台南市經濟發展過程、面臨問題與因應策略

圖2-19消費者物價指數圖

(2)房價及不動產

由於目前尚缺乏客觀而有系統之房價資料，而私部門之數據差異頗大，亦缺乏公信力。僅就94年及95年之不動產成交資料，簡易統計其交易量如表所示。94年上半年之土地交易主要集中於北區，次及安南區；下半年為南區、北區、及安南區。而95年仍為南區、北區、及安南區。顯示此等分布於台南市區近郊之分區還存有大面積之土地，亦即將成為未來不動產成長之主要交易地區。在建物交易方面，總觀94年及95年，以東區、北區及部分中西區為主要交易分區。此即反映，台南市辦理市地重劃開發之區位分布。在重劃開發完成之後，所呈現之建物交易現象。

三、經濟建設計畫

本節摘要整理台南市政府所公布91-95年之重大建設計畫。依公布資料分為已完工、施工中、及規劃中之重大建設。

(一)已完工之重大建設

1.安億橋改建工程：重建為單跨預力混凝土箱型樑橋體，長度80公尺。投資經費1億2,000萬元，92年10月竣工。增加運河觀景景點，並帶動安平地區繁榮，促進觀光事業之發展。

2.安平蚵灰窯文化館：安平蚵灰窯為台灣碩果僅存之蚵灰窯，是荷據時期便存在之台南傳統技藝。利用舊有製灰房及儲灰倉庫整體規劃為蚵灰窯文化館之用，93年10月開館。

3.運河博物館：原為安平舊關稅局，94年2月整修完成，展場以運河歲月老照片、先民漁船、漁具模型、舊安平海關模型為主要展示品。

4.林默娘公園：佔地約二公頃，規劃設計以原有生態為主，接續台南運河綠帶的發展，成為安平港遊艇碼頭的端點。闢建經費2,500萬元，93年2月完工。未來將配合安平港國家歷史風景區-港濱歷史公園的興建，長期計畫成為具國際級水準之觀光勝地。

5.港濱歷史公園：位於台南市安平區，屬於安平港歷史風貌園區特定區內之公園用地，在特定區計畫中，臨港岸用地均規劃為公園，包含原住民、荷蘭、明鄭、日據及光復時期等主題。

6.札哈木原住民公園及原住民文化會館工程：基地位於位於安平港旁之市有兒公十四公園。計畫經費1,300萬元，93年5月完工。結合安平港國家歷史風景區觀光資源，重塑都市原住民部落新風貌，發揚與保存原住民傳統，並提供台南市原住民研習、集會、育樂、聯誼之場所，振興都市原住民部落之文化產業。

7.安平漁港觀光魚市：利用遠洋漁港魚市場改建，經費6,000萬元，93年完成。可吸引人潮，刺激漁產經濟，並帶動觀光產業發展。

8.安平漁港活魚儲運中心：投資經費約8,900餘萬元，93年完工。已委託經營、94年10月已開始試辦營運。

9.巴克禮紀念公園：進行邊坡整治，修建休憩步道等，92年完工。並結合地方社區、宗教及企業團體舉辦生態及藝文活動。

10.台南運河底泥疏浚工程：投資經費約3,300萬元，工程採分年、分段方式辦理，長度約6公里，進行第二期施工。期將恢復運河昔日繁華風貌，並提供親水遊憩空間。

11.黃金海岸濱海遊憩區公共設施整建工程：整建停車場管理中心(愛之船)與親水公園戲水區設施修繕、停車場整理、公廁整建、堤防景觀照明設施等。經費約2,700多萬元，93年完成。增加南區之濱海遊憩空間，帶動遊客，提昇當地商機。

12.興建灣裡抽水站：投資經費1億5,000萬元，92年元月開始運轉，最高抽水量每秒可達20立方公尺。改善台南市灣裡及喜樹地區居民長期以來受淹水之苦。

13.和順寮農場區段徵收公共工程：開發台糖和順寮農場190公頃大面積為新社區。完成後可容納居民二萬三千五百人，提供高品質、舒適之居住環境，並有面積廣大之台博館（20公頃）、體育藝術公園（30公頃），更可提供市民另一休閒遊憩及兼具教育功能之生活領域。21.保安市場重建：總經費1億9仟萬元，主工程於94年4月完工。

14.鹽田生態文化村：於「台南市四草野生動物保護區」的「A2區」內「南寮鹽村」，設置「鹽田生態文化村」，面積約16公頃。

15.台江鯨豚館：位於鹽田生態文化村，利用原南寮鹽村舊鹽民活動中心整修為『台江鯨豚館』， 94年4月8日開幕，館內展出東南亞第一大鯨豚標本－抹香鯨標本，及加裝小虎鯨、小鬚鯨及島久鯨(新種)等懸吊式標本，同時配合掛圖說明以利教育及導覽解說使用。

另有於台南市體育公園新建複合式運動場，體育場周邊環境改造工程 ( 體育之心，經費約1億700多萬元)，興建青少年極限運動場，新建土城消防分隊廳舍，中正路人行景觀步道，台南公園入口廣場及人行步道，安平觀夕平台，二仁溪流域人工溼地，生態園區及綠美化設置工程，及竹溪流域建立人工溼地計畫等工程。

(二) 施工中之重大建設

1.台南科工區開發：面積共約 709公頃，投資經費約500億元，東區分四期開發，第一、二、三期工程竣工。預期開發完成將可帶來43,000人的直接就業機會，創造87,000個間接就業機會。

2.安平港國家歷史風景區：計畫經費 30億元， 全區的空間規劃以歷史、自然、社區、地方產業等四個主題為主要內容，分為歷史保存核心計畫、觀光發展計畫、漁港建設計畫三個分區計劃。 將使國家一級古蹟十七世紀的「熱蘭遮城」重現。

3.安平港擴建：計畫工程費約 240億元，分三期實施，第一期工程94年3月完成。擴建完成後可帶動地方繁榮發展，提供兼具觀光遊憩等多功能服務。

4.安平漁港舊港口重建打通工程：工程分四期，第一、二、三期已完工。第四期工程於 94年開工，預計96年底完工，並配合漁光大橋興建工程通車時程，舊港始可全面打通 。計畫經費 17億元。

5.安平港跨港大橋(漁光橋)興建工程：總工程費6億元，位於漁光路及健康路間，全長470公尺，由交通部高雄港務局設計發包，94年9月下旬舉行動土典禮，施工期二年。興建完成後將成為漁光島重要之路口地標。

6.興建台灣歷史博物館：位於和順寮農場，約 20公頃，投資經費約18億8千萬元(分3年編列) 。第一期行政暨典藏大樓已於92年12月動工，預計95年10月完工啟用。第二期展示大樓，預計96年10月完工。完工啟用後可創造府城無煙囪工業蓬勃發展，提供超水準的休憩、教育環境。

7.柴頭港溪排水整治工程：第一期工程將先整治柴頭港橋段，經費預算 8,400萬，預計95年9月22日完工。整治工程完成後，綠地率將會達到百分之四十，並可達到了防洪、交通、衛生及生態景觀的目的。

8.鯤鯓抽水站工程：總經費約1.1億元，抽水站主體及裝修作業完成，現施作排水系統設施，完成後將可解決當地居民水患之苦。

9.台南生活圈系統道路工程：針對「台南生活圈道路系統建設計畫」採分期、分年建設。完成及進行道路： 4等11號道路(公學路及長和街)、2等11號道路(含4-25-15M)(永安街)、2等9號道路、1等3號道路、3-23道路（和緯路一段延伸線）、J-1道路、3-14道路等。

10.國道八銜接西濱快速道路(二等七號)工程：總經費 46億元，由中央補助辦理優先路段，目前已全面取得工程用地； 94年11月19日舉行動土典禮，預計三年內完工。預期將使西濱公路、國道八、國道一及國道三連接，構成環快速公路網。

11.安平樹屋：位於原英商德記洋行後方，93年完成第一期工程包含樹屋鋼構空橋、木棧道、排水等工程， 94年完成第二期工程包含樹屋棧道、草坪、照明 、排水、景觀等工程，工程經費1200萬元。預定96年6月完成第三期工程將建造鋼構造型空橋橫跨後方漁塭至鹽水溪堤岸旁、木棧道、美化公園環境，預算為900萬元，提供市民休閒好去處。

12.污水下水道第二期實施計劃：配合中央政府籌建污水系統。「D幹管及B區、C區分支管網工程」共分六標，現有第一、二、三、六標自94年7月陸續辦理發包施做。另第四、五標現於營建署審核預算書圖，俟審核修改完成後即可辦理發包作業。

另有：府城入口意象改善計畫，後火車站暨大學路西段再造，臺南市公園道系統改善計畫暨自行車道系統，各里活動中心之興建，中正橋改建工程，西門市場古蹟再生為「臺南淺草青春新天地」，新建安平區公所辦公大樓工程，修建台南市客家文化會館，降低班級人數及設立高級中學硬體工程之校舍新建及改建，以及安平港之環港景觀步道。

(三)規劃中重大建設

規劃中之重大建設包括：臺南市區鐵路地下化計畫(總經費約296億元)，台 86 號南關線東西向快速道路工程（總經費約 55億元），府城生活博物館園區計畫（約58億元），台南運河再生計畫（約 12 億元），五條港文化商圈造街計畫（約5億元）。此外，另有臺南市輕軌運輸系統計畫優先路段，四草野生動物保護區整體規劃，國家圖書文化園區，水交社眷村文化園區開發計畫，九分子市地重劃區開發案，新建喜樹抽水站工程，安平自由貿易港區，安平港遊憩碼頭計畫，城西觀光休閒停泊區規劃，西門路延伸打通至中華南路等規劃中之建設案。

四、生產結構變化與發展軌跡

台南市目前產業發展是以服務業為主，一級產業逐年遞減，在民國85-90年間更快速衰退，製造業則逐年小幅下降。台南市產業結構變遷快速，近二十年來，明顯地重心由二級產業之製造業轉變為三級產業之服務業，根據李燈坤(2000)的論文研究，首先以產值指標觀察（如表4-1），二級產業民國75年所佔的比例為83.85%、80年為70.93%、85年61.16%；而三級產業民國75年所佔比例為16.15%、80年為29.07%、85年為38.84%，自民國75-85年十年期間消長幅度22.69%如，較台灣地區13.40%為高。另以員工指標觀察，二級產業比重七十五年64.77%、八十年50.34%、八十五年43.92%；三級產業比重七十五年35.23%、八十年46.97%、八十五年56.08%，十年期間消長幅度20.85%如，較台灣地區14.18%為高（圖4-1）。製造業產業的結構變遷下降幅度是其中最大者，產值下降27.69%、員工下降21.09%，另外批發零售及餐飲業、金融保險業、工商服務業則大幅度上升，近年來台南市產業重心已完全的轉移至三級產業，成為維持台南市經濟發展的主力。

表4-1 台南市二、三級產業產值與員工表(民國75-85年)

資料來源：都市產業結構變遷與租稅結構變遷關聯性之研究－探討高雄市策略產業(李燈坤 2000)

圖4-1 台南市二、三級產業產值與員工概況圖

台南市亦為都會區之核心，外圍有台南縣之永康市、歸仁、關廟、高雄縣之路竹鄉等衛星工業區，核心都市服務業會蓬勃發展，產生互補功能，並且台南科技園區相繼設置，會對台南市三級產業產生極化效果。

台南市農漁業的使用面積最大，佔全市面積約三分之ㄧ。農業使用面積共3899.47公頃，然而農業發展卻呈現產量逐年下降的情形，台南市土壤土質鹽份較多，藉嘉南大圳灌溉洗滌鹽分，以改良土質與改進栽培技術，仍可種植水稻、廿蔗、蔬菜與雜糧；安南區主要生產稻米與蔬果，南區以生產水果為主。台南市漁業主要分佈在本市之安南區與南區，墾拓魚塭，從事養殖業(佔農漁生產總值的二分之ㄧ)，水產名聞遐邇，尤以虱目魚，更是享譽全省。

在工商服務業部分，其用地共1336.2公頃，商業大部分集中於中西區，其次為東區、南區與北區。全市業種以批發與零售業居多，佔全市產業家數之47%，近年來由於社會的進步，及民眾的戮力經營，資本總額及營業總額，均持續的成長中，為府城帶來一片繁榮的景象。台南市的產業區位分佈，製造業以安南區(科技型產業)與南區(傳統製造業)為主。與地產開發相關之營造業主要分佈於東區與安南區；金融及不動產服務業以東區、北區、中西區為主；與生活服務機能相關的產業(批發零售；醫療、藝文活動)則以東區、北區、南區與中西區為主。

產業投資環境以台南市來說可分三類：製造業、服務業及觀光服務業。製造業主要位於安南區與南區，因該兩區地價對較為便宜，適合製造業發展。服務業主要集中於舊市區(現中西區)，多為小型零售批發業，主要沿道路兩側發展。觀光服務業主要位於幾個主題文化園區，未來安平四草地區可望成為主要的觀光遊憩區。

五、面臨發展問題與因應策略

前述已就台南市既有之發展現象加以敘述，本節將針對各現象所延生之重大議題，以及可能之策略加以說明之。

1.【開源節流，誘發民間資金的投注，舒緩財政負債】

市府財政負債增加。依94年度之審計資料，台南市負債256.5億元，比92年之244.4億元，增加了12億元。此外，由於94年之決算財政缺口為11億元，顯示未來之負債將再持續增加。此或與近期所推動之重大建設有關。唯重大建設所產生之效益，乃至所誘發之經濟活動對地方財政之挹注，並未有合理的評量。如何開源節流，並誘導民間資金的投注，實為當務之急，刻不容緩。

2.【市區郊區平衡發展，合理導引人口分布】

由各歷年各行政分區人口之相對成長關係及各經濟建設現象比對，可以發現人口變遷與各行政分區之地方重大建設，有密切關係。安平區人口快速成長，與第五期重劃區之開發與市政中心遷移有顯著影響。而運河整治，安億橋改建，林默娘公園，樹屋景觀等等實質景觀及環境之整理，亦有所助益。而北區之鄭仔寮重劃區以及東區之第四期重劃區、虎尾寮重劃區對各該行政區居住環境之改善，皆很有助益，也因而吸引了許多的人口遷入。而安南區之人口成長則與台南科技工業區、立德管理學院及興國管理學院之設置，以及國道8號及交通銜接道路之開闢有關。此等重大建設皆位於舊市區（如中西區）之邊緣或外圍近郊，逐漸形成郊區化現象。但相對的，舊市區則日漸沒落。如何重建舊市區，避免衰敗，並再造商機，實有其平衡都市發展之急迫性。

3.【強化住宅環境管制，改善居住品質】

人口遷入重劃區的現象也同時顯示，新遷入人口對住宅環境之需求，已逐漸趨向於單純的住家環境，而逐漸脫離住商混合之傳統居家兼營生意的形態。而舊市區則仍然保持在傳統的住商混合環境，居住人口卻逐漸下降。此現象，政府需予重視。然而，政府如何維持新興住宅區之居住品質，卻尚缺乏明確的管制。僅依據都市計劃之土地使用管制規則，實難以有效約束住戶在住宅區之商業行為，如餐館、道壇，及其所產生之環境干擾問題。有關地方自治規定，應宜有所制定，避免於問題之後，徒然增加成本。

4.【再評估大型重劃區之開發效益】

九分子市地重劃區開發案被列為規劃中之重大建設。本案位於北區海佃路一段西側，由於面積龐大，約100公頃，重劃後必將釋出大量建地。在都市人口規模受限，而空屋率高達16%以上之台南市，住宅市場並無太大的成長空間。如何有效完成大型重劃區之開發及抵費地之標售？宜有審慎評估。

5.【進行經常性之住宅調查，掌握訊息，以提升市場效率】

長期以來，住宅市場之資訊不夠充分，導致房地產交易機制未能健全。住宅需求者，乃至供給者，對於地方之住宅交易價格、土地價格、空屋數量及其分布、推案狀況等等，並無法掌握客觀之訊息，而供需雙方之訊息亦不對等。導致市場無效率，實為資源浪費。地方政府實有責任建立經常性之住宅調查，如住宅需求調查、推案調查、及空屋狀況調查等等，以掌握供需訊息，適時揭露，以提升市場效率，趨於合理之住宅價格。

6.【研議老人相關議題，盡速制定因應政策】

老年人口逐年增加，幼年人口逐年下降。94年底台南市老年人口及幼年人口各分別為8.69%及18.42%。現行政策對此，尚缺乏合宜之因應政策。尤其，對於具有充分活動能力及經濟能力之老人，其都市生活所需之相關設施，消費行為及其相關產業開發，均缺乏基礎分析，更無相關政策。而對於需要照護及醫療福利之老人，亦僅以有限之社會福利因應，實為不足。宜盡速有適宜之議題分析及政策因應。尤其對可能之老人相關產業市場，宜有適當之政策引導。創造老人市場機制，舒緩未來家庭扶養壓力。

7.【安南區腹地廣大，宜審慎其都市發展定位】

安南區之重大建設，包括台南科技工業區、和順寮農場區段徵收及台灣歷史博物館、立德管理學院及興國管理學院、國道8號、以及2等7號道路及其銜接道路等等。但其中之和順寮農場之區段徵收雖然完成，但卻無法引進人口；而2等7號道路則遲遲無法順利開闢。對安南區之生活機能改善，有所受限。此顯示若干建設之事前規劃並未充分考量市場之需求規模。依現行台南都市人口規模，復又受鹽水溪及嘉南大排之地形限制，欲將人口導引至安南區，其效果實為有限。安南區之都市發展定位，應再審慎評估。

8.【加速處理污染管制地區，審慎規劃土地利用，建立環境正義】

中石化安順廠之台鹼污染問題嚴重。汞污泥及戴奧辛長期污染地表及地下水，已造成養殖漁業及鄰近居民（顯宮聚落及四草聚落），在生活、生產及生態上之嚴重災難。其污染之範圍，對健康之危害程度，均尚未明確。而台南科工區、天后宮、鹿耳門文化遺跡，近在咫尺。近年又將沿岸地區規劃有濱海遊樂區，並於四草野生動物保護區內設置「鹽田生態文化村」。在污染問題未被釐清，乃至賠償方案尚未明確之前，其鄰近地區之土地使用如何規劃，如何管制？生態如何復育？均無法定論，更遑論開發。政府應更審慎面對此一嚴重污染議題。

9.【評量地方實質環境改善之外部效益，合理反映公告地價】

近年內，台南市政府執行了許多實質環境改善建設工程，包括府城入口意象改善、林默娘公園、安平港港濱公園、環港步道、體育場周邊環境改造工程、中正路人行景觀步道、台南公園入口廣場及人行步道、及生態園區及綠美化設置，等等工程。其對鄰近土地利用所產生之外部效益，宜有合理反映在其地價。尤其公告土地現值之調整，宜有適宜修正。一方面反映合理地價；另一方面亦可挹注地方稅收。

10.【探討消費物價通貨膨脹不穩定之成因，研議政策，穩定經濟】

台南市消費者物價指數在90年至94年間，呈現不穩定上升，期間內變化纖維緊縮，後又快速膨脹。不穩定與近年快速成長的現象，也顯示在躉售物價指數及營造工程之物價指數，而且幅度更大。其原因或有(批發)市場結構問題；或有總體環境景氣循環因素；亦或是因政治不穩定所形成之市場不安定問題，需進一步探討。

六、發展遠景與結語

台南市為台灣之開台古都，充滿歷史人文活動的記憶。而這些記憶隱約顯示在層次鮮明的都市建築、街道紋理、及古蹟活動的承傳之中。隨著都市的成長，經濟的發展，都市資本逐漸累積，由小規模逐漸堆疊成現有規模。

在此期間，林立的大樓興起，讓五條港文化沉默了幾個世代，也讓運河文化有了轉變。而漠視環境正義的經濟發展，製造了台鹼的重金屬汙染，改變鹿耳門流域的生態，也阻礙了地區生產，影響了生活與生命。經濟發展，追求穩定，追求成長。但不應只是追求現在世代的短期利益，更應為未來世代保留長期利益。降低財政負債，尊重環境正義，保留歷史智慧的承傳，健全市場機制，並因應未來老年化、少子化的趨勢，研議合宜的引導政策，都是政府責無旁貸的義務。

都市也並不是非得高樓大廈，車水馬龍。台南市恰是有ㄧ個舒適的都市空間尺度，及不是很擁擠的都市規模。同時也兼具歷史文化特色的比較利益，以及擁有科技工業區及毗鄰南科園區之產業機會。政府所需即是充分掌握市場資訊及有效的土地使用規劃，以及合宜的財政資源分配。台南市，不需要成為大都市，卻可成為台灣最適居的城市。