巨災債券等相關文獻(2002：63-64)。
至於對於巨災保險可能出現的逆向選擇、道德危機等問題，可分別透過強制全民保險或促使民間大量自發加保、費率分級的方式，盡可能降低這些問題的產生。因此，除了完全交由政府處理外，政府可思考藉由市場力量推動巨災保險的制度，如強化建築商、銀行和保險業三方面的合作與互動，例如在銀行和建築商的關係方面，銀行在貸款給建築商時，若將建築商為建物所投保的巨災保險納入貸款的參考指標，則建築商就得為建物投保。其次，對建築商和保險業者而言，由於建築物的堅固與否會影響保險費，因此建築商若想繳交較低的保險費，就得把建築物蓋得堅固些；而保險業者在面臨一旦發生災變，就得負擔龐大理賠金的情況下，就得時時追蹤檢查建築物施工中及完工後的情形。如此一來，政府可以透過建築商、銀行、保險業所形成的民間力量，落實規定嚴格但執行不力的建築法(陳亮全，2001：11)。
此外，我國產險公司因為規模較小，資本總額約新台幣五百億元，對於天然災害如地震、颱風、洪水等之承保能力偏低；國際再保公司總承保能量雖大，約二千億美元，但其業務遍及全球，接受臺灣之再保險能量有限；一般民眾保險意願薄弱，災害風險投保率頗低，以地震險為例，投保率不到百分之一，投保颱風洪水險亦極少數；921地震後，為加強保障人民財產，政府開始計劃推動住宅地震保險等，亦是值得深入探討的問題(陳亮全，2001：3-4)。此一觀點，在「
除了地震保險之外，洪災保險亦是值得研究之議題。張靜貞等進行洪災保險之相關研究，研究目的在於探討我國民眾參與洪災保險之意願及原因，該研究以近年來飽受水患之苦的基隆河汐止、五堵地區為標的，採實地訪問方式，調查汐止、五堵地區在瑞伯與芭比絲颱風發生時淹水地區居民之損失狀況及所採取的減災措施，並分析這些淹水地區居民參加洪災保障的意願、願付之保費費率、及政府補助範圍，作為未來政府規劃洪災保險之參考。研究發現，首先，從問卷調查的結果中可看出，汐止五堵地區居民的洪災損失與淹水時間或深度的關係與國外的狀況不同。由於台灣的房屋多為磚造或鋼筋水泥造，損失最多供及於屋內物品與裝潢，約在20萬元上下。損失金額雖隨淹水深度略有增加，但增加幅度是遞減的，且淹水超過某一程度後，損失金額與深度間就沒有明顯關係。這種情況存在一般的住家及商店中，許多災民也自過去慘痛經驗中，知道應如何處理以減輕洪災損失。因此，我國洪災保險的被保險人所需投保的財務價值及所支付的費率應該比國外來的低。其次，根據問卷資料的迴歸結果，發現如淹水深度、損失金額及戶長的性別、年齡等的係數值則完全不顯著。這些結果顯示出洪災保險豐參與意願和民眾的經濟能力與對保險的認知有高度相關性，與理論之預期一致。因此，未來若要採行公辦的洪災保險，對民眾的宣導與加強避險觀念是第一要務。再者，該研究也發現洪災災民在願付費率方面，除了全戶收入高低及是否已保其他天災險以外，淹水時間的長短對願付保費之金額有正面且顯著之影響。但純住家之願付費率較低，這些結果顯示影響願付保險費金額高低的主要因素除了經濟能力與投保意願外，還必須考慮淹水的嚴重程度。純住家損失較少，也比較沒有意願負擔高的保費。因此，若以擴大投保對象分散風險的角度來考量，在保費費率設計上採差別費率方式，將彈性選擇的可能性納入。最後，該研究之問卷僅選擇在淹水最為嚴重的地區進行訪查，但投保意願並不高的整體結果，顯示出許多民眾可能金低估水災發生的風險，而不願投保，或是認為政府最後會承擔，發放救濟金，因此不需要投保，這個現象也可以從我們與里長進行訪談時得到證實。因此，如果政府要開辦洪災保險，除了要積極宣導民眾參與之外，也可能有必要予以適度之費率補貼，以擴大參與率，達到風險分散之效果。換言之，民眾參與意願攸關洪災保險制度實施之成敗，該研究結果顯示在設計制度時必須將如何加強參與意願納入考量，保險費率也必須視風險程度的大小或經濟能力而有高低，以達權利義務對等的公平性。綜合言之，為使易遭水患地區民眾的財產能得到適度的保障，同時為了使高標準的防洪工程與災害救濟不致成為政府的財務負擔，洪災保險制度是一個可以考慮的方向(張靜貞等，2003：58-61)。
伍、結論
綜合前述，各國政府對於天然災害的防治態度已逐漸從事前的應變與事後的補救、支援，轉變為事前的風險分攤與風險管理，亦即政府規劃長程朝向災害風險分攤與管理發展作為政策工具設計的原則，重點在於天然災害發生所致風險的分攤與管理，以及後續支援公共建設、產業、生活、社區等重建工作的進行及醫療（心理）追蹤等工作之進行。其他災害保險制度之建立以住宅地震保險為基礎，擴大承保範圍及於其他天然災害如颱風、洪水、土石流、山崩等。另外，依據災害防治法之規定，將人為災害(商業保險已承保者除外)亦予納入，俾對民眾財產之保障更趨週全。
經濟誘因的政策工具在某些方面克服了命令與管制方式的弱點，具有彈性、選擇性、經濟效率與達到最適減災或防災水準，以及提高民眾對自然災害風險自主防治意識的優點。但在實際經驗上，經濟誘因工具也面對新的決策與行政資訊需求、賦稅或補貼制度的配套措施，使得經濟誘因的政策工具雖然具有符合效率與效能的標準，但經常不能得到利害關係人的政治支持；甚至在意識型態與自利動機的考慮下，經濟誘因工具亦不為主管機關的決策菁英、行政官僚所認同。因此，如何提高其政治可行性成為應用此類型政策工具的關鍵因素之一(Dewees et al., 1983；張其祿，2002：56-58)。
台灣近年來面對天然災害的威脅相當頻繁與難以預測，因而政府有必要瞭解如何設計天然災害減輕的政策工具，亦即除了事後補救外，應該朝向事前的防治，選擇適當的減輕天然災害政策工具，讓民眾可以提高防災意識，降低天然災害的衝擊。
參考書目
天然災害減輕之經濟誘因政策工具之研究
作者劉宜君
發布日期
