一、前言
以政府部門而言，全球化擴大了政府的職能。全球性的市場化和市場的全球化，因而出現全球性的市場失靈，這意謂著政府必須要有相對應的發展策略。政府不僅要克服市場失靈，還有積極的推行行政改革，並強化政府所規劃之政策。
全球化除增強政府的職能與政府角色的改變之外，也同樣削弱了政府的權力，政府的權力會被超國家（super nation）所代替，全球化也使得政府權力在無形中，向上轉移到跨國性組織當中。故而，全球化既擴大而強化政府的職能與角色，同時也弱化縮減了政府的權力。此即為二律背反的影響。
在全球治理中，許多跨國家，甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與，以管理他們的共同事務，沒有單一行動者能壟斷執行遊戲規則的權威能力。公共政策在此全球化架構中，會納入各種不同的衝突與利益，以及採納合作的行為。因此，多層次治理（Multi-Level Governance），已經成為主要的分析架構，而且會出現垂直的政策協調（Policy Coordination）
然而，上面的這些論述都被視為是理所當然，卻鮮有實證之資料，證明一個國家的公共政策在全球化架構下，到底實際受到何種程度的影響，改變的程度究竟有多大。如要清楚說明一個國家的公共政策，受到全球化的程度，則需建構相關指標或變數，方能清楚檢視。
故而，本文將首先探究全球治理之意涵；其次，析探在全球治理的架構下，公共政策所受到的衝擊；最後則藉由京都議定書（Kyoto Protocol）、WTO香港農業談判、WHO防制禽流感疫情、歐盟「限制電器及電子設備使用特定危險物質」（RoHS）指令等，進一步尋找與建構全球治理下影響公共政策的相關指標或變數。在研究方法上，本文將以二手資料分析作為探究方法，繼而根據所分析與建構的指標，希冀對於國家公共政策影響指標的初探，能進一步做為未來國內相關政策實證分析的基礎架構。本文之研究架構如下圖所示：
圖1研究架構
資料來源：本研究
二、全球治理與公共政策
（一）治理與全球治理的內涵
治理是創造有力於秩序維持及集體行動的條件，並涉及到組織集體的行動，而此行動進一步影響到制度的建立；另一方面，制度則是規範或禁止行動的遊戲規則（Stocker, 1998: 30）。因此治理可以從以下三個面向來檢視：從整體社會而言，治理是種社會化的過程，公私部門皆參與其中（Kooiman, 2000: 138）。若單就政治系絡而言，治理是指政治系絡中的管理（administering），以及公共利益極大化的引導能力（Green and Hubbell, 1996: 38-39）。如從政府與外界間的定位觀之，以治理來取代政府的觀點，用來說明政府與公民社會之間的關係，不再是對立狀態，而是朝向新型態的政治協商與互動發展（Bang and Sorensen, 1999: 329）。
由此可以看出，「治理」一詞中所隱含的內涵，包括了：政府意涵的改變、統治的新過程、既有的管理規則面對變遷的情境，以及統治社會的新方法（Rhodes, 1996: 652-3）。綜合言之，吾人可將「治理」視為「為維護公共利益，強調行動者之間的自我管理、公私協力及互動的一種管理過程」。
Stoker（1998: 18-26）則進一步提出治理的五項命題，來對於治理的概念提供多面向的思考：
1.治理是由一群政府或非政府制度與行動者的複雜組合；
2.治理表現出公、私界線和責任模糊化的趨勢；
3.治理表現出機關制度間將呈現出權力依賴的關係；
4.相互依賴的協力關係將形成自我管理網絡；
5.治理的概念是用來重新界定政府在當代治理中所應扮演的角色，僅是領航的角色。
在資訊與資本主義的衝擊下，造成當代全球化的現象，也代表一種進步化的過程。因而全球化的驅力，是來自於資本主義市場經濟全球化的擴散。然而這樣經濟發展對於政治也會產生新的衝擊，主要是體現於國家主權和政府職能轉換的現象（詹中原，2004）。在全球化的過程中，民族國家及其主權於跨國行動者及其藉由權力機會和網絡的運作之下，將會受到打擊及穿透。於是，全球治理的概念隱然形成。
全球治理發展的一個直接後果，就是全球性問題的與日俱增與現有政治實體治理能力的相對落後間的矛盾。在全球化浪潮不可逆轉地席捲世界之際，公共事務治理的重要性日益凸現（王樂夫、劉亞平，2003）。
（二）全球治理對於國家的衝擊
從政策哲學的角度而言，新馬克思主義（New Marxism）與新自由主義（New Liberalism）對於全球化有不同的看法，而其間的差異性，也反應出全球治理對國家的衝擊，亦即國家在全球化下所出現的「二律背反」[1]現象，如圖2所示。
在新馬克思主義（New Marxism）左派的影響之下，左派較是強調國家、社會福利、廢棄私有財產制等，對全球化的看法是比較負面的。在此概念下，以政府部門而言，全球治理擴大國家的職能，認為資本主義國家主要是統治階級的工具，必須強化以維持階級結構的穩定或甚至複製資本主義的階級結構，對於全球性的市場失靈，必須要有相對應的發展。特別是許多全球政策的外部性，都會影響到各國對於公共政策的制訂，結果不但沒有使國家無形化，反而更強化國家的角色，擴大國家政府的職能。倘若要解決市場失靈的問題，國家還需同時從事行政改革與政策創新，以維護該國社會政治穩定之職能，進而因應全球環境的需求。
以新自由主義（New Liberalism）為主的右派強調的是市場、個人以及私有財產的主張等，所以右派對全球化的看法是褒獎的，是比較正面的。受到右派思潮的影響，全球治理是會削弱國家的權力。除因許多全球性企業是不受母國約束，而減少國家對於全球性企業的影響之外，政府的權力會被超系統（super-system）機制所代替，而使得政府權力向上轉移到超系統機制當中。因此新自由主義完全改變並否定國家計劃的市場改革觀，反對馬克思主義的國家干預政策。
在全球治理的架構之下，各國都會基於利益極大化的考量，在其國內或是全球治理的機制上，採取適當的治理機制。全球化時代各國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體，每一個國家都受其他國家行爲的影響，參與選擇的結果都部分地取決於其他參與者所作的選擇，收益也部分地取決於其他成員的行爲。
然而，理性、自利的個體，基於利益極大化的考量，不會為了共同的或團體的利益而採取集體行動。個人的理性計算，往往導致集體的不理性結果；如果行動者間的利益與成本不對稱時，制度的演化與變遷可能是衝突的 （Olson, 1971）。當制度引起的集體行動不能增加效率時，檢視治理如何演進、反應誰的偏好、如何影響人類行為等，都是很重要的課題（Prakash and Hart, 1999：2）。而各國政府與專家希冀藉由改變誘因，透過治理制度以鼓勵行動者採取克服集體行動困境的策略，以便於這些國家採取成功的集體行動之際，得以進一步的合作。上述的種種跡象，無不向我們表明，全球治理時代的來臨，對於公共政策提出了新的要求。
因此，全球治理可以被視為全球化時代下公共事務的管理方式。政府組織雖是權威性分配資源和價值的主要行為者，也以這個身份參與全球治理架構下資源和價值的權威性分配，但已不再是唯一的行為者，而必須容納其他行爲者，共同合作以達共識。由此可知，全球治理對於國家的影響，並不僅限於某個單一的行爲領域。甚且，全球治理也關注於非正式的、非權威的行為者。
經由前述對於全球治理概念的檢視，可以發現全球治理是全球化時代下於國際公共事務的發展趨勢，並豐富國際公共管理的內涵，包括（王樂夫、劉亞平，2003）：
1.全球治理體現國際社會的公共事務管理中對原有以國別爲基礎的模式的突破全球化理念的核心特徵在於，當下的諸多理論問題已不可能在民族國家的層面，即以單一國家和與其相關的國際關係爲平臺展開有效的研究，因此，這些問題必須放在全球化的視野裏予以考量。
2.國與國之間相互依賴程度加深，客觀上要求國際公共事務管理以合作與協商的互動模式開展，全球治理理念恰好滿足了這一發展要求。隨著全球化的發展，各個國家都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體。許多國家都越來越清楚地認識到，國內問題的解決很多時候只靠國內力量是無法完成的，而有賴於與周邊國家的合作與協調。
故而，全球治理的最終目標，即是形成適於全球化發展趨勢的公共管理機制，突破國家疆界的限制性，希望協調全球治理中各個行為者之間的衝突與問題，進而擬定符合各個行為體的全球公共政策。
（三）全球治理與國家公共政策的影響
由於全球化的發展趨勢，衝擊國家在傳統概念中的相關治理機制，亦使得該國的公共政策範疇的相關活動，同時受到一定程度的衝擊。例如Skogstad（2000: 811）即指出可以透過兩種方式，檢視全球化對於公共領域的影響：
1.公共權威被窄化是為私有經濟行動者（如跨國公司）及國際性團體之結果。公共政策分析家認為國家能力的喪失與政策工具的失去有關，或是變得不具影響力及臣服於政策趨同的壓力；
2.經濟全球化產生具競爭力的趨力，增加了公共面向的拓展及政策工具調整的壓力。
Cerny（2001）則指出全球化影響公共政策的兩項命題，其一為在全球化的系絡下，政策分析的主流研究途徑不再限定於國內領域；其二，全球化發展開啟了國際性與跨國性的活動領域。在此全球治理的概念之下，將會使得一個國家內部的政策，逐漸具有開放的性質（Milner and Keohane, 1996: 22-23）。而學者Reinicke（1998）則進一步將全球治理與公共政策結合，提出「全球公共政策」的概念，以國家的外部主權與內部主權受到國際相互依賴及全球化的挑戰，發展出此關係概念架構。
雖然，在全球治理的影響下，國家已經不是唯一的治理主體，但是如前所提之二律背反概念，國家即使受到全球化的影響，但在其國內政策上，仍具有一定之影響力（Yeates, 2001），並使得國家內部的政策過程、權力歸屬、人員分配等都必須進行重組的工作，使得國際與國內事務得以有接軌與互動的機會，亦使緣起於國際關係的「全球治理」概念，得以與公共政策有進一步對話的空間（宋學文，2001：11）。
三、公共政策影響指標
由於本文希冀檢視全球治理對於國家公共政策的影響，並初步建構相關之衡量指標，因此本節將分別說明指標的定義、指標建構的原則，最後透過現存全球治理指標，從中抽離出其與國家公共政策相關之影響指標。
（一）指標與指標建構
Rossi & Gilmartin （1980）認為指標是將各種統計量經過組合、修正或改善後的資訊，以獲得穩定的測度量，使其不易受不相關變數的影響。Cuttance（1990）則主張指標為一種指示物，用以測量事物的品質或數量。Spee and Bormans（1992）說明指標為一種信號（signals）或指引（guides），可用來解釋制度或部份制度的表現情形。
指標可以將複雜的數據，簡化為可用的形式，亦能協助研究者處理難以掌握的比較程序。甚且指標可以提供關於系統表徵或系統中重要事件的摘要資訊、度量系統之一般狀態、並協助評估與瞭解系統品質的事實真相，因此具有量化（quantify）與簡化（simplify）兩大功能（蔡琬瑛，2004）。
根據各家之主張，本研究將指標歸納為：指標是一套衡量系統，用來評估所欲測量之標的。倘若能進一步將相關資訊予以數字化，則便於研究者透過指標數值，判斷所欲衡量標的之集中與分散程度。一個完善的指標系統，本身除作為一種評量工具外，也應能正確且具體的反應該指標在該領域中所應具有之定位。
甚且，由於社會是一複雜的多層面現象組合而成，這些現象彼此抽離卻又有某種程度的關連，如僅以單一向度或單一指標測度社會體系之概況將多所偏頗，因此為了對社會體系制度的複雜成分加以測量，並了解這些成分如何結合運作而產生社會現象之情境，甚且了解制度的變遷，不但須建構指標，更須將所建構的指標有系統的結合成一指標體系，如此才能真正提供有效的測量資訊（鄧弼文，2001）。透過一個指標體系，吾人得以從中獲知各項訊息，並透過這些訊息的組合，全面地瞭解該受測標的之真正內涵與變動程度。
（二）理性選擇制度論與指標建構
1.理性選擇制度論之概述
人類生活中充滿了不確定性，而此不確定是來自於人類互動過程中的訊息不完全，進而導致交易成本過高。為減少選擇成本而建構出制度，可將規則與程序予以簡化，限制行為者的選擇範圍，以減少人類互動的不確定性。從新制度論的觀點而言，制度乃是一個社會的遊戲規則，是人們設定來限制他們的行為互動，並建立人們互動的穩定結構，包括了人類制訂來規範人際互動行為之限制的任何形式，以降低不確定性。
制度與人的動機、行為有著密切的內在聯繫，歷史上任何制度的產生，都是人在追求自身利益中進行損益比較的結果（王耀生，1997：11）。因此，制度的主要作用是特定的制度環境如何產生特定的制度安排，以及這樣的制度安排如何降低交易成本與經濟效率。甚且一旦建立制度，就決定各種活動的機會與成本（North, 1990）。新制度論者在制度的分析上，以更宏觀之視野關注制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，而以動態視角捕捉制度的基本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人或社群的實質作用（徐正戎、張峻豪，2004：145）。
新制度主義當中理性選擇學派的源流，是源自於1937年Coase所著的「廠商的本質」（The Nature of the Firm）一文。其理論重心之所在，認為制度的存在是一種確定財產權歸屬與遊戲規則的機制。制度雖與自由市場中完全競爭的概念不相容，但是制度確實存在，也發揮穩定集體行動結果的功能，應視為人類選擇行為中固定的參數（Coase, 1937）。承繼Coase的主張，許多學者對理性選擇的研究有著不可磨滅的貢獻，如亞羅（K. J. Arrow）、唐斯（A. Downs）、李克（W. H. Riker）、歐笙 （J. P. Olsen）、與諾斯 （D. C. North） 等學者。理性選擇制度論的焦點在於說明：「制度的影響層面為何？」、「為什麼制度是必需的？」、「特定的制度是如何選擇的？」、「制度在長時間後的持續力和生命力要如何維繫？」等命題上。
制度一方面限制個體的行為，進而降低交易的成本，另一方面其運作的核心機制，為制度對行為限制面與調控面的作用。且組織從制度架構中發展出來，提供各行為者互動的平台，組織內的行為者因某種共同的目標而結合。組織的出現及其演變，是受到制度架構的影響，而組織在制度提供的機會下，降低成本而促成交易。
2.理性選擇制度論的特徵與研究範圍
（1）特徵
理性選擇制度論是建構在方法論的個人主義基礎上，其將有限理性和具有機會主義傾向的自利行為者，作為理論分析的基礎，藉以觀察行為者在互賴局面時所做出的選擇，並著重行為者理性及策略計算的分析。因此，由於個別行為者之間的策略性因素所導致的不確定性結果，個別行為者在有限理性的決策環境中，對於事物的考量皆是從自利的角度出發，仍期望能將利益極大化。其次，理性選擇制度論認為想要對社會現象予以充分的解釋，就須將「制度」納入到分析的變項中。因為所有的社會行為都發生在特定的制度背景下，因此，將「制度」變項視為個體決策時的重要變項之一（陳敦源，2000）。
因此，理性選擇制度論雖從制度的觀點出發，但對受制於制度之行為者的行動邏輯，還是根植於「理性人」的角度。理性選擇論者似乎視制度為解決人類社會集體行動困境的手段工具，也就是說，制度在此被看做是一種合作與協調的機制，其目的是為了解決集體行動中因人類自利行為所產生的弊病，促使每個行為者相信遵守這些制度的規範可以讓他們的目的獲得較大程度之實現（王光旭，2002：30）。
（2）研究範圍
在吾人所處的環境中，是由制度傳達行為選項的範圍、訊息內容，並以制度的誘因或懲罰控制行為者，進而影響行為者在追求利益時所採取的策略。然而，由於行為者受到制度限制，亦或是意識型態、訊息搜集等因素的影響，因此最佳的均衡狀態或選擇方案並不存在，僅達成次佳的均衡或方案（胡婉玲，2002：35-39）。
同時，由亞羅不可能定理所顯示，每個行為者皆是理性的個人，具有計算利益的能力，並盡可能汲取行動時所需要的資訊時，以計算其所花費的成本是否可從當中得到回收。因此，從團體行動的角度來看，個體的動機或偏好，無法完全反映到集體選擇的結果。對個別行為者而言，團體行動的結果，便是不具排他性的公共財。當團體愈大且成員愈多之際，個別的行為者會發現即使其投入的成本較少，也不損其利益時，便會選擇當一個「搭便車」（free-rider）的行為者。
倘若一個組織中的每個行為者僅從個體理性出發，追求自身利益的極大化，其結果便會導致「集體的非理性」，致使個體選擇和集體行動結果呈現出弔詭的關係。為解決個體與集體行動的弔詭關係，理性選擇制度論主張以制度安排，來解釋和預測個別行為及其所導致的集體非理性，並試圖解決外部性現象所產生資源配置不當的困境。
換言之，個人的偏好並不足以解釋結果的產生，其結果部分取決於限制個人選擇以及提供個人行動誘因的遊戲規則（Pollack, 1993: 431）。因此，制度的起源在於行為者有意識或有目的作為，通過制度的設計，降低外部不確定性及提供制度誘因。爰此，理性選擇學者認為個體理性的實現，必是考量了制度環境所賦予的資訊與限制。在個人具有穩定偏好及目標取向的基本假定下，不但降低環境的不確定性，並且會操縱制度規則來盡量獲得其所欲之結果（王光旭，2002：31）。
「當理性人和理性人互動時，針對其他人的行動，他們會持續改變其預設的反應，直到他們獨自行動所預期的結果無法再獲得任何好處時，此時制度便產生了」（Crawford & Ostrom, 1995: 582 ）。而理性選擇制度論的研究範圍，從最初的國會立法行為的觀察，擴大到官僚體系、政黨、法院的運作，乃至於民主化問題、種族衝突，與各國政治行為者的跨國聯盟等不同的面向（徐斯勤，2001）。
3.理性選擇制度論與指標建構
在全球治理的架構下，許多國家基於利益極大化的考量，會希望當個搭便車者。然而由於全球議題需要參與之國家共同執行，方能達成預定目標，因此必將訂定許多規範與目標，避免出現共用地悲劇的現象發生。
其次，在人類社會的交換與生產行為當中，存在著相當多的交易成本。由於所有交易的狀況在現實的情境當中，皆有不確定性的產生、行為者決策能力的限制與資訊無法廣博全面性的獲取。透過制度的設計，可以提供組織中其他行為者相關資訊、建立完成契約的機制、懲罰違背承諾的行為，以維持彼此關係的穩定，進而促使自利的行為者產生相互合作的行為，使能將雙方的交易成本極小化。
再者，制度如同一套治理的機制，為個別及集體行為者之間的利益做最佳的配置。由North對制度的定義中，可以看出制度不但是一種限制，用以規範人類的互動行為，人類可以從規則中建構自己的利益與偏好。個別的理性行為者也在理性計算之下，認為遵守制度規範有利於實現其目標，故制度便成為影響行為者決策的重要變數。因此制度能夠在人類行為的一致與衝突中尋求適當的平衡點，以解決集體行動所產生的若干問題。
由於各個國家在全球治理的機制與政策中，必當以利益極大化的觀點，考量其應如何擬定相關之政策以資因應，並考量應在哪些面向上有所因應，回應的程度該有多少。而上述這些構面，正是得以衡量全球治理對於國家公共政策影響的重要指標。如果吾人希冀瞭解在全球治理的架構下，各行為者所採取的行動，如何在個別利益極大化，以及行為者產生相互合作的行為間能達成共識，則必須透過指標之建構，衡量個別行為者在此兩者間，所受到的衝擊與做出的因應之道。
（三）全球治理指標之相關指標
就全球治理指標的部份，本研究檢視現存較為研究者所熟知且採用之全球治理指標，如下所示（請參見附錄1）：
l World Bank（2004）的Country Policy & Institutional Assessments。
l World Economic Forum的（2005）Global Competitiveness Report。
l West（2005）為Brown University's Center for Public Policy所編寫的Global E-Governance。
l Goehring與Schnetzer（2005）為Freedom House所編寫的Nations in Transit。
l Institute for Management and Development（2005）的World Competitiveness Yearbook。
l Kaufmann、Kraay與Mastruzzi（2005）為World Bank所編寫的Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004。
其中較為吾人所熟知的，如世界經濟論壇（World Economic Forum）的「全球競爭力報告」（Global Competitiveness Report），其涵蓋之面向，包括：創新（Innovation）、科技轉移（Technology Transfer）、資訊與溝通技術（Information and Communication Techno）、契約與法律（Contracts and Law）、貪污（Corruption）、宏觀經濟的穩定性（Macroeconomic Stability）、政府浪費的因素（Government Waste Variable）。又如：世界銀行（World Bank）所公布之「全球治理指標」（Governance Indicators），包括：政府效能（Government Effectiveness）、管制品質（Regulatory Burden）、法律規則（Rule of Law）、國家清廉度（Control of Corruption）、發言權與負責度（Voice and Accountability）、政治穩定性（Political Instability）。
由於指標之內容如此重要，其建構之過程更是必須謹慎。隨著指標使用目的、時空等不同條件，指標的選取必須予以權變調整，以建構出實用的指標系統。其建構之原則，包括：具代表性和顯著性、可量化且資料容易取得、可靠的統計測量結果、可用於比較不同時間與空間下的環境狀況、對於時空的環境變化敏感度高、具預測未來環境變遷趨勢的能力、明確的運用目的、充分的科學基礎、容易使用、清楚且易明瞭（游靜秋，1997）
本文從上述六種指標體系中以及指標建構的十項原則，抽離出全球治理影響國家公共政策之指標，歸納如下：
1. 改變消費形態
2. 注重利害關係人
3. 重視課責
4. 修正產業結構
5. 動員與管理資源
6. 培養公民意識
7. 強調資訊揭露
8. 發展永續科學
9. 調整財政機制
10.建構危機處理機制
11.轉移與分享技術
12.與私部門建立夥伴關係
13.運用準政府或非政府組織的力量
14.改善相關國際法
15.加速國際社群合作
透過這些指標，本文將繼之透過幾個全球治理之個案，檢證這些指標是否與實存之現象相符，以進一步淬練出更實用與有效之指標系統。
四、全球治理個案
以下將先分別說明近期全球治理個案之背景資料，包括：京都議定書、WTO香港農業談判、WHO防制禽流感、歐盟「限制電器及電子設備使用特定危險物質」（RoHS）指令。繼之，根據前述之公共政策指標，衡量全球治理個案資料。
（一）京都議定書（Kyoto Protocol）
有鑒於全球氣候異常，溫室效應和海平面上升的情況日益惡化，聯合國於1992年通過「聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）」，並於1997年12月通過京都議定書，冰島與俄羅斯相繼在2002年與2004年簽字後，京都議定書於2005年2月16日開始強制生效。其目的在於減少溫室氣體的排放，以解決氣候異常，溫室效應和海平面上升等危機。
京都議定書規定，到2010年所有已開發國家二氧化碳等6種溫室氣體的排放量，要比1990年減少5.2％。各已開發國家從2008年到2012年必須完成的削減目標是：與1990年相比，歐盟削減8％、美國削減7％、日本削減6％、加拿大削減6％、東歐各國削減5％至8％。紐西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩定在1990年水平上。議定書同時允許愛爾蘭、澳大利亞和挪威的排放量比1990年分別增加10％、8％和1％。
（二）WTO香港農業談判
WTO成立後首次推動的多哈回合談判，在歷經西雅圖會議、坎昆會議等多次會議之挫敗後，日前終於順利在香港部長級會議中達成初步談判成果。就香港農業談判結果，在國內農業補貼方面，會員同意將各國國內農業補貼區分3級進行削減，其中美國、歐盟同意在2013年前全面取消農業出口補貼，以及在2006年底前取消對棉花出口補貼兩項決議，連同已開發國家同意將在2008年以前提供低度開發國家(LDC)97%以上產品之免關稅、免配額優惠待遇之承諾，對於爭取開發中國家支持具有關鍵性的影響。
在出口補貼方面，部長宣言要求在2013年底前完全取消出口補貼；至於農產品市場開放方面，宣言同意農產品應依關稅高低，分為4個級距進行削減，關稅越高降稅幅度越大，惟降幅仍未確定，至於敏感農產品之處理（包括降稅幅度及關稅配額數量），則應考量所有因素。
此外，香港會議的重要結論尚包括：在NAMA議題方面，各會員同意採用非單一係數的瑞士公式（Swiss Formula）作為降稅模式，非約束稅率國家未來將以非線性加碼方式處理稅率，至於我國積極爭取的部門別降稅方案未來也確定將列入討論。
（三）WHO防制禽流感疫情
H5N1禽流感病毒是甲型流感的一種，本來只影響禽類，如雞、鴨等，很少跨物種進行傳染。H5N1禽流感是透過與活家禽近距離接觸而傳播，而人類之間的傳播能力十分之低。H5N1禽流感的徵狀與普通流感差不多，但較易導致高燒、肺炎、呼吸衰竭、多種器官衰竭，以致死亡。最近多個亞洲國家報告雞隻中出現禽流感，主要影響家禽，但人類亦有受感染個案。
自從1997年在香港發現一起人類感染的案例後，禽流感陸陸續續在亞洲各地發生，甚有擴大流行的趨勢。而禽流感的爆發對人類健康、經濟活動與生態環境造成嚴重的威脅，因而受到世界衛生組織以及各國的高度關注，並積極進行防治工作。
（四）歐盟「限制電器及電子設備使用特定危險物質」（RoHS）指令
現代社會中，科技日漸發達，電子產品日新月異，不斷推陳出新，雖然帶給我們人類生活上極大的便利，但電子產品的不斷地汰舊換新，使得電子電機廢棄物成為自然環境及人類健康的重要威脅之一。有鑑於此，歐盟於2003年2月13日公佈廢電子電機設備（2002/96/EC, Waste Electronics and Electrical Equipment, WEEE）及電子電機設備中危害物質禁止使用（2002/95/EC, Restriction of the use of certain hazardous substance in electrical and electronic equipment, RoHS）二個指令，以落實環境保護及人類永續的目標。其中RoHS的要點在於限制電子電機產品中有毒物質之使用，如鉛、汞、鎘、六價鉻、聚溴二苯醚（PBDE）和聚溴聯苯（PBB）等有毒物質，自2006年7月1日起，電子電機產品若含有上述等有毒物質，將不得進入歐盟市場中銷售，對於全球電子電機廠商與各國政府造成相當之衝擊，莫不積極尋求因應之道。
（五）全球公共政策影響指標與個案之整合
經由前述之全球治理指標，部分確實可以在個案中找到相對應之位置。以下將就指標與個案符合狀況，予以進一步說明。
1.改變消費形態
·京都議定書的規範內容，將會使得國家訂定相關政策，如歐盟於2002年12月建立一個排放溫室氣體的交易機制，許多國家發展核能以減少二氧化碳的排放，並希望能減少汽機車的氣體排放。
·在WTO農業談判個案中，美國、歐盟同意在2013年前全面取消農業出口補貼，以及在2006年底前取消對棉花出口補貼。
·在禽流感的防制個案中，國家將會要求民眾，於禽流感蔓延期間，暫勿食用家禽類之食物，而歐盟更是嚴格禁止亞洲國家鳥類的進口。
2.注重利害關係人
·在RoHS個案中，台灣經濟部相關單位函告相關產業RoHS之規定。
3.重視課責
· 在京都議定書的個案中，已開發國家有責任協助他國氣候變化相關技術、研究與支援。
4.修正產業結構
· 在WTO農業談判中，敏感農產品的降稅幅度及關稅配額數量，將是各國必須擬定政策配合的部分。臺灣經濟部長何美玥表示，這一次在香港達成香港宣言，確立邁向全球化的方向，對臺灣十分有利，雖然對部分產業會造成影響或衝擊，臺灣產業結構正好調整轉型，部分產業也可到海外尋求有利的生產基地。
· 在有關RoHS的個案中，根據台灣工業局評估，即使經濟部積極輔導，預期未來新制上路後，仍有近二五○億元產值的產品將因此停產或轉型。
5.動員與管理資源
· 在禽流感的防制上，禽流感防控籌資大會於北京召開，以籌募國際禽流感防治的經費。世界銀行於東京會後承諾將撥出5億美元設立禽流感基金，協助各國防治禽流感。
6.培養公民意識
·在京都議定書的個案中，「Kyoto Now!」影響美國學生支持京都議定書。
·在禽流感的防制上，聯合國兒童基金會主任呼籲教育兒童預防禽流感，而國際鳥盟建議停止野鳥貿易
7.強調資訊揭露
·在禽流感的防制上，WHO要求各國對於禽流感疫情之通報。
8.建構危機處理機制
·在京都議定書的個案中，台灣行政院國家永續發展委員會成立跨部會之氣候變遷暨京都議定書因應小組。
·在禽流感的防制上，台灣衛生署於2005年9月8日成立「新型流感防治管控辦公室」，嚴密監控禽流感防治工作。
9.轉移、分享技術
· 在京都議定書的個案中，已開發國家有責任協助他國氣候變化相關技術、研究與支援。
· 在禽流感的防制上，中國與世衛分享人類感染的禽流感病毒株。
· 在RoHS的個案中，台灣經濟部長黃營杉十分重視這個問題，已要求經濟部工業局必須輔導廠商調整製程與應用材料等。鑑於國際環保要求的趨勢，台灣經濟部工業局更擬定推動綠色設計，於2003年籌組「綠色設計聯盟」（Green Design Network），為業界提供資訊平台、安排宣導及訓練活動，協助電子、電機、車輛製造、玩具及成衣等行業，加速產業各界進行產品綠色設計。
10.與私部門建立夥伴關係
· 在禽流感的防制上，羅氏製藥廠與世衛討論藥物支援等相關事宜。
11.運用準政府或非政府組織的力量
· 在京都議定書的個案中，美國東北部九州組成「區域溫室氣體行動」組織（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）支持京都議定書。
12.改善相關國際法令
· 在京都議定書的個案中，台灣環保署研擬「溫室氣體減量法」。在WTO農業談判個案中，成員國降低關稅與減少補助。
· 在禽流感的防制上，歐盟成員如英國、德國，發布法令限制鳥類進口。
· 根據RoHS指令的規定，歐盟成員國需於2004年8月13日制訂相關的法律、命令與行政規定；英國於2005年9月25制訂法律，要求廠商需檢附產品的相關文件；除歐洲外，中國大陸、美國加州等地亦跟隨歐盟腳步，積極推動相關立法。一些發達國家要求更透明法例及更完善法律來保障貿易及投資。
13.加速國際社群合作
·在京都議定書的個案中，2005年7月28日澳大利亞政府和美國簽署《亞太清潔發展和氣候伙伴關係》，以尋求京都議定書的替代方法。
·在WTO農業談判個案中，中華民國已與瑞士、日本、韓國、挪威、冰島、以色列、模里西斯、列支敦斯登等糧食淨進口國家結盟組成十國集團（G10），與WTO進行談判。
·在禽流感的防制上，中國、歐盟和世界銀行聯合舉辦禽流感防治籌資大會；各國代表和國際組織於東京召開防治禽流感會議，共同商討對策；美國總統布希在2005年9月的聯大會議上提出的「預防禽流感國際合作計劃」，已有超過80個國家決定加入這個計劃。
然而，在彙整這些資料過程中，仍發現有些國家在部分個案上，對於全球治理抱持抵制的態度。例如在京都議定書的個案中，美國、澳大利亞等國政府、企業組織或團體以各種理由，如妨礙經濟發展，中國不受限制等，拒絕簽字。
根據各全球治理個案實存之事例，透過上述所列之十五個指標，藉以判斷對於國家公共政策是否造成影響，可區分為完全符合、部分符合、不符合三種狀況。以京都議定書為例，倘若一個國家試圖改變其國內部分工廠的生產型態，願意配合減少溫室氣體的排放，或是避免核准具有高空氣污染工廠設置之申請，則可視為在「修正產業結構」上完全符合。在WTO的農業談判個案上，雖然農業談判涉及關稅，亦可能對於農產品的價格造成部分波動，對於習慣食用某一農產品的民眾而言，可能會減少其食用的數量，但未必會因此而全然改變其飲食習慣，因此只能說部分符合。本文依據上述之標準，將各個案在不同指標面向上的反應，整理如表1所示：
表1全球公共政策影響指標與個案之整合
|
|
京都議定書 |
WTO談判 |
禽流感 |
RoHS |
|
改變消費形態 |
○ |
△ |
○ |
△ |
|
注重利害關係人 |
X |
○ |
X |
○ |
|
重視課責 |
○ |
X |
X |
X |
|
修正產業結構 |
○ |
○ |
△ |
○ |
|
動員與管理資源 |
X |
X |
○ |
X |
|
培養公民意識 |
○ |
X |
X |
X |
|
資訊揭露與分享 |
△ |
△ |
○ |
○ |
|
發展永續科學 |
X |
X |
X |
X |
|
調整財政機制 |
X |
X |
X |
X |
|
建構危機處理機制 |
○ |
△ |
○ |
△ |
|
轉移技術 |
○ |
○ |
○ |
○ |
|
與私部門建立夥伴關係 |
X |
X |
○ |
X |
|
運用準政府或非政府組織的力量 |
○ |
X |
○ |
X |
|
改善相關國際法令 |
○ |
○ |
○ |
○ |
|
加速國際社群合作 |
○ |
○ |
○ |
○ |
附註：○完全符合△部分符合X 不符合
資料來源：本研究
從表中可以得知，例如在「改善相關國際法令」與「加速國際社群合作」這兩個指標上，於本文四個個案中都呈現完全符合的狀況，亦即全球治理是會對於國家在國際合作、國內法令國際化的面向上有所影響，而這也進一步印證在學界的概念。
其次，在「動員與管理資源」的指標上，只有WHO防制禽流感這個個案，反應出完全符合的狀況，這顯示出某一國家一旦爆發禽流感，必然需要動員國家的資源，由全民共同建立起防疫陣線，透過對於家禽類的管控，以及動員民眾一同注意禽流感的疫情，避免禽流感在該國蔓延。
再者，在有關於「與私部門建立夥伴關係」的指標方面，以禽流感為例，由於活禽流通和跨區域運輸頻繁，業者與民間的基層防疫能力較為薄弱。一旦發生疫情，就是一個極為嚴重的病毒蔓延帶。因此，禽流感的防制，必須結合家禽業者以及民眾對於疫情的關注，若有必要時需由業者配合政府的撲殺計畫，方能在第一時間防止疫情擴散。若另以農業談判為例，政府需與農民協調，針對降低關稅後衝擊較大的農產品，由政府出面進行必要的收購，或是輔導改耕種其他農作物，一起共度降低關稅後的難關。
此外，經過上述表格與分析，可以初步看出某些指標，如「轉移技術」、「改善相關國際法令」與「加速國際社群合作」，確實能夠充分反應出全球治理對於國家公共政策之影響，以禽流感為例，是廣泛地開展與世界衛生組織等國際組織雙邊機構的合作，加強疫情資訊的溝通與交流。但是如「發展永續科學」、「調整財政機制」就目前四個個案，尚無法能夠顯現出其指標的重要性。這可能是因為本研究蒐集之資料不足，或是此一指標確實並非適於用來衡量全球治理對於國家公共政策之影響。故而，實需累積更多之個案，或是蒐集更多該個案之資訊，方能進一步確認該項指標之真正實用性。
五、結論
由全球觀點分析，公共行政改革現況，許多國家都在調整本身政府治理機制與相關之公共政策，以符合全球治理之需要。而全球化的來臨，已深深的影響全球的公民、社區，及國家。全球化的過程導致國家治理活動的整合跨越地理的疆界，也促使著全球產生不同於過往的治理型態。在全球治理中，許多跨國家，甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與，以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程，而在過程中會納入衝突或各種不同的利益，以及採納合作的行為。
經由本文之討論，透過全球治理指標與實際個案之相互印證，可以發現從理論層面抽離之指標，未必能與實際個案相互對照。相對地，從資料彙整過程中，發現仍有單就理論建構時所欠缺之面向。經由上述之檢視，本文希冀將全球治理與公共政策之連結，並將全球治理對於國家公共政策之影響指標進行初步探討，能作為其他研究者進一步研究之基石。
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單位 |
指標系統 |
指標構面 |
|
World Bank |
Country Policy & Institutional Assessments |
l Macroeconomic Management l Fiscal Policy l Debt Policy l Trade l Financial Sector l Business Regulatory Environment l Gender Equality l Equity of Public Resource Use l Building Human Resources l Social Protection and Labor l Policies and Institutions for Environmental Sustainability l Property Rights and Rule-based Governance l Quality of Budgetary and Financial Management l Efficiency of Revenue Mobilization l Quality of Public Administration l Transparency, Accountability, and Corruption in the Public Sector |
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World Economic Forum |
Global Competitiveness Report |
l Innovation l Technology Transfer l Information and Communication Techno l Contracts and Law l Corruption l Macroeconomic Stability l Government Waste Variable |
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Brown University's Center for Public Policy |
Global E-Governance |
l Online Information l Electronic Services l Privacy and Security l Disability Access l Foreign Language Access l Ads, User Fees, and Premium Fees l Public Outreach |
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Freedom House |
Nations in Transit |
Democratization l Electoral process l Civil Society l Independent Media l Governance. Rule of Law l Constitutional, Legislative and Judicial Framework l Corruption |
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Institute for Management and Development |
World Competitiveness Yearbook |
ECONOMIC PERFORMANCE
GOVERNMENT EFFICIENCY
BUSINESS EFFICIENCY
INFRASTRUCTURE
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World Bank |
Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004 |
l Voice and Accountability l Political Instability and Violence l Government Effectiveness l Regulatory Burden l Rule of Law l Control of Corruption |
[1]在《純粹理性批判》中，康德已經提出「二律背反」的概念（轉引自藍公武譯，1982）。