與美、日等文化產業大國主要是民間企業自行發展不同的是，韓國的文化產業有政府的大力支持與推動。在幾項帶動韓流的文化產業中，尤以電視劇居功厥偉。隨著鄰近國家開放影視市場，韓劇的外銷量，自1998年的320萬美元，飆升到2005年的9870萬美元，不到十年，就暴增超過30倍。[3]2004年約有300萬名亞洲觀光客到韓國旅遊，其中有2/3是受了韓劇的影響。[4]到底韓國政府是如何讓身為亞洲四小龍之一的他們，繼經濟發展之後，創造了文化奇蹟，躋身文化大國？是什麼關鍵的因素，使韓劇在質與量上大幅提升，如過江之鯽般傾銷海外？本文將回顧韓國早期發展文化產業的動機與策略，探討其電視產業的變遷，以解答為何韓劇創造了韓流，而台灣推了十幾年的文創產業，不但文化的國際競爭力未見提升，電視劇反而日見蕭條。
壹、《侏儸紀公園》的刺激
很多人以為文化創意產業最早是由英國在1997年推動的。[5]殊不知，韓國早在1994年就決心推動文化產業了。時任總統的金泳三，在出席一場國家科學技術諮詢會議，得知電影《侏儸紀公園》一年間賺進了8億5000萬美元，相當於當時韓國汽車出口150萬輛所得的收益，非常震撼，於是下令積極推動文化產業。[6]同年五月，便火速在文化觀光部內設了文化產業局，局下設影像唱片課、電影振興課、出版振興課及文化產業企劃課。[7]
這個《侏儸紀公園》的故事，頗富戲劇性，也在多篇論文當中出現。[8]它意味著，韓國文化產業推動最原始的動機，是看中了電影的高附加價值，這也是為什麼他們在1999年制定的《文化產業振興基本法》，把電影放在各文化產業項目的第一位。另一方面也可以看出，韓國的文化產業政策，一開始便建立了正確的觀念，走對了方向。因為影視產業綜合了戲劇、文學、音樂、美術等各種文化產業的因素，是文化產業的龍頭，只要影視產業振興，其他文化產業也可以帶動起來。
90年代，韓國經濟發展已相當成熟，同時也因世界吹起自由貿易之風，各國紛紛面臨開放市場的衝擊與挑戰，唯有加強產業的競爭力，才能在全球化時代站穩腳跟，脫穎而出。韓國的文化產業政策，係以拓展國際市場、躋身世界文化產業大國為目標。金大中總統在1998年的就職演說中，宣示要致力於韓國文化的全球化，因為文化產業是21世紀關鍵的策略性產業。[9]如同1970年代韓國外銷的重點產業是重工業，90年代的重點則是文化產業。韓國政府修訂相關法令，投入大量資金，希望同時拓展國內及國際市場。[10]為了提高文化產品的品質，促進文化產品外銷，以承襲韓國一貫的外貿政策，金大中政府的文化產業政策強調三個原則：一、發展文化產業的經濟價值，二、鼓勵文化產業進入海外市場，三、解除所有限制文化產業創意展現的干預措施。[11]
貳、80年代後韓國的電視政策
韓國與台灣的國情類似，都是分裂的國家，面對著共黨武力威脅，從威權政府轉型為民主政府。產業結構多所重疊，特別是電子科技業在國際競爭相當激烈。兩國電視產業的發展脈絡非常相像，在威權時期，電視被視為政治宣傳的工具，受到政府的嚴格控制，節目必須通過審查，直到80年代後，才隨著政治的民主化走向自主。[12]
90年代，為了推動文化產業，韓國政府對待電視產業的態度，從管控轉為支持，以經濟發展為目標。[13]韓國內政部於1995年發布「傳播影視產業振興五年計畫」，其主要策略為：一、加強電視節目的人力支援。二、建構節目製作中心。三、開放傳播影視檔案。四、培養傳播影視專業人才。五、支援電視節目輸出。這些策略架構仍持續至今。[14]
由於日本索尼公司曾經在80年代末併購美國的哥倫比亞電影及CBS唱片公司，韓國幾家企業集團如三星、現代及大宇，也從1995年開始積極投入文化內容產業，以結合電子科技與娛樂事業。同時，韓國政府鼓勵大企業投資影視產業，在2000年修正的廣播電視法，允許集團及新聞業者，持有有線系統業及衛星電視的股份達33%，持有有線頻道股份達100%。[15]企業集團參與電視業，也刺激電視產業結構更趨專業化。[16]
隨著政府的鬆綁，韓國電視劇從90年代開始，形成了三家無線電視台激烈競爭的局面，包括韓國放送公社（Korean Broadcasting System, 簡稱KBS）、文化廣播公司（Munhwa Broadcasting Corporation，簡稱MBC）以及SBS有限公司（Seoul Broadcasting System，前稱為「首爾放送」）。由於廣告收入的多寡，取決於收視率的高低，各台莫不致力於節目品質的提升，以求提高收視率，尤其是每週播兩集、共12至24集不等的迷你劇，對於內容及相關技術的推進，貢獻最大。早期戲劇製作的主題以愛情為主，觀眾多為女性。為了拼收視率，題材愈趨向多元化，如懸疑、動作片等等，也吸引了不少男性觀眾。[17]
競爭刺激了節目品質的提升，拓展了海外市場，增加了收入，使業者得以更高的成本拍更優質的戲劇，以饗觀眾。韓劇便是在這樣良性的循環下，在質與量都快速提升，並擴散至鄰近國家。
參、出乎意料之外的韓流
1997年，韓劇《愛情是什麼》在大陸央視熱播，掀起了韓劇熱，此後韓劇便廣受亞洲各國歡迎，外銷量每年以爆炸性的速度增長。[18]1998年，韓劇占了越南外來劇的56%。[19]同年，金大中總統不顧國內的反對聲浪，取消對日封鎖，開放雙邊文化市場，允許日本文化產品輸入，兩國關係大幅改善。[20]2003年，韓劇《冬季戀歌》在日本NHK的衛星頻道首播，引起廣大迴響，2004年在NHK重播，收視率平均15%，完結篇更超過20%，為KBS賺進了2千5百萬美元，相關的小說、唱片、DVD在日本大賣，同年有許多日本中年婦女到《冬季戀歌》的拍攝景點觀光，較前一年日本訪韓的觀光客增加了57.3%。[21]日本產生了大量的韓劇迷，21世紀之後，出口的韓劇，有70%銷往日本，日本成了韓劇的最大市場。[22]
雖然韓國在推動文化產業方面，有進軍國際的強烈企圖心，但是由韓劇帶動的韓流，卻完全出乎他們意料之外，甚至連韓國人自己都難以解釋，為何有這麼多人瘋狂迷戀韓劇。[23]事實上，韓國在90年代開始推文化產業時，最關心的並非電視。如前所述，金泳三下決心推動文化產業，是受到電影《侏儸紀公園》的刺激，所以他們把重點放在電影，因為他們相信，只要電影振興了，也可以帶動其他文化產業。[24]上述1994年文化觀光部新設的文化產業局下設的四課，並未包括廣播電視，可見，電視劇原本不是推動的重點。
韓國電視業者普遍認為，儘管政府或多或少支持了電視發展，卻與韓流的產生沒有直接的關聯。弔詭的是，恰恰因為政府對電視漠不關心，反而促成了電視劇的躍進。如前所述，80年代之後，韓國政府不再干預媒體，使得長期受到壓抑的電視，像脫疆野馬般，釋放了大量的創意，製作人紛紛尋找新的題材。[25]雖然有越來越多媒體關注韓流，韓國政府卻直到《冬季戀歌》轟動日本，才意識到電視劇出口在文化產業的重要性。[26]
肆、為何台流不及韓流？
《冬季戀歌》在日本引爆韓流沒多久，台灣的偶像劇《流星花園》也在2003年末引進日本播出，並於2004年發行DVD，台灣偶像團體F4受到關注。2007年，台灣觀光局任命F4為日韓地區觀光代言人，並拍攝電視劇《這裡發現愛》，在日本衛星台播映，創造了超過11億台幣的觀光效應，日韓來台旅客因而成長，日本也產生了一群台劇迷。當時日本媒體認為，「華流（台流）」具有相當潛力，將成為韓流的對手。然而，台劇在日本的播映時間與管道始終不及韓劇，而且韓流一直持續不墜，台流不但強度不及韓流，也衰退得快。[27]
如前所述，台灣與南韓國情類似，電視產業的發展脈絡也多所重疊。從日本在相近時間，發生韓流與台流，又可發現驚人的相似：隨著台韓經濟的發展，兩國電視產業都累積了相當的經驗，培養了專業人才，90年代以後，隨著政府的鬆綁，產生了創意的爆發，推出令人耳目一新的優質電視劇。但是，台灣的電子科技還能在海外與韓國一較長短，為何台流卻如曇花一現，不但拼不過韓國，連國內市場也被攻占呢？
既然韓劇的強盛可能與政府無關，或許原因不在於政府「做了什麼」，而在於政府「不做什麼」。90年代起，各國衛星電視開始普及，對既有的無線電視造成衝擊。儘管如此，日韓的電視仍以無線電視台為主，資源也集中在無線電視台。[28]他們有豐厚的資金可以拍出好戲，例如NHK的《篤姬》一集的預算是2,100多萬台幣，韓劇的一般的戲劇的規模一集約500~1,000多萬的台幣，大陸劇也有300多萬的製作規模。[29]
雖說有錢不一定拍得出好戲，但沒錢絕對拍不出叫好又叫座的優質劇。台灣從1994年開放有線電視經營起，就允許有線電視播放廣告。[30]隨著頻道數的暴增，再加上網路與新媒體的衝擊，廣告量一再被稀釋。[31]至今已經沒有任何一家電視台，具備獨立製作高成本大型電視劇的能力。為了求生存，多半購買境外劇播放。[32]八點檔的長壽劇（鄉土劇），每集成本大約僅50萬台幣，叫座不叫好。[33]一週一播的偶像劇，每集90分鐘的成本約150至180萬。[34]雖偶有佳作，但仍難與那些每集都當成一部電影拍攝的日、韓、大陸電視劇競爭。
比較台韓兩國的電視政策，最關鍵的差異，恐怕就是韓國「沒有」開放有線電視做廣告。既然民眾收看有線電視就已經要付費了，再讓他們做廣告，並不合理。但奇怪的是，當時也沒聽到多少質疑的聲浪。倘使今日台灣的電視資源仍集中在過去的老三台（台視、中視、華視），有足夠的資金拍好戲，說不定台流真的足以和韓流競爭。可是，90年代，人們對長期壟斷資源又被黨政軍控制的老三台，多少有些敵意，後來三台逐漸不敵新興的有線電視，恐怕還有不少人幸災樂禍吧？誰會料想到，這竟是釀成台劇競爭力下滑的禍端呢？
如今台灣民眾已習慣多頻道收視，有線電視也靠廣告存活至今，不可能再回頭禁止他們播廣告。台灣的電視生態可以說是由徹底民主化的中小企業集合而成，人人有錢賺，卻人人做不出有國際競爭力的本土大戲，連國內市場都難以生存了。無怪乎有影視業者慨嘆，開放有線電視播廣告，是一失足成千古恨。
伍、結論與建議
本文回顧韓國文化產業政策的濫觴，韓國電視政策與生態的變遷，韓流發生的情形與原因，並討論為何台流不及韓流。
韓劇之所以能在短短十年當中，競爭力突飛猛進，引爆韓流，令各國刮目相看，可以歸納以下幾項因素：
一、在自由貿易、全球化的潮流下，各國紛紛開放影視市場，加上有線電視發展，戲劇需求量增加。韓劇抓住機會，攻占了亞洲市場。
二、隨著經濟發展，以及政治的民主化，韓國電視累積了豐富的經驗，培養了許多專業人才，釋放大量創意，開發多元題材，提升了電視劇的品質。
三、政府鼓勵企業投入影視產業，使業者有豐富的資金可以拍攝具國際競爭力的大戲。
四、韓國電視資源集中在三家無線電視台，彼此競爭收視率，使電視台必須推出更精采的戲劇，才能賺取更多廣告費。
從台劇也曾在日本引發台流的事實，以及台灣與南韓政經發展脈絡諸多相似的情形來看，台灣本有機會以電視劇帶動文化產業的發展，可惜因為錯誤的電視政策，錯失了良機。
為了挽救台灣電視劇，政府有保護及補助政策，但資金不足和資源的分散，使一年難得出現幾部好戲，而觀眾對本土劇也越來越沒有信心。如果政府有決心推動真正的文化產業，就應該正視電視劇的重要性，設法讓資源更加集中，以提高電視劇的品質與競爭力。
[1]https://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%9F%93%E6%B5%81#cite_note-26。下載日期：2016.10.24。
[2]參見韓國文化體育觀光部官方網站韓文版，http://www.mcst.go.kr/main.jsp。下載日期：2016.9.30。
[3]資料源自2009年韓國文化產業振興院，間接引自Won Kyung Jeon, The ‘Korean Wave’ and Television Drama Exports, 1995-2005, PhD thesis in University of Glasgow (2013), 105.
[4]Won Kyung Jeon (2013), 12.
[5]http://hep.ccic.ntnu.edu.tw/browse2.php?s=174，下載日期：2016.10.24。
[6]郭秋雯，《韓國文化創意產業政策與動向》（台北：遠流出版公司，2012），34。
[7]韓國組織學會，〈韓國內容政策振興體制改善方案研究〉（文化體育觀光部，2012），26-99（韓文）；韓國文化體育觀光部組織沿革，http://www.mcst.go.kr/web/s_about/intro/history.jsp，瀏覽日期：2014.12.26（韓文）。組織名稱中譯參考郭秋雯（2012），108-109。
[8]除了上述郭秋雯（2012）之外，還可見於Doobo Shim, “The Growth of Korean Cultural Industries and the Korean Wave”, in Chua Beng Huat and Koichi Iwabuchi (ed.), East Asian Pop Culture Analysing the Korea Wave (Hong Kong University Press, 2008), 15-31, 第17頁；Won Kyung Jeon (2013), 77-78；Youna Kim (ed.), The Korean Wave (London and New York: Routledge, 2013), 189. 這些論文皆引自Shim, D. (2006), “Hybridity and the Rise of Korean Popular culture in Asia”, Media, Culture & Society, 28(1): 25-44。
[9]Won Kyung Jeon (2013), 108.
[10]Ibid, 109.
[11]Ibid, 110.
[12]有關台韓電視體制變遷比較，參見林麗雲，〈威權主義國家與電視：台灣與南韓之比較〉，《新聞學研究》（2005）第八十五期：1-30。
[13]Won Kyung Jeon (2013), 83.
[14]Ibid, 80.
[15]Doobo Shim (2008), 17; Won Kyung Jeon (2013), 79.
[16]Won Kyung Jeon (2013), 76.
[17]Ibid, 72-74.
[18]Ibid, 72.
[19]Doobo Shim (2008), 25.
[20]Won Kyung Jeon (2013), 111-112.
[21]Ibid, 113；川村由紀，〈台韓電視劇在日本市場的發展比較〉，《文化研究月報》（2011.7），118: 21-42，本文引自21。
[22]Ibid, 有關日本的韓劇迷的討論，見34-36；Won Kyung Jeon (2013), 75。
[23]Youna Kim (2013), 7.
[24]Won Kyung Jeon (2013), 79.
[25]Ibid, 117.
[26]Youna Kim (2013), 191.
[27]川村由紀（2011），22。川村表示，由於華人戲劇常混雜大陸、香港、台灣及華僑的演員、製作人，不易劃分國籍，所以統稱「華流」。本文以「台流」稱之，以針對台劇而言。
[28]Ibid, 38.
[29]有關各國電視劇成本，參見鄒淑文，〈臺灣戲劇，秀出華人市場一片天：探討相關產業未來趨勢與行銷策略，提升我國電視產業競爭力建議及具體作法〉，《經濟日報》（2009.11.24），第19版座談會，此係根據徐秋華發言。
[30]黃葳威，〈1994關鍵年，廣播電視進入戰國時代〉，《聯合報》（1994.1.3），民意論壇。
[31]劉立行，〈當前台灣電視與電影產業之趨勢與展望〉，《研考雙月刊》（2012.3），36(1)：66-74，本文引自68。
[32]蔡琰，〈台灣無線三台電視劇開播四十年之回顧〉，《中華傳播學刊》（2004.12），6: 157-193，本文引自182。
[33]鄒淑文（2009），此係根據時任台視副理李立國發言；陳幸芬，〈創造華流，合拍劇是關鍵〉，《兩岸傳媒文創》（2014），4：52-55，本文引自53。
[34]鄒淑文（2009），此係根據時任台視副理李立國及公視基金會經理徐秋華發言。