本報告就當前國內失業問題之分析及其對策，研擬專文分三部份陳述之，首先就當前失業問題加以分析，續就失業問題的成因深入探討，最後提出紓解失業問題的因應對策。
壹、國內失業問題漸趨惡化
行政院主計處於上〈十〉月下旬發布台灣地區九月份失業率為百分之三‧一０，失業總人數為三十萬四千人；該月份失業率雖比八月份的百分之三‧一六略低，但仍比去年九二一地震發生後的失業率〈百分之三‧０五〉為高，同時亦為十五年來九月份最高之失業率。該統計資料亦提及，九月份失業人口當中中高齡失業者達四萬二千餘人。平均失業週數則為二十二‧一週。
進一步分析比較近十年來國內失業率變化，資料顯示台灣地區的失業率變化大致可區分為三個階段〈參閱圖一〉，第一階段為民國八十四年以前的「低度失業率」時期，年平均失業率皆低於百分之二，其勞動參與率亦高達百分之五十八點七以上。從民國八十五年至民國八十八年屬於「中度失業率」時期，年平均失業率約在百分之二‧六至二‧九之間，而勞動參與率則略降至百分之五十七‧九。第三階段則從今年之後，一般預估年平均失業率將超過百分之三，突破國際勞工組織所稱的充分就業人口界線。我們可以預見，未來一兩年內隨著我國加入ＷＴＯ後帶動農業人口與部分產業從業勞工被迫離職，失業率將逐年上升，台灣可能從此告別低度失業的年代。
再就平均失業週數來檢視近十年來的變化，主計處的統計資料清楚顯示〈參閱表一〉，平均失業週數從民國七十九年以來有逐年增加的趨勢；民國七十九年為十四‧八週，民國八十五年為二十‧五週，八十六年為二十一‧四週，八十七年為二十一‧八週，八十八年則為二二‧五週，今年的平均週數有可能突破二十三週。平均失業週數的拉長，將使失業人口的經濟易陷入貧窮的困境。至於中高齡失業人口數在近年來呈現明顯增加的趨勢，其平均失業週數經常遠超過平均週數，有些中高齡失業人口因乏一技之長而被迫退出職場，因此其失業期間可能長達數年之久。
貳、當前失業問題因素分析
近年來我國內失業率屢創新高，且有更趨惡化的趨勢，細析其原因，大約可歸納為結構性、制度性與政策性等三方面關鍵因素，玆分述如次：
一、結構性因素--產業結構快速變遷，傳統產業競爭力減弱，對勞力需求量大幅減縮，因而導致失業人口，尤其是中高齡失業人口的增加。
產業結構與就業型態兩者呈現密切的互動關係，產業結構可帶動勞動力的需求。近年來，國內製造業的工業產能比率自民國七十六年開始下降，受僱人口亦因之受到影響，民國七十七年受僱人數為二百七十餘萬人，降至民國八十年的二百四十萬人上下，至民國八十七年再下降至二百三十七萬人。其中製造業等民生工業受僱人口數更從民國七十三年的一百五十六萬人降至民國八十七年的六十二萬餘人，石化工業的受僱人數則以民國七十七年的六十五萬七千人達到高峰後，轉趨下降至民國八十七年的五十二萬七千人餘人。顯示在製造業因面臨著產業升級壓力，生產成本漸趨高昂，勞動條件缺乏彈性等之內在因素，以及大陸與東南亞新興工業國家廉價勞力競爭的外在因素影響，而漸趨萎縮。其受僱人數從民國八十四年以後逐年減少，失業人口數則相對增加。
民國八十五年是國內失業結構的惡化時期，其主要原因為營造業因餘屋過多導致房屋市場大量萎縮，其就業人數亦呈萎縮。營造業和製造業的式微與不景氣，使台灣地區的失業率從民國八十四年的百分之一‧七九升至民國八十五年的百分之二、六。
在這期間，服務業雖呈一枝獨秀發展，其受僱人口亦逐年增加。但服務業所吸納的就業人口群較屬初次尋職的年輕就業人口；而製造業和營造業萎縮所導致失業的人口則較屬中高齡的半技術勞工，要轉換到服務業並不容易，因此產生結構性的中高齡失業人口，從民國八十五年以來逐年增加的現象。
這種因產業結構轉變所導致的失業現象，稱之為「結構性失業」，可從主計處對近十年來失業原因的分析中進一步取得實證資料的印證。該項統計資料（參閱表一）指出，因工作「場所歇業或業務緊縮」而失業的人數從民國七十九年的二萬四千人增加到民國八十五年的六萬八千人，再到民國八十八年的八萬六千人，今年九月則再增加到八萬七千人。其所佔失業人口的結構比則從民國七十九年的百分之十七‧八，提高到民國八十八年的百分之三十二‧一，為所有失業原因中最高比例的一項，顯示關廠歇業已成為當前失業的主要原因。而製造業與營造業的就業型態萎縮則為當前關廠歇業的關鍵因素。
二、制度性因素--國內勞動條件缺乏彈性，既不利產業的競爭性發展，更不利於中高齡人口的就業。
國內產業結構快速轉型，傳統產業不敵國際市場，尤其是鄰近國家或地區低廉勞動力的競爭，部分受國內勞動條件不夠彈性所牽制，以致加速這部分產業外移，直接間接造成這部分產業從業勞工的失業。
我國規範勞動條件，保障勞工權益的諸多法令，其立法基礎係建構在勞力密集產業的勞資關係之上，其權益照顧與保障係以體力勞動型態為主體的勞工為對象。然而產業結構轉型至非體力勞動型態的服務業為主體時，需要更具彈性的勞動條件，方能提升其競爭力，並創造更多的就業機會。因此在工業先進國家，莫不減少或放寬勞動法令對企業的干預和規範。反觀我國的勞動法令，既對工時、工資、加班、女性加班等均有一致化的規定，以致降低企業的競爭能力。同時對於服務業擴張後對兼時工作人口的迫切需求，亦因相關勞動法令未能配合這類工作型態的需求而鬆綁，反而形成對有意從事兼時工作，尤其女性就業人口的就業阻礙。
至於勞工退休金制度規定受僱勞工在同一事業單位連續服務滿十五年，其退休年齡為五十五歲時，雇主有責任給予退休金。該項退休金制度對中高齡就業人口雖有依法提供的經濟保障措施，但實際上卻十分不利中高齡人口的就業或再就業。這種制度上的因素解釋了當前眾多因關廠歇業的中高齡失業勞工，試圖尋求就業時，卻屢屢無法得到機會。尤有甚者，部份產業為規避對勞工退休金的負擔，在受僱勞工即將退休之前，予以資遣，不僅使勞工生活無著，亦極易引起勞資爭議。
三、政策性因素--民進黨政府執政以來，兩岸、產業、財經等政策方向不明確，影響國內外投資意願，並加速產業外移，關廠歇業案件增加，導致失業人口上揚。
任何政策必須有其延續性，且不因政黨的輪替而更迭，經濟發展才有可預測性，社會才不因政策紊亂而脫序。然而，民進黨政府自今年五月二十日執政以來，許多關鍵性政策不僅方向不明確，更因決策粗糙而引發社會大眾疑慮。社會信心不足，首先反應在股市，從五月下旬以來下跌四千餘點，新台幣匯率不斷走貶。如政策持續不穩，政府施政未能回歸憲政主軸，誠如日本野村研究所的最新一項報告指出，台灣正逐步邁向本土金融風暴之中這種內在政策因素的推力加上大陸所提供優惠條件之吸力，已影響國內產業的加速外移，近月以來，國內傳統產業，如紡織業之關廠歇業案件增加，即或高科技亦紛紛在中國大陸設點探路，其結果之一必然導致國內就業人口喪失工作，造成未來更高的失業人口潮。
至於外勞的引進是否導致國內失業率上升的因素？學者專家與勞工團體則有不同的主張和看法，根據國內各界對外勞問題的研究指出，外勞引進並不是近年來失業率升高的主要原因，但卻是間接導致摩擦性失業的因素。
參、紓解當前失業問題的對策
當前國內就業人口出現勞動參與率微降，失業率逐年攀高、中高齡失業人口漸增、平均失業週數拉長等現象，顯示失業問題已逐漸形成嚴重的社會問題之一；尤以近月以來，諸多媒體報導多件搶劫或自殺事件起於失業缺錢，引發社會大眾關注，雖然失業率高低與社會犯罪比率兩者之間是否有必然的因果關聯，有待進一步實證研究，但社會已感受到失業問題的嚴重性，殷切期盼政府相關單位及早未雨綢繆，提出對策。
檢視民進黨政府日前提出的失業對策方案，諸如災區就業重建大軍、南部七縣市就業高峰會議等，採類似發放就業津貼方式，雖可討喜失業勞工，但卻未能對症下藥。即或日前舉行之「全國知識經濟會議」，對未來知識經濟如何結合人力培訓與運用，未能提出有效對策；況且知識經濟長程看來可創造就業機會，但對已即將面臨高失業率的人口，卻猶如杯水車薪，難救燃眉之急。
因此，紓解當前失業問題，治本對策在於創造就業機會，必須從經濟的基本面著手，強化國內投資環境，創造國內就業機會，厥為歐美國家在一九八０年代至九０年代解決高失業率所採取的基本對策，歐美國家因此有效地降低其失業率。我國經濟基本面一向堅實良好，政府應研擬國內產業升級策略，加速改善投資環境，創造更多就業機會，才是解決當前及未來可能面臨高失業率的積極對策。
同時，從制度面上則以失業人口和可能面臨失業的人口為對象，分從近程和中程提出對策方案。
一、近程對策，其對策目標係針對失業人口，尤其是中高齡失業人口，提供基本經濟安全與再就業協助的對策。
１、提高勞工保險失業給付數額，延長給付期限，目前中高齡失業人口除失業保險外，缺乏其他經濟安全保障網絡。因此政府可即時修正「勞工保險失業給付實施辦法」，放寬給付數額和條件，對中高齡失業人口的家庭能暫時免於經濟困窘的威脅。
２、政府部門提供短期就業機會，採以工代賑方式，協助失業人口在政府部門擔任臨時工作機會，例如公共場所臨時管理人員，地方社區清潔工、交通管理助理人員等，均因地制宜，因人調整。並針對就業特殊需求人口或地區，如九二一災區或原住民地區，成立專案，協助就業。
３、推動短期性的職業訓練方案，結合民間力量，積極培訓企業所需人力。並採發放「職業訓練劵」方式，鼓勵失業人口接受短期職業訓練，強化再就業能力。民間職訓機構亦課以訓練後推介工作之責任，否則「職業訓練劵」不予兌現，並修訂民間職訓機構管理辦法，做為管理的法令依據。
４、建立就業服務求才求職「單一窗口」服務中心，以加速人力供需之媒合工作，縮短就業等待期。並在單一窗口設立人力資訊網站，結合民間已設立之全國人力資訊網路，仿效美國勞工部所設立之「全國人力資訊網」〈Job America〉，提供求才求職的即時上網服務。
二、中程對策，其對策目標係針對影響當前就業的制度因素，提出修法或立法的對策，以建構完善的就業安全體系及符合自由化與國際化，且能提升產業競爭力的勞動法制。
１、儘速立法訂定「就業促進法」，整合現行公立職業訓練機構與就業服務中心，建立職業訓練、就業服務與失業保險三者密切連繫結合的完整就業安全體系。
目前政府職訓與就服機構分散於勞委會、青輔會、退輔會及北高兩市，彼此之間既乏橫向連繫，且不同職訓與就服機構未能充分配合當前初次尋職者與中高齡失業者迫切需求。因此可參考歐美日等國家之經驗，訂定「就業促進法」，做為整合職訓與就服機構之依據。尤有進者，如加拿大、澳洲等國，結合職訓與教育機構，使學校和職訓機構培育的人力，能迅速進入就業市場，避免待業期間過長，造成人力資源的浪費，先進國家的豐富經驗，皆可提供參考，未雨綢繆，避免未來失業潮帶來嚴重的社會問題。
２、修改勞動法制中有關勞工退休金之規定，以掃除現行制度對中高齡人口尋找就業的障礙。同時必須修改勞工保險有關兼時工作投保之規定，有利於兼時工作者。如前述及，現行勞動法制中對雇主課以「確定給付」勞工退休金的責任，因而降低僱用中高齡求職者的意願，因此學者專家早已建議採雇主「確定提撥」制，以勞工個人帳號提存退休金，年資不因勞工轉換雇主而中斷，對勞工退休金有更實質的保障。本黨執政時即已與勞資雙方多次協商，研擬「勞工退休金條例」草案，並於去(八十八)年年中送本黨中央政策委員會準備請黨籍立法委員集思廣議凝聚共識，以推動立法。後因九二一震災與總統選舉等諸因素而延冗，迄今未能完成立法程序。今為促進中高齡人口之就業並保障退休勞工之經濟生活，有必要積極協調黨籍立法委員在立法院繼續推動，以嘉惠勞工。
表一：近十年失業率及失業原因分析(民79年-88年)
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79年 |
84年 |
85年 |
86年 |
87年 |
88年 |
|
失業率(%) |
1.67 |
1.79 |
2.60 |
2.72 |
2.69 |
2.92 |
|
失業人數(萬人) |
14.0 |
16.5 |
24.2 |
25.6 |
25.7 |
28.3 |
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按失業原因分(萬人) |
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|
初次尋職者 |
4.7 |
4.7 |
5.6 |
5.7 |
5.9 |
6.0 |
|
場所歇業或業務緊縮 |
2.4 |
2.9 |
6.8 |
7.1 |
7.1 |
9.1 |
|
對原有工作不滿意 |
5.0 |
6.6 |
7.9 |
8.4 |
8.2 |
8.6 |
|
臨時工作結束 |
0.6 |
1.0 |
1.9 |
2.2 |
2.5 |
2.6 |
|
其他 |
1.3 |
1.4 |
2.0 |
2.2 |
2.0 |
2.0 |
|
結構比(%) |
|
|
|
|
|
|
|
初次尋職者 |
33.7 |
28.3 |
23.2 |
22.4 |
22.9 |
21.3 |
|
場所歇業或業務緊縮 |
17.2 |
17.5 |
28.2 |
27.7 |
27.8 |
32.1 |
|
對原有工作不滿意 |
35.6 |
39.8 |
32.5 |
32.8 |
32.0 |
30.4 |
|
臨時工作結束 |
4.2 |
6.2 |
7.7 |
8.6 |
9.7 |
9.1 |
|
其他 |
9.3 |
8.2 |
8.4 |
8.6 |
7.7 |
7.1 |
|
平均失業週數(週) |
14.8 |
17.2 |
20.5 |
21.4 |
21.8 |
22.5 |
|
想找工作而未找工作者(萬人) |
8.5 |
10.7 |
11.9 |
10.7 |
11.5 |
14.2 |
資料來源：行政院主計處「人力資源統計年報」。