摘要

九十一學年度公私立大學校院數量，與去年相較，又增五所，成為一百四十八所，已經直逼一百五十所的大關。大學院校設置是否太浮濫？數目是否太多？學生素質是否因而低落？如今又成熱門話題。

近年來，國內經濟蕭條、失業率快速攀升，大學畢業生失業嚴重，因此大家開始將矛頭指向高等教育，歸罪於大學校院太過度的擴充。知識經濟既然是國家未來產業發展的方向，也是世界的潮流，大學校院的擴充確有其必要性，但高等教育品質的提升，卻有待政府、大學校院的共同努力，整併、聯盟並非競爭力提升的唯一妙方。學校的整併、聯盟必須在詳細的規劃下方才能提升競爭力，唯有全套的配套措施才能達到學術卓越、競爭力提升的目標。大學整併就有競爭力的迷失應及早破除。全面提昇高教品質不僅是萬千學子之福，更是國家提昇競爭力必備的原動力。

九十一學年度公私立大學校院數量，與去年相較，又增五所，成為一百四十八所，已經直逼一百五十所的大關。大學院校設置是否太浮濫？數目是否太多？學生素質是否因而低落？如今又成熱門話題。

「廣設高中大學」是當初民間「四一零教改聯盟」上街頭四大訴求之一，大學院校大量擴增固然是為了回應民間教改的訴求，然而與當時教育經費充裕、地方自主意識抬頭、產業轉型的需求都有密切關係。過去，雖然憲法中「教科文經費至少佔中央總經費百分之十五」的規定尚未取消，但教育經費從未核實編列，至俞國華院長時代，由於立法院的杯葛，教科文經費終於達到憲法所規定的額度，教育經費在短短的數年間增加三倍有餘，而此時恰逢地方自主意識抬頭，紛紛向中央爭取設立大學，以繁榮地方，教育部適時的提出「一縣一大學」政策，地方政府紛紛提供土地響應，一時之間，公立大學如雨後春筍般的成立，如中正大學、暨南大學、東華大學、雲林技術學院、台南藝術學院、高雄技術學院等，都是此時設立的國立大學。

當我國的產業型態逐漸由技術密集轉向高科技、知識密集的型態後，所需的人力也需配合提昇，大學擴增的必要性逐漸增加，僅依賴公立大學校院已無法滿足對高級人力的殷切需求，何況鼓勵「捐資興學」一向是教育部解決教育資源不足的最佳策略，「租用國營事業土地設立私立學校」相關規定適時制定。而民間在土地獲得解決後，紛紛投入創辦大學校院的行列，近年來開始招生的新設私立大學校院，大都是此項政策的獲益者，至目前止，除已開始招生的學校外，仍有十餘所私立校院正在籌設之中，不久之後都將加入招生的行列。。

如果以類別區分，高等教育中，技職校院所占份量舉足輕重，以九十一學年度為例，在一百四十八所大學校院中，一般校院五十四所、師範校院十一所、技職校院七十一所、體育學院三所、軍警校院七所、空中大學二所，技職校院幾乎佔有一半的份量，而這些技職校院中，除三所是由原技術學院改制者外，都是由專科學校改制而成。專科學校改制技術學院、科技大學政策的形成，除了滿足民眾就讀高等教育的意願外，也是適應產業的升級及轉型必要的做法。

在傳統的社會中，人力的結構屬金字塔型，所需人力以基礎人力最多；進入技術密集產業時代，所需中層技術人力倍增，人力結構轉變為燈籠型，但知識經濟時代來臨後，資訊、知識工作者大增，人力漸成凹透鏡型。知識由過去的奢侈品成為在就業市場競爭的必需品，高等教育也從菁英教育轉變為普及型教育，這是我國高等教育擴充的主要原因，也順應世界高等教育發展的趨勢與潮流。

近兩年來，國內經濟蕭條，失業率節節攀升，其中以大學畢業生就業最為困難，因此社會各界開始對大學的擴增提出質疑，並認為大學素質低落與大學擴增過速息息相關，因而建議關閉籌設大學之門，並將現有大學合併，以提昇教學品質，增加競爭力。然而，大學品質的低落是因為設校過多所產生的必然結果嗎？學校規模小就沒有競爭力？整併學校就能提振高等教育的品質？如果深入的分析，國內大學品質無法提昇原因極多，浮濫擴增僅是許多原因之一端而已，今分析如下：
一、教育資源不足：高等教育是昂貴的教育，欲保持其品質，就非有大量的教育資源挹注不可，以美國賓州大學（University of Pennsylvania ）為例，學生人數約三萬多人，但每年的經費高達三十一億美金，約為一千億台幣，比我國中央政府每年編列的高等教育經費的五百億高約兩倍。反觀我國近年的高等教育，大學生快速增加，學校的數目也增多了，但教育經費並未比例的增加，以致可使用資源相對的減少。如今，每單位學生的成本不增反減，幾乎是八十年代初期的一半，與國外大學相較，更是小巫見大巫。教育資源不足，不能破格聘用名師、生師比節節上升、儀器、設備、設施老舊，教學、研究經費大量不足，教育素質自然低落。

二、學校辦學未有重點：在教育資源不足的情況下，各校理應將可用的資源，投入重點科系，挹注於重點研究工作，創立學校的特色。然而國內的學校個個好大，在未確實評估學校是否具備應有條件的情況下，都以「研究為主的綜合大學」為辦學目標，在加上所謂的「校園民主」，教育資源僅能均分而不能投入重點系所，在「共貧」的狀況下，學校不能建立特色，教育不能顯現成效是極為自然的事。

三、未因學生素質調整課程內容：隨著錄取率的節節上升，學生的特質有逐漸異質化的趨勢，排名在前的學校、學系，仍然收取學術資質優秀的菁英學生，所受的影響較小，但其餘的學校隨著錄取率的提昇，生源特質越來越偏向常態分配的中後段學生，因此系所的設置與課程的內容均需隨著學生來源的不同而配合改變。然而，各大學的系所及教學內容數十年如一日，除了感嘆學生素質低落外，從未思考所設系所是否適合學生就讀，教學內容是否適合學生程度？如是的辦學怎能提昇教學的品質？

四、系所設置與社會需求脫節：年輕人的失業大多屬結構性的失業，亦就是學校所學不符就業市場所需，而職場所需的人才卻又大量的不足。根據調查，藝術學院、文學院、社會科學院等畢業生的就業最為困難；電子電機科系、工學院、資訊相關科系等是就業比例較高的領域；而半導體及科技產業、金融保險證券業、資訊業、生化醫藥業等，目前仍有大量的缺額，希望徵才。總總的跡象顯示，高等教育與就業市場嚴重的脫軌，是造成今日青年結構性失業的罪魁禍首，學校要為學生的失業負最大的責任。

五、學校自我激發機制未能建立：大學法的修正賦予大學更大的自主空間，但當社會制約的力量逐漸式微後，學校自制、自我激發的力道自應相對的提昇。近年來大學的運作卻與此背道而馳，由教授主導的校務會議為「學校最高決策會議」，任何重要事務均需經校務會議通過，校務推動逐漸困難，尤其是校長及學術主管採用遴選後，「校長政治化、教師派系化、職員騎牆化」，學校陷入嚴重的內鬥之中。對教師研究、教學沒有公平、客觀、公開的評鑑制度，無法獎優汰劣；而對學生的學習，不敢或不願嚴管勤教在先，卻又給予高分在後，培育出許多「高分低能」的學生，大學逐漸沉淪而不自知。
如果不能有配套措施，僅只是整併大學校院並無法達到提昇高教品質的效果，現今的整併、聯盟制度，其間充滿了鄉愿、妥協、虛應故事，尤其是以下的幾項措施更是錯誤的決定：
一、整併師範校院的不智：優良師資是教改必要的條件，「師範教育法」修改為「師資培育法」後，雖然大學皆可設立教育學程培育師資，但少數的幾門教育課程是否就能培育優良師資不無疑問。師範校院規模雖小，但卻是優良師資的主要來源，國外不乏精緻小型學院的先例，如加州理工學院，只要有特色、有名師就是名校。師範校院整併後，師資培育特色將隨之消失，對未來教改之進行是否有利，頗值懷疑。整併師範校院如果僅因意識型態作祟，顯然是不智之舉。

二、整併技職校院的不妥：在「重研究輕教學、重學術輕專業」的風潮中，技職校院是我國教育體制中最具特色的制度，也為我國經濟發展培育了無數的人才，多少開發中的國家希望能予以借鏡，但政府卻棄之如敝屣，希望將之與附近之師範校院整併。師院校院與技術校院合併後，師資培育的特質與高級實用技術人才的培育都將一併消失，所增加的僅是幾所與一般綜合大學無異的新大學，與推動學校建置特色之政策背道而馳，對國家專業人才的培育更是種損失。

三、提高專科改制門檻的不義：專科學校改制技術學院、科技大學是因應技術人力在知識經濟時代來臨後必需升級的必然結果，當初七十七所的專科學校在九所師範專科學校改制為師範學院，四所三專學校，實踐、銘傳、世新、淡專改制為學院後，爆發了專科改制技術學院、科技大學的風潮，如今僅剩下十五所專科學校因校地等條件尚未改制，教育部卻研擬提高專科改制門檻，將使尚未改制的專科喪失競爭力，同時也違背了政府施政的信賴保護原則，更與技術人力必需升級以配合產業需求的趨勢背道而馳。

四、大學聯盟的虛應故事：大學的統整合併並非易事，各學系內課程開設、儀器設備互用、升等條件協調均有困難，至於學系間、學院間的協調更非易事，如今卻要擴大至大學的整併、聯盟，是否能達到預期的效果不無疑問。以嘉義大學與國防大學的整併而言，也僅是幾個校園物理性的結合，整併後大部分的教師、學生滿意度都不高。至於最近提出的大學聯盟構想，共用資源、師資相互支援、相互選課、課程相互承認，這些措施就是不聯盟成為大學系統也是可行，聯盟成為大學系統而各行其是，除了虛應故事，爭取經費外，又有何實質的益處呢？

五、教育資源不增反減落井下石：「教育經費編列與管理法」是「教育基本法」授權訂定的法案，旨在填補憲法中對科教文經費的保障消失後的空窗，歷經行政機關與立法機關的折衝、協商，最後以過去三年政府歲入淨額平均的21.5﹪當作編列的下限，本以為如此教育經費就可受到應有的保護，但隨著經濟景氣的低迷，政府稅收逐漸短缺，再加上財主單位的「作帳」，將教師退撫的經費也併入教育經費額度中，甚至於取消國中小教師免稅優惠，增加以貼補教師損失的人事費用亦一併計入教育經費的額度中。教育實質可以使用的經費日漸減少，而地方勢力逐漸擴張的情況下，許多的經費又逐漸下放至國民中小學，高等教育的教育資源受到嚴重擠壓，高教品質堪虞。

六、歧視私校、預埋禍根：「學校有公私之分、學生無公私之別」，不管公立或私立學校的學生，畢業之後都為社會所用，當然是無公私之分；然而學校雖然創辦的主體不同，公立學校由政府創辦，私立學校由民間出資，但在屬性上，私立學校屬社會公益的財團法人，因此其性質就如同代替政府執行辦學的義務，大法官的解釋也認為私校將學生退學如同政府機關的行政處分，可以作為訴願的主體。學校本應無公私之分，政府均應予以平等的支持，然而近年來因為少數私立學校發生弊端，主管機關對私立學校的管制日深、補助日減，歧視也日漸明顯，這不僅是對捐資辦學者的打擊，更是對私立學校學生不公平的待遇，也為高教素質的低落，預埋禍根。
教育政策的釐定，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，應要有前瞻性、通盤性的宏觀規劃，否則雖暫時解決了部分的問題，但卻製造了更多的問題，為提昇高教品質，提振競爭力，以下是可行的方案：
一、增加教育資源、提昇教育品質：大學辦學成效、學術水準的提昇，最主要的是依賴聘用良好的師資、吸引優異的學生、不斷的更新儀器、設備、課程內容，聘請良好的研究團隊、挹注充分的研究經費、從事尖端的研究工作，而這些措施在在需要充裕的經費支持。教育部擬以二、三十年的時間挹注更多的資源支持部分學校成為世界一流的大學，長期的予以支持似乎已成定局，但給予多少的資源才是重點，如果僅是點綴性的支援，有如杯水車薪，結果當然無法達到預期的效果。而更重要的，「拔尖」固然需要，但「打樁」亦不可忽略，全面提供充裕的經費支援所有的大學校院，方能全面提昇高等教育的品質。

二、重點發展、發展學校特色：過去教育法令嚴苛，大學依法令設置、營運，毫無特色可言；法令鬆綁後，各校相互模仿，也使各校特色模糊化。為與國外學校競爭，各大學應善用自有資源與條件建立特色，例如就本土特有的領域建立學術的權威，或破格聘用名師開設課程或從事重點研究工作，或與國內企業界合作，保證畢業後就業，或與國外學校透過網路合作，使學生一方面享受國內就學之便，同時可透過網路接受國外高品質的教學，只要是有別於國外或大陸學校的特色，本於市場區隔的原則，一定可以吸引國內及境外的學生就讀。

三、配合產業需求、彈性調整系所：大學與產業間可以相互合作，達到雙贏的境界。大學從事研發工作，因而可以促進產業的升級，培育量多質精的專業人才，使產業界的人才不虞匱乏；而也因產業的發達，提供大學畢業生充分的就業機會，更因經濟的繁榮，有更充裕的資源可以提供大學從事教學、研究的工作；兩者如唇齒相依，共進共榮。世界一流的大學不可能像學術的象牙塔，而教授也不可以不食人間煙火，現代的一流大學絕對是與外界的世界脈動吻合的大學，而透過與外界的互動，大學不僅可以掌握學術研究的趨勢，更可以創造學術、提昇學術，而從如是的過程中，大學也可以獲得更多的經費，延續重要的課程及學術研究。

四、因應學生特質、重新設計課程：菁英高等教育時代，大學入學錄取率偏低，進入大學者大多是學術性向良好、學習動機高、學業成績優良的菁英學生，為這些學生設計的系所、課程內容應以高學術水準為目標。但隨著大學錄取率的逐漸提昇，學生的特質已逐漸改變，菁英的學生仍然存在，但中後段志願的學校、系所，學生的性向、學習動機、學業成就已大不相同，他們可能更適合實用的專業課程，因此系所的設置、課程的內容，均需依據學生的特質，進一步的檢討，以有利於學生的學習。而學生在學的過程中，也一定要「嚴管勤教」，加強淘汰，以維一定的教學成效。

五、激發自我成長、追求卓越：過去，由於法令、規章、制度的約束，大學自我主張的空間受到相當的擠壓，但大學法的修改已為大學的自主帶來新的契機。然而當外在的監督力逐漸減低時，如果內在的自制、自我提昇的動力沒有被激發，自主僅是自我沉淪的開始而已。因此，學校成員的聘請應有一套完整、合理的制度，教授的聘請，勿拘泥於派系、出身，用人唯才。學術主管、校長的遴選，不要再沉迷於「民主的程序」，應以學校發展需求，公開、廣泛的遴選最適當的人選。至於學校內各類人員的成效，也應有一套合理的評鑑制度，才能獎優汰劣，達到卓越的目標。對於學生學習成就的嚴格要求也是追求卓越中不可或缺的，「嚴師出高徒」是自古以來的名訓，為求教學品質的提昇，嚴格的要求及淘汰是絕對必需的。至於對經費的籌措也應有一套完整的制度，不論公、私立大學，未來經費的使用將有更大的自主空間，但僅只依賴政府的補助絕無法成為一流的大學，因此伴隨而來的將是自我籌款的責任。如何規劃有效的募款計畫並確實的加以執行？如何使學校中的每一個成員都感受責任的重要並願意配合推動，在在都需花費更多的心思。

六、引進管理制度、提昇辦學效能：不管公立學校或私立學校，都是為社會創造知識、培育人才、提供服務，因此政府的補貼是必然的，而學校法人化後，雖不再遵循公務機關的會計制度，但追求財務績效並沒有改變。因此不管公立或私立學校都應引進現代的管理制度，設置公正公開的財務制度，對預算的編列，經費的使用、財產的管理，都有明確的制度，且都有詳細的資料公佈以玆查核。財物公開、流向清楚、稽查嚴格、績效卓著，這是政府增加補貼、社會加強資助的必要條件，也是學校追求績效的必然要務。

七、提攜私校成長、全面提昇品質：私立學校在我國的高等教育所佔的比例極高，有百分之七十以上的學生在私立的大專校院就讀，必須提昇私校的水準，才是全面提昇高等教育品質的方法。私立學校最欠缺經費的支援，教育行政主管機關應給予更多的經費支持，而私立學校教師的福利、待遇均不如公立大學，也必須設法達到公私同等待遇的地步，以利吸引優秀的教師，而法令的鬆綁亦是當務之急，「管當管之管、鬆應鬆之綁」，私校才能有更寬廣的發展空間，高等教育也才能全面提昇水準。

八、宏觀規劃大學整併、有效整合資源：國內的「小學太大、大學太小」向為人所詬病，大學無法達到經濟的經營規模，當然競爭力也因此變得薄弱，是以聯盟或合併均是提昇競爭力之道。然而，學校的整併與聯盟應有明確的目標，以前瞻的眼光及宏觀的理念，規劃未來具有競爭力、學術卓越的學校，而不能以合併為最終目的，而棄追求卓越的目標而不顧。早期陽明、清華、交通及國家衛生研究院等聯盟成立大學系統，以發展生物科學新校園應是不錯的典範，後來因政策的改變而中途喊停，殊為可惜。至於學校間聯盟與合作則應不只侷限於國內的學校，與國內外的學校、研究機構、甚至與企業、職訓中心都可合作。以往，與境外大學、機構的合作，往往受限於時空因素而淪為空談；如今，拜網路之賜，透過網路的教學（遠距教學）、及研究（遠距指導研究）已易如反掌，國內大學在考慮聯盟、合作時，不應錯失與境外大學、機構合作的機會。

九、因應WTO衝擊，提昇競爭力：加入世界貿易組織，首當其衝的就是高等教育。國內之高等教育經政府及學校多年的努力，學校已略具規模，學術水準也日漸進步，但與國外學校相比，歷史仍嫌太短、規模仍嫌太小，水準也有待進一步提升。是以，當國外大學，尤其是世界知名的大學來台招生或設立分校，對學生必然會產生極大的吸引作用，國內大學不僅將流失許多優秀的學生，甚至招生將嚴重的不足。短期而言，恐將危及我國高等教育之營運；長遠而言，將嚴重影響國內大學的整體發展。因此國內的大學不應再忽視境外大學來台設校或招生的衝擊，應妥為研擬因應之道，積極提昇競爭力，方不致為國外學校所擊潰。

十、促進大學國際化、全球化：學術無國界，而且逐漸全球化，世界一流大學當然是世界公認學術水準卓越的大學，邁向國際當然是第一要務。所謂的國際化是學術的研究與世界同步，學術的水準達到國際水準。挹注大量的資源、全面提升學術水準是邁向國際的基礎要件，而國際間的學術合作也是國際化的另一種良方，可惜的是過去的合作除了簽約，教師、學生、行政人員的互訪外，實質的交流卻不多，僅流於形式的學術外交。由於網路的快速發展，遠距教學及遠距研究可能是另一種全球化、國際化的捷徑。學生留在國內，但國外的教授在網路的另一端教學或指導研究，學生彷彿身歷其境。此外，吸引國外教授或學生來台教學、研究或留學也是國際化的策略之一，但先決的條件是大學中應有部分的課程以外語教學，且鬆綁相關的法規，使外國的學者及學生容易來台，走向國際、邁向全球化，我國的高等教育才有明天。
教育的發展與國家的盛衰有極其密切的關係，而與個人生涯的發展更息息相關，因此教育制度的建立絕不可草率、隨性，過去我國的教育政策常隨教育行政主管機關首長的更替而變動，近年來，民智已開，民眾的需求已可透過各種的管道表達，而政府已不再能忽視民眾的需求。接受高等教育是家庭未來希望之所繫，發展高等教育以培育更多的知識、科技工作者，更是產業發展所不能或缺者。過去在此兩種壓力的引導下，高等教育方能蓬勃發展，近年來，國內經濟蕭條、失業率快速攀升，大學畢業生失業嚴重，因此大家開始將矛頭指向高等教育，歸罪於大學校院太過度的擴充。知識經濟既然是國家未來產業發展的方向，也是世界的潮流，大學校院的擴充確有其必要性，但高等教育品質的提升，卻有待政府、大學校院的共同努力，整併、聯盟並非競爭力提升的唯一妙方。學校的整併、聯盟必須在詳細的規劃下方才能提升競爭力，唯有全套的配套措施才能達到學術卓越、競爭力提升的目標。大學整併就有競爭力的迷失應及早破除。全面提昇高教品質不僅是萬千學子之福，更是國家提昇競爭力必備的原動力。

（92.12.04國家政策研究基金會與台大合辦「二十一世紀大學的新挑戰與新展望學術研討會議程」、92.01國家政策論壇季刊春季號）