摘要

為因應我國高齡化所導致的老年人口與失能人口增加所導致的長期照顧需求，2006年，政府通過長照1.0，唯執行覆蓋率不到四成。2017年，台灣有將近七成的縣市都面臨嚴重的人口老化問題，及早規劃完善的照護制度與建立健全的財務規劃十分重要，因此，政府實施長照2.0政策，主要是提供優質平價且普及服務，建構「找得到、看得到、用得到」的長照資源，包含推動社區整體照顧模式，採用 ABC三級社區的照顧方法，並成為縣市長選舉的重要政策議題。2018年11月的九合一選舉中，北高市長候選人之長照政策各有不同，綠營候選人大多以增加長照支出來達到擴充長照服務的目的；藍營則在不增加國家支出的前提下，提出創新的長照政策，唯長照若無足夠的人力與財力配合，則一切都僅止於紙上談兵，對實質的老人照顧並無太大的意義。因此，長照政策的推動必須考量人力與財力如何配合的問題，並以建構一個可以讓全民參與的長照體系為考量。

關鍵字 九合一選舉 長照政策 人口結構

一.導論

時序進入二十一世紀後，台灣的社會結構發生重大改變，人口老化速度快速，婦女勞動參與率提高，結婚年齡普遍延後，導致生育率下降，人口結構老化與少子化現象已成為當前台灣社會最重要的議題。

根據內政部的統計，台灣的老化指數已從2011年的72.2快速增加至2017年的100.18，上升幅度將近四成(38.75%)，顯示台灣人口結構老化與少子化的情形日趨嚴重；若以縣市別來觀察，2011年，台灣老化指數超過一百的縣市僅有雲林縣、澎湖縣及嘉義縣等3個；2017年，老化指數破百的縣市已增加為15個，其中，還包括臺北市、臺南市及高雄市等直轄市在內，若進一步考量金門、連江縣以及澎湖等全台22個縣市來看，則有將近七成(68.18%)的縣市都面臨嚴重的人口老化現象，顯示人口老化已成為台灣最嚴重的國安問題。

另方面，2017 年，台灣高齡者比例已超過幼年人口(15 歲以下者)比例，預估2051年，國內高齡者比例將接近四成( 36.98%)，亦即約每三個人就有一人為高齡者。年輕人口數量下降，老年人口大幅增加，未來長期照護的人力與經費勢必加重，因此，及早規劃完善的照護制度與建立健全的財務規劃，已成為國內當前必須面臨的重要議題。

人口結構的轉變凸顯出國內長照問題的需要性與急迫性，而在2018年九合一選舉的選情緊崩之造勢活動中，也讓各黨候選人對長照政策有了各自表述的空間，因此，九合一選舉雖為地方選舉，而長照政策雖為中央規劃，唯與負責推動與執行縣市有密切關聯性，亦為選舉的重要議題。

二.人口結構改變與長照政策

為因應我國高齡化所導致的老年人口與失能人口增加所引發的長期照顧需求，並建構我國完整長期照顧體系，2006年，行政院通過「我國長期照顧十年計畫-大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」(2007-2016)，並於2007年開始實施，其中，在行政院所提出的三年衝刺計畫中(2007-2009)，主要是篩選「建構長期照顧體系十年計畫」為社會福利套案的「旗艦計畫」，計畫內容之一即為「建立穩健長期照顧財務制度」，規劃「以專有的穩健財源，建構可長可久之長期照顧制度」。

事實上，2007年便已開始施行的十年長照政策之執行過程中，效率不佳，施行十年，長照1.0執行覆蓋率卻不到四成，大部分的人都不知道政府的長照政策，更不瞭解長照所能提供給弱勢族群的資訊；為改進並增加長照服務的内涵，2017年，政府開始實施長照2.0政策，不論是服務範圍或項目，均比長照1.0高出甚多，因此，2018年一度被視為是長照政策成功的一年，唯同年的九合一選舉過程中，執政黨並未凸顯長照政策所帶來的利多，蓋因長照政策雖是由中央政府所主導，但若依長照2.0的ABC三級服務模式，各縣市政府仍扮演著重要的角色，唯在各主要縣市長候選人的長照政策中，除有少數的候選人提出相對創新的看法之外，大多仍未點出長照2.0的真正問題。

大體而言，長照2.0計畫主要是建立在以社區為基礎的長照體系，提供優質平價且普及服務，建構「找得到、看得到、用得到」的長照資源，包含推動社區整體照顧模式，設置長照旗艦店、長照專賣店，以及長照柑仔店ABC三級社區照顧模式，將失智症納入照顧範圍，規劃每縣市至少有一個失智共同照護中心，估計服務對象人數從51萬人增到將近73萬人，成長率達四成以上(43.14%)。

另外，長照2.0是採用「ABC社區整體照顧模式」，由地方政府統籌行政效能、結合民間資源，在各鄉鎮市區廣布社區整合型服務中心（A級）、複合型服務中心（B級）、巷弄長照站（C級）；亦即由A級單位評估，再由B級單位派社工師與復健師做團體座談，最後則是以C級單位的有居家服務員作為第一線的照護。

同時，A級提供B、C級督導與技術支援，整合整體醫療長照和預防保健資源，其目的在優化社區初級預防功能，並延伸在宅醫療照顧的服務。因此，若依照護規模大小，可將長照機構分為A級長照旗艦店、B級長照專賣店、C級長照柑仔店；其中，A級長照旗艦店是指醫院/綜合醫院、小規模多機能/日照中心、護理之家/衞生所，以及偏鄉長照據點；B級長照專賣店包括日間托老據點、衞生所、物理治療所/職能治療所、診所/社區醫療群(醫生)；而C級長照柑仔店則有居家護理所/居家服務提供單位、社區關懷照顧據點、漁農會、社區發展協會、村里辦公室/社會福利團體、衞生所/樂智據點等，而有關「ABC社區整體照顧模式」計劃各級別可設置地點，以及其推動社區整體照顧模式，大抵均由地方政府評估與執行，亦即各縣市長在長照系統中扮演著重要角色。

三.直轄市長候選人的長照政策

2018年11月的九合一選舉競爭激烈，雖然此次選舉並非是與長照政策有直接關聯的總統大選，唯縣市長選舉結果仍與長照2.0的ABC三級服務模式有密切的關聯性；茲以選情最激烈的台北市與高雄市長之長照政策為例，說明其長照內容如下述。

(一).在台北市方面

2018年九合一選舉中，台北市有五位市長參選人，為簡便計，僅以代表藍、白、綠的候選人的長照政策為例，說明如下：

1. 藍營候選人丁守中的長照政策

在長照1.0推動後，國內老人遭棄養悲劇卻是頻傳上演，但政府收入相對不足，長照政策無法達到預期的優質、平價、普及的長照服務，因此，台北市長參選人丁守中主張在現有的長照體系與可使用之資源下，未來將在台北市推動時間銀行政策，讓民眾在55歲退休後，能先透過照護志工等工作累積時數，待年老力衰，再將時數兌現，並由其他人來照護自己，自助助人，以彌補短缺的家庭照顧人力，亦即時間銀行政策可以協助解決銀髮長照問題。此種時間銀行的創新長照政策，主要是考量在政府經費相對不足的情況下，應倡導透過社群團體加強互助，相互學習與支援，累積時間銀行的服務點數，以彌補政府能量不足，也是符合國際長照趨勢的一種做法。

2. 白營候選人柯文哲的長照政策

在現任台北市長柯文哲的長照政策中，強調平頭式的敬老金不符合時代趨勢，因而拒發放敬老金，但針對台北市中低收入戶，仍可享有敬老金的優惠，且以刪除敬老金做為建立急性照顧的長照系統的部分費用，在老人政策中，包括65歲免費施打肺炎疫苗、480元的敬老卡，且公車、捷運、微笑單車等都可以用；另外，以6.3億元增加台北市捷運站的電扶梯，同時還有老人共餐制度、修屋補助八萬元、擴增日間照顧中心等。

3. 綠營候選人姚文智的長照政策

台北市長姚文智的長照政策是以「長壽康健四好禮」以及「樂齡安居五政策」的樂齡九政策，來打造「活躍老化，高齡友善」的銀髮政策，建構樂齡安居環境，讓老年人與失能者能在原有的社區生活網絡中，就近得到照顧與福利服務。樂齡九政策對老人照顧的立意頗能符合老人的需求，但其所需的軟硬體費用極大。

(二).在高雄市方面

高雄市有四位市長參選人，為更於分析，僅以代表藍、綠的候選人為例，說明如下：

1. 藍營候選人韓國瑜的長照政策

高雄市長候選人韓國瑜以市政CEO自居，其認為長照必須考量長照財源是否充足與穩定的問題，若財務有困難，則難以達到照護老人的需求，因此，在現有的長照資源下，將推動老青共住，依宗教、血型、生活習慣等配對，解決老人寂寞、年輕人買不起房的問題；另外，鼓勵身體健朗的老人，照顧身體較差的，調度蚊子館供老人照護使用，並隨時彙整人民對市府意見，提出長照的看法，再由專業的局處室負責規劃與執行，此種考量長照財源與分工合作的執行方式，符合現代長照制度的趨勢與需求。

2. 綠營候選人陳其邁的長照政策

高雄市長候選人陳其邁以熟悉高雄市政自喜，在其長照政策中，主要是以「1966」做為長照的通報專線，針對失能及無法出門的老人提供一通電話醫師、護士就會到家裡的服務，還包括居家醫療、居家復健、藥師服務的整合型服務，未來會編列預算提供醫療人員交通補助費。另方面，長照的社區關懷據點會從254個快速擴增到500個，除了失能的老人之外，還要提供關懷據點健康檢查、衛生教育，讓老年人在那裡可以過得很快樂及學習，減緩失能速度，也就是建構社區醫學或是社區長照。另外，要增加長照的給付，讓長照科系或護理系學生覺得投入長照未來有工作機會，讓長照有資源、有人力，建構完整、溫暖有醫療特色的長照體系。同時，將改善長照就業市場環境，再與護校、大學合作，開設三年或五年長照專班，讓更多年輕人有意願投入此市場。

四.政黨市長候選人長照政策比較

經由前述分析說明可知，執政黨與在野黨候選人的長照政策各有不同，前者以現有長照政策內容為主，並加碼推出長照政策；後者則僅守財政穩定與充分原則，在不增加國家支出的前提下，提出創新的長照政策，簡述如下：

(一).藍營市長候選人的長照政策

國民黨是第一個推出長照政策的政黨，並以長照保險制為長照的主要財源，也是一種長照財源相對充足與穩定的財源，而其北高市長候選人的長照計畫亦是引用財政遵節，以及配合時代潮流趨勢的做法，簡述如下。

台北市長候選人丁守中的長照政策主要是基於國家長照財源、社會安寧、家庭和諧等因素的考量，加上國內老人遭棄養悲劇頻傳，但政府收入相對不足，長照政策無法達到預期的優質、平價、普及的長照服務之考量，因此，計劃在台北市推動時間銀行政策，讓民眾55歲退休後，能先透過照護志工等工作累積時數，待年老力衰，再將時數兌現由其他人來照護自己，自助助人，以彌補短缺的家庭照顧人力，亦即在當前長照問題頻繁且難以解決的情況下，提出時間銀行政策可以協助解決銀髮長照問題的模式。亦即在政府經費相對不足的情況下，應倡導透過社群團體加強互助，相互學習與支援，累積時間銀行的服務點數，以彌補政府能量不足。

再觀察高雄市長韓國瑜的政策性做法，在當前已有的長照規模與可使用的資源下，考量政府長照經費有限，因此，計劃推動老青共住，依宗教、血型、生活習慣等配對，解決老人寂寞、年輕人買不起房的問題；另外，鼓勵身體健朗的老人，照顧身體較差的，調度空置設施供老人照護使用，並隨時彙整人民對市府意見，提出長照的看法，再由專業的局處室負責規劃與執行。其中，在考量長照財源有限的情況下，利用現有長照資源的應用，以及專業人員的規劃與處理為其長照的主要重點。

(二).綠營市長候選人的長照政策

2018年，民進黨為執政黨，也是以稅收制來推動長照政策的政黨，而在執政黨的北高市長候選人之長照政策中，主要是以擴大財務支出來增加長照服務，並做為推行長照政策的主要考量。

台北市姚文智的長照政策是以「長壽康健四好禮」以及「樂齡安居五政策」的樂齡九政策，來打造「活躍老化，高齡友善」的銀髮政策，建構樂齡安居環境，其中，四好禮包括「80/20 好『周』到」、「一里設一站、站站有關懷」、「90/100生日祝賀一路發 」、「敬老升級 2.0、免費眼鏡顧老花」；而五項政策則是「機構要增加養老有個家」、「資格達標就補助、公平合理全得助」、「扶老攜幼、校園共有」、「社區有日照、就近好看照」、「在宅醫療全方位、居家服務顧全面」，觀其軟硬體設備，推論其所需的費用極為龐大，以當前長照稅賦收入可能難以負擔。

再觀察高雄市長候選人陳其邁的長照政策，包括社區關懷據點從254個快速擴增到500個，增加長照的給付，以及改善長照就業市場環境等，其所需費用均非目前已負債三千億的高雄之財政所能負擔，亦即綠營的北高市長候選人的長照政策均是以足夠而穩定的財源為依據，而若以當前長照2.0執行一年餘的經驗，以及其所面臨的財務與人力仍無法有效解決的問題，均非當前以稅收制為主的長造2.0每年所需費用所能負擔。

整體而言，不論是藍營或綠營的長照政策雖都有其可觀之處，然而，在長照2.0實施至今，在人力與財務問題仍無法獲得有效解決的情況下，若純以擴大長照費用來增加長照服務的做法，可能無法達成長照的真正目的。有關2018年北高市長主要候選人之長照政策比較，可參閱表1的說明。

表1 2018年九合一選舉北高市長主要候選人之長照政策比較表

候選人 長照政策摘要 備 註
台北市
柯文哲		 1. 平頭式的敬老金不符合社會公平，取消敬老金。
2. 65歲免費施打肺炎疫苗。
3. 480元的敬老卡。
4. 增加台北市捷運站的電扶梯。
5. 老人共餐制度、修屋補助八萬元、日間照顧中心擴增等。		 未發敬老金引發市民不滿，為爭取老人選票，以敬老卡、増電扶梯，並整合照顧型計畫內容。
台北市
丁守中		 1. 恢復敬老金發放。
2. 推動時間銀行政策，協助解決銀髮長照問題。
3. 政府經費不足，應透過社群團體加強互助，相互學習與支援，以彌補政府能量不足。		 同時考量老人照護與長照財源不足問題，且時間銀行是長照趨勢。
台北市
姚文智		 1. 推動「長壽康健四好禮」以及「樂齡安居五政策」的樂齡九政策。
2. 打造「活躍老化，高齡友善」的銀髮政策。
3. 建構樂齡安居環境，讓老年人與失能者能就近得到照顧與福利服務。		 需要較大的長照支出，以當前長照稅源可能難以支應。
高雄市
陳其邁		 1. 長照社區關懷據點從254個擴增到500個。
2. 增加長照的給付。
3. 改善長照就業市場環境。		 擴增關懷據點、增加長照給付等需要較大的長照支出，當前長照稅源難以支應。
高雄市
韓國瑜		 1. 推動老青共住 。
2. 調度蚊子館供老人照護使用。
3. 由專業的局處室負責規劃與執行。		 在現有長照資源下，考量老人照護與長照財源不足問題，並以專業人員規劃執行

資料來源：作者整理。

五.結論與建議

經由前述的分析與說明，可據以列出本文的結論與建議如下：

1. 台灣的人口老化指數從2011年的72.2升至2017年的100.18，老化指數破百的縣市已達15個，且有將近七成的縣市都面臨嚴重的人口老化問題，及早規劃完善的照護制度與建立健全的財務規劃十分重要，亦為2018年九合一選舉中，縣市長選舉的重要政策議題。

2. 為因應我國高齡化所導致的老年人口與失能人口增加所導致的長期照顧需求， 2006年，政府通過「我國長期照顧十年計畫-大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」並於2007年開始實施，唯長照1.0執行覆蓋率卻不到四成。

3. 為改進並增加長照服務的内涵，2017年，政府開始實施長照2.0政策，主要是提供優質平價且普及服務，建構「找得到、看得到、用得到」的長照資源，包含推動社區整體照顧模式，並以ABC三級社區的長照單位執行。

4. 2018年11月的九合一選舉中，北高市長之長照政策各有不同，藍營候選人的長照政策是以推動時間銀行政策為主，白營以增加台北市捷運站的電扶梯、共餐制度、修屋補助八萬元、擴張增日間照顧中心等為考量，而綠營的長照政策則以樂齡九政策為主。

5. 高雄市長綠營候選人的長照政策以編列預算提供醫療人員交通補助費、增加社區關懷據點、提供關懷據點健康檢查與衛生教育、增加長照的給付，改善長照就業市場環境等。藍營候選人的長照政策是在現有的長照資源下，將推動老青共住，依宗教、血型、生活習慣等配對，解決老人寂寞、年輕人買不起房的問題，並考量長照財源與執行上的分工合作。

6. 執政黨與在野黨候選人的長照政策各有不同，前者以增加長照支出來達到擴充長照服務的目的；後者以充足穩定的財源為考量，在不增加國家支出的前提下，提出創新的長照政策。

7. 台灣政黨第三次輪替後，由於反改革的聲浪遍及全國，導致九合一的選情不佳，為挽救頽勢，乃挾國家資源而大放政策利多，長照2.0也是執政者為了因應未來選情發展而做的政策改變。唯長照若無足夠的人力與財力配合，都僅止於紙上談兵，對實質的老人照顧並無太大的意義。建議長照政策的推動必須考量人力與財力問題，而建構一個可以讓全民參與的長照體系，為健全長照發展的重要因素。

參考文獻

謝明瑞(2016)，長照保險制與長照稅收制比較分析，台灣競爭力論壇。

謝明瑞(2018)，台北市長選情分析，卓越雜誌，2018年10月。

謝明瑞(2018)，長照財務籌措與規劃，台北醫學大學。