一、前言
綜觀世界主要工業化國家社會保險年金制度財務狀況顯示一個事實：即改革年金制度(Reforming pension)不僅已成為21世紀當前最大挑戰的政策議題(a central policy issue)，同時更升高為政治議題(the political agenda)。根據經濟合作發展組織(OECD)的「觀察者」(Observer)在2005年3月份出版的「政策摘要」(Policy Brief)專題報導「解決年金困境」(Solving the Pension Puzzle)乙文中指出：目前OECD的國家大都已積極進行調整彼等國家的人口老化措施，並重整平衡退休所得制度(re-balance retirement income provision)，俾能維持其財務的持續運作(financially sustainable)，以確保年金制度的健全發展。此外，各國專家學者亦經常提出警告：認為人口老化現象的嚴重性並非危言聳聽，也不是一時隱約出現的現象(population ageing is looming)而已。同時必須要覺醒以適應高齡化社會到來的衝擊，而提出各種改革方案。雖然年金保險改革是一項相當困難的工作，不僅涉及觀念上的爭論(heated ideological debates)，而且亦會引發街頭上的抗爭(street protests)，迫使政府取消原提出的必要改革方案(urgently-needed reforms)。其次，許多國家的政府常基於選舉(the next election)的政治考量，寧願試圖延緩改革的步調，而不願儘早面對改革的需要(the need for reform)；同樣地，政府所提出的長期計畫亦會優先考量解決所面臨的短期財務壓力問題(short-term fiscal pressures)，反而阻礙了改革的策略。因此，吾人對於這些事實因素仍須加以重視，重新考量規劃改革策略與方案，俾能徹底解決各國所面臨的年金保險財務負擔問題（參考OECD Observer(2005): “Solving the Pensions Puzzle”, from Policy Brief by OECD, March 2005, p. 1）。
二、年金保險財務負擔問題的解決方式
鑑於人口老化的快速及少子化的衝擊，復加各國年金保險財務制度都採隨收隨付方式(pay-as-you-go)的處理，以及老年退休後平均餘命的延長增加退休人口等諸多因素的影響，導致年金保險財務結構呈現嚴重不健全現象。因此，各國政府為因應未來退休人口增加所引起年金保險財務負擔益形嚴重的問題，莫不積極提出各種年金保險改革方案，以謀求解決。
澳大利亞家庭社區服務部(Department of Family and Community Services)策略政策分析處國際政策分析室(International Policy Analysis Section, Strategic Policy and Analysis Branch)主任Susan Devereux女士曾於2001年出版的國際社會安全叢書卷二裡所撰「因應退休人口增加的年金制度改革」(Pension System Reforms in Response to the Growth in Retired Populations)乙文中指出：目前世界許多國家均已對未來退休人口增加這一挑戰進行各種年金制度改革，以資因應。綜合歸納，各國所提出的可行對應措施主要不外下列四種解決方式如后。（參考Susan Devereux(2001), from Dalmer D. Hoskins, Donate Dobbernack and Christiane Kuptsch editors: “Social Security at the Dawn of the 21st Century”, 2001, p.175）。
（一）延長平均退休年齡（包括減低提早退休的優退誘因，或者實施提早退休的減額給付措施），強調精算成本觀念，增加保費收入或減少保險給付支出，以延緩保險財務負擔益形嚴重(raising the average age of retirement including making early retirement less attractive or cost neutral)。
（二）降低給付水準（包括減低給付標準、減少給付項目及限制給付條件等措施），減低所得替代率，減少年金給付支出，以減輕保險財務負擔(reducing benefits)。
（三）提高保險費（率）及投保薪資（金額）費基，增加保險財源，以減輕保險財務負擔(increasing contributions and the contribution base)。
（四）調整公私部門年金制度間的角色與責任的移轉，將社會保險年金制度的部分責任移轉於私人退休金制度體系內，強調混搭式概念(Mix & Match)，以減輕公部門的保險財務責任(shifting responsibility to the private sector)。
又根據國際社會安全協會(ISSA)在2007年出版的「公共年金制度責任準備基金」(Public Scheme Reserve Funds: Helping sustain PAYG pension—Survey Report)一份研究調查報告中指出：該機構曾對實施公共年金制度（社會保險年金）的43個國家所做的調查結果顯示：凡採隨收隨付式的社會保險年金制度，在其制度設計上設置有責任準備基金(reserve funds)財務制度者，大都能有效地發揮部分提存準備基金(partial pre-funding)的財務調節效果。如此，則有助於減緩因人口結構的改變（含老化及少子化現象）所導致的財務負擔問題(financial issues)，平衡世代間的公平性，改善其適當性；同時亦較能維持現行制度的持續運作(sustainability)。但此種方式仍僅屬對現行制度問題的處理作一種暫時性的權宜措施，並非徹底能解決日趨嚴重財務負擔問題的根本辦法。（見ISSA, 2007. Public Scheme Reserve Funds: Helping sustain PAYG pension—Survey Report, ISSA, Geneva, p.28）。
顯然地，年金保險改革可謂是一件極其不簡單(simple)、不容易(easy)，或者不能立即見效(instant)的重要問題課題。儘管許多國家都已提出各種改革策略的解決方式及其實施成效，但其退休人口增加的現象卻仍然呈現有增無減的趨勢。因此，各國政府決策者對於因應未來退休人口增加的問題，尤須繼續加以重視，積極另謀解決之道，期謀突破困境，俾能徹底解決日益嚴重的年金保險財務負擔問題（參考Susan Devereux(2001), p. 200）。
三、德國年金保險財務負擔問題解決的經驗啟示
誠如上述，各國對於解決年金保險財務負擔問題所提出的四種方式，吾人似可從首創年金保險制度的德國在最近幾次的年金保險改革方案中獲得驗證與啟示。例如：
（一）1992年的年金保險改革案，實施提早退休者的精算調整措施(actuarial adjustments for early retirement)，規定減額年金與增額年金的增減率。
（二）2001年的年金保險改革案，主要重點有兩項，即(1)在給付方面，減低公共年金給付額，及創設任意加入的私人退休金制度，建構成公私部門兩層次保障的混合模式；(2)在財務方面，規定在2020年時的保險費率上限為20%，2030年為22%，用以抑制年金保險給付費用支出，並逐步漸近減低所得替代率，規定自2011年起至2030年的20年間，每年調降0.3%，至2030年時共調降6%，由原最高70%降至64%左右（實際數值仍有爭議）。
（三）2004年的年金保險改革案，其重點為放棄單一層次的法定公共年金制度，來保障退休勞工的生活水準為其唯一目標，改採多層次的保障，減低第一層年金給付額，加強第二層的補充性退休金制度，移轉公部門的部分財務責任到私部門。並建議延長正常退休年齡，由現行65歲逐期漸近延至67歲，另增加個人儲蓄，強調個人責任（參考柯木興撰：談年金保險改革的替代策略，保險學報第三期，2006年11月，頁34-35）。
另從德國達木士塔技術大學(Technical University Darrmstadt)Bert Rürup教授(2005)在其所撰「年金改革與人口老化」(Pension reforms and demographic ageing)乙文中的結語，亦可做為解決德國年金保險財務負擔問題的策略寫照。Bert Rürup教授對德國年金保險制度建議採公私部門的混合制度(a mix system)，以多層次保障制度(multi-tier systems)替代單層保障制度(single-tier system)來維持一定生活水準的退休保障。他認為：「在一個高齡化社會裡，社會保險年金制度若僅單靠隨收隨付制來籌措保險財源時，則無法保證能繼續維持其原有的生活水準。…因此，單一保障層次的公共年金制度，勢必由多層次保障的公私部門混搭建構模式來維持其一定生活水準的保障，其中補充性的個人年金與職業退休金制度（supplementary personal and occupational pension systems），亦對公共年金制度扮演著相當重要的強化機制角色（a stronger regulatory role）」。同時，Bert Rürup 教授也認為，在探討社會保險年金制度的規劃設計與財務面時，不容忽視「政治考量」（politics）的重要性及其影響力，藉以確保公共年金制度的基本退休給付權益（參考Bert Rürup(2005), “Pension reforms and demographic ageing”, from Richard Levinsky and Roddy Mckinnon: Social Security – Toward Newfound Confidence, International Social Security Association, 2005, p. 191）。
惟德國的年金保險改革方案雖經數度採用上列所提解決方式，以謀求財務負擔問題的解決，甚且由原本採行「量出為入」(an expenditure-defined revenue policy)的財務策略，亦改採類似商業保險以「量入為出」(revenue-defined expenditure policy)的經營理念來解決其日益嚴重的財務負擔問題，卻不能徹底解決因現行制度以往採行隨收隨付制的財務處理方式已造成的鉅額過去服務債務(P.S.L)與未來責任準備金嚴重提存不足的財務負擔問題。因此，即使未來能實際反映其精算成本，增加保險財源，但仍然無法彌補其嚴重不足的過去服務債務金額，而必須再透過提高保險費率的強烈措施來承擔較精算成本更重的保險費率及保費負擔，才能維持長期平衡的財務健全運作，使制度永續經營，而真正確保被保險人的退休保障（參考柯木興(2005)撰：談社會保險民營化、商業化與企業化，收錄於柯木興‧林建成著：漫談社會保險與個人帳戶制，2006年1月，頁128-132）。然而採取這種較強烈的解決方式，恐難獲得勞雇雙方所接受與民意的支持，而勢必將財務負擔問題陷入無解的困境。基於此，從德國政府對於解決年金保險財務負擔問題所採用多種方式的經驗啟示，顯然各國年金保險財務困境無解的問題，已成為世界性的改革議題焦點，值得各國政府當局嚴重加以重視。
四、我國勞工保險財務負擔問題的探討
反觀我國的勞工保險財務負擔問題，就勞保體制型態上言，現行勞工保險分為普通事故保險與職業災害保險兩類，其中普通事故保險係屬綜合保險型態，包括生育、傷病、殘廢、死亡及老年等五項現金給付在內。就保險財務結構上言，依普通事故保險的財務收支情形觀察，勞保財務結構自民國91年(2002)起已發生全年保險費收入（約1,455億元）不敷支應全年保險給付支出（約1,628億元）現象。另在保費收入方面，92年約1,333億元，93年為1,390億元，94年為1,444億元，95年為1,512億元及96年為1,570億元；而在保險給付支出方面，92年約1,340億元，93 年為1,431億元，94年為1,820億元，95年為1,676億元及96年為1,863億元。同樣地，民國92年至96年間亦發生年度財務收支不足情形。詳見下表所示：
勞工保險普通事故保險財務收支及老年給付支出概況表
單位：件，億元
|
項目
年別 |
應計保險費收入 |
實付給付支出 |
普通事故保險基金累積金額 |
老年給付支出及實付費率 |
||
|
件數 |
金額 |
實付保險費率 |
||||
|
民國91年 |
1,454.58 |
1,627.63 |
4,832.27 |
136,649 |
1,206.69 |
5.1% |
|
民國92年 |
1,332.83 |
1,339.56 |
4,468.59 |
113,968 |
1,032.01 |
4.3% |
|
民國93年 |
1,390.16 |
1,431.27 |
4,435.70 |
121,666 |
1,113.30 |
4.4% |
|
民國94年 |
1,443.72 |
1,820.14 |
4,113.73 |
155,652 |
1,495.85 |
5.7% |
|
民國95年 |
1,511.61 |
1,675.85 |
4,199.27 |
131,363 |
1,343.99 |
4.9% |
|
民國96年 |
1,570.19 |
1,863.03 |
4,096.64 |
142,053 |
1,525.34 |
5.4% |
2.91年因尚含失業給付，適用失業給付者費率為6.5%，不適用者為5.5%，平均為6.12%。92年起就業保險開辦，勞保普通事故保險費率調降1%改收5.5%。
3.資料來源：取自勞工保險局編印：勞工保險統計年報各年略加整理。
至於勞保普通事故保險基金累積額（即指老年給付責任準備金），截至民國96年12月底止，共計約4,097億元，基金提存比(Funding ratio)約3年，而過去服務債務總額已逾二兆元，顯然，勞保財務結構已產生財務負擔嚴重不足現象。考其原因主要係因現行老年給付保險費率與國外年金保險制度同樣均採用隨收隨付方式計收保費，用以減輕現有勞雇雙方費用負擔，導致造成費率結構不健全的結果，而並非政府或保險機構的經營責任問題，亦屬目前全世界實施社會保險年金制度所面臨嚴重財務負擔問題的普遍現象。此一現象應加強宣傳釐清觀念，以免誤解（參考柯木興(2005)撰：從「世代風暴」的警示看我國社會保險制度的隱憂，收錄於柯木興‧林建成著(2006)：漫談社會保險與個人帳戶制，頁157-158）。
其次，另從保險精算觀點分析勞保費率結構。根據勞工保險局於民國96年3月所提出「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估精算」報告中的資料顯示：勞保普通事故保險費率包括生育、傷病、殘廢、死亡及老年等五項給付所需平準保險費率，約計被保險人月投保薪資的11%（實際精算數值為11.2266%），其中生育、傷病、殘廢及死亡等四項給付費率約1.5%(1.4652%包括生育0.1036%，傷病0.0304%，殘障0.3450%，死亡0.9863%在內)，而老年給付費率約9.8%(9.7614%)，內含未來正常成本約7.8%(7.7838%)及過去服務債務攤提率2%(1.9776%)。惟現行保險費率僅收5.5%，若扣除上列四項給付所需費率約1.5%時，則目前老年給付實收費率約4%；然自民國91年起至96年間老年給付實付費率卻各為91年的5.1%，92年的4.3%，93年的4.4%，94年的5.7%，95年的4.9%及96年的5.4%，均已超過實收費率的水準，而整體勞保財務結構已呈現須由勞保基金項下支應其年度間收支不足的財務負擔。此種現象恐將繼續存在，其主要原因係因費率結構不健全造成財務負擔益趨嚴重的關鍵所在。至於解決之道，就純保險經營觀點而言，理應能實際反映精算成本，逐期提高保險費率，由勞雇雙方共同負擔，而並非由政府來承擔其財務責任。
最後，據報載，我國勞保老年給付一次金已規劃改採年金制，現經行政院院會通過勞工保險條例修正草案送請立法院審議在案。勞委會原規劃勞保老年年金制的所得替代率，係以每一工作（保險）年資1%計算。惟為配合今(97)年10月1日起即將實施國民年金保險老年年金所得替代率1.3%的相同標準，而改為1.3%。如以工作年資30年計算，則由原規劃的替代率30%調高為39%，對退休勞工而言，實屬有利。相對地，其保險成本亦會隨著增加，同時勞保年金制的實施在費用成本上勢必較現行一次金制提高相當幅度的費率。在短期間，勞保財務負擔雖未必會增加，但若基於短期的政治利益考量而採低費率政策，則長期以觀，勢必仍會走向重蹈歐美國家年金保險財務困境無解的覆轍路上，導致勞保財務負擔問題益趨嚴重而陷入財務無解的困境，最後將影響退休勞工應有的給付權益。職是之故，吾人期盼社會各界與立法部門加以重視此一法案的重要性，並予熱烈討論與審慎審議之。
參考文獻：
1. Dalmer D. Hoskins, Donate Dobbernack and Christiane Kuptsch editors (2001), “Social Security at the Dawn of the 21st Century”, Transaction Publishers.
2. Richard Levinsky and Roddy Mckinnon (2005): Social Security – Toward Newfound Confidence, International Social Security Association, Geneva.
3.柯木興‧林建成(2006)，漫談社會保險與個人帳戶制，台北，三民書局。
4.柯木興(2006)，談年金保險改革的替代策略—一種無財務準備式的個人帳戶制（NDC），保險學報第三期，中華民國保險學會，頁34-35。
5.柯木興(2006)，談年金保險改革的替代策略—一種無財務準備式的個人帳戶制（NDC），保險學報第三期，中華民國保險學會，頁34-35。
〈本文謹代表作者個人意見〉