壹、前言
台海兩岸之間的交流自1987年11月我國首次開放民眾赴大陸探親以來，至今已有28年的時光。基本上，所呈現的現象可以說民間熱、官方冷兩樣情。亦即在官方互動上較為曲折紛擾，但在民間交流上，卻呈現持續熱絡景象。事實上，即使對照政黨間對兩岸交流的意願與做法而言，似乎亦存在著中北部熱、南部冷；藍營熱、綠營冷的政黨差序格局。
我國大陸政策的制定主要由中央政府主導，並交由相關單位具體落實與執行。因此總統等中央決策者的意志與觀念，往往決定了兩岸政府交流的走向。有學者就認為在1995年至2008年間的兩岸政治對話似乎處於一種僵局狀況，連帶海基與海協兩會的互動和協商亦等於停擺情況。及至2008年國民黨重新取得中央執政權後，兩岸緊張關係又恢復平靜並加速整合，使得經貿往來取得了某些成果。可以說，相較於陳水扁時期的中國大陸戰略是「主權清晰、政經平衡」來說明，那麼馬英九的兩岸政策則可以用「主權模糊、經貿優先」來形容(林文程，2013：54)。
地方政府相對於中央政府，可以說較缺乏專責處理兩岸事務的單位，亦較無明確的兩岸交流政策(丁仁方，2014)。然而事實上，高雄市政府可說是國內第一個成立有關處理兩岸關係相關單位的地方政府。早在民國100年即設有處理兩岸事務的組織[1]。此外，一個值得注意的新近發展趨勢是：我國在2014年舉行的地方公職人員選舉過後，民進黨執政的縣市由原有的6席增加到13席，隨即自2015年年初後，即不約而同地陸續成立兩岸事務小組[2]以因應兩岸逐漸熱絡的經貿、文化及觀光潮流。
這個變化與現象值得吾人注意與探討。一方面可能源自於2015年初民進黨首度召開其中國事務委員會，會中決議，有鑑於九合一選後，民進黨地方執政版圖擴張，各縣市均須處理兩岸事務及城市交流等議題，所以中委會會議通過，建議各縣市可參酌高雄市「兩岸小組」的作法，建立處理兩岸事務之機制，再透過「縣市聯合治理平台」進行研討、分享資訊，讓兩岸事務成為各縣市的共同議題。
再者，可能原因是民進黨在地方的執政縣市增加到13席後，就數量而言，涵蓋了過半數的席次，使得該黨在處理兩岸議題上的信心上大增，同時就未來競逐總統大位而言，一般預料似乎也呈現一幅勝券在握的格局，若能從地方政府著手成立兩岸事務相關單位，亦有其必要性與合理性。無怪乎蔡英文主席當時在會中表示：自1980年代台灣和中國大陸開始互動以來，兩岸交流往來日益頻繁密集，兩岸關係對台灣社會及人民生活的影響也愈來愈大，幾乎在每一個層面都會觸及到兩岸的問題，這是民進黨必須共同面對的現實狀況(民報，2015,1/21)。
一項針對我國近年來南台灣各縣市在兩岸交流過程的政策及作法的研究發現：南台灣六縣市在推動各項政策涉及兩岸交流事項仍不多見，其中兩岸交流活動主要偏向農業、交通以及文化觀光等領域，而且相關政策規劃非常有限(丁仁方，2014)。
此外，另一項從2008年5月到2010年10月底針對我國地方政府赴大陸交流的研究亦指出：從2008年6月開始台灣各縣市長赴陸交流的對象與次數。在25個縣市中，只有17（68%）縣市的縣市長曾赴陸交流，8個（32%）縣市則是缺席。未赴陸交流的縣市長，除基隆市外，集中在東部與南部各縣市，包括：宜蘭縣、花蓮縣、台東縣，南部地區則包含嘉義縣、台南市、高雄縣、屏東縣。馬英九總統就任後第一位赴陸交流的縣市長為前金門縣長李炷烽。赴陸次數最多的是前南投縣長李朝卿，共有8次。前苗栗縣長劉政鴻，總共有七次。前金門縣李炷烽與李沃士兩位前後任縣長，合計赴陸七次。因此，南投縣、苗栗縣與金門縣算是比較積極赴大陸交流縣市中的前三名。
民主進步黨籍的縣市長約有三位赴大陸交流過，依先後次序分別為前雲林縣長蘇治芬、高雄市長陳菊、前台南縣長蘇煥智。蘇治芬與蘇煥智赴大陸具有較高相似處，包括：二次赴大陸交流；交流目標均為促銷該縣的農產品，過程均沒有安排與該省市黨政領導人會面；對象均含北京市與上海市，且都選擇文化或商業單位。陳菊赴大陸主要為了宣傳2009年世界運動會，因此交流對象雖也集中北京市與上海市，但都選擇拜會該市市長，並邀請出席世運會(王嘉洲，2012：178)。
台灣各縣市長赴陸交流對象中，屬於地方政府者，集中在上海市、北京市、福建省與江蘇省者居多。
無獨有偶的是在2015年8月17日所舉辦的台北－上海兩岸城市論壇中，柯文哲市長亦只和上海市長楊雄見了面，卻未安排與中共國台辦或上海市委書記等黨政高層碰面，顯而易見的是，中共高層有意定調在純粹的城市交流。
顯然過去幾年兩岸人民及政府間的來往不勝枚舉，可惜的是學術界對地方政府究竟在兩岸關係中扮演何種角色，相較於
中央政府的研究而言，似乎仍屬少數的篇幅及研究心力(王嘉洲，2012：169)。
本文想了解的事：地方首長對兩岸交流的政策是什麼？地方首長對兩岸交流的看法為何？地方首長在兩岸關係互動中的角色與自我定位如何？地方政府到大陸交流的種類及性質為何？地方政府透過何種方式進行兩岸交流？
貳、地方政府首長對兩岸交流的自我定位、看法與政策主張
柯文哲在當選台北市長後，於2015年8月17日第一次赴上海參加「台北－上海城市論壇」，他對兩岸交流的看法是支持民間交流，希望能促進兩岸一家親，不過也強調兩岸應該互相了解、認識，增加善意、建立互信(中國時報，2015/8/18，A2版)。
他同時對此行的城市交流提出建議認為：以往多集中在上層交流，也就是說偏向政治面的交流，今後宜增加中層交流，亦即增加擴大民間交流。例如：學術界、社團等，同時也要擴大雙城論壇議題的討論(經濟日報，2015，8/18)。顯然對於兩岸交流抱持肯定與正面的態度。
台中市前市長胡志強針對地方政府在兩岸城市外交的功能與角色，有其獨到的看法：地方政府跟大陸之間互動的核心目標就是經貿利益，不只要找到市場，還要在大陸提升市場。因此台中市與中國大陸主要集中在經濟貿易、文化學術、農業科技產業交流合作層面上。
不過他也認為地方雖可更積極開擴地方利益，但不能過度膨脹地方政府在兩岸中的角色，此外中央政府在推行大陸政策時宜多聽取地方的意見，因為地方亦有其地方的考量和利益。
新就任市長不久的台中市長林佳龍對兩岸交流認為：他樂見兩岸之間城市交流，期待能在對等互惠精神之下，大家就實質城市及區域發展面對問題討論，兩岸間透過城市交流可以互相認識。城市之間的交流事實上對城市治理可以起正面作用，很多城市發展都面對交通、環境、治安社會福利問題，兩岸之間以相互尊重、彼此互惠的心情就實質議題進行交流，應該正面看待(中央社，2015/8/19)。
彰化縣前縣長卓伯源則將彰化縣在兩岸交流中的角色定位在兼具田園休閒之美，還有高科技產業發展城市。他希望型塑彰化花卉產業經濟，並以具有市場區隔的休閒醫療觀光來突顯彰化的國際花園城市地位。
對於頗具競爭力的自行車產業希望透過整合及品牌創新，輔以城市行銷作法，提昇在大陸的市場佔有率。
在後ECFA時代所可能帶來的龐大觀光消費及投資熱潮，卓縣長擬推動「十大觀光博物館」建設，打造優質觀光吸引力，使彰化縣成為中台灣旅遊景點。
至於在兩岸「媽祖遶境」文化交流過程中，彰化縣感受到中國對文化活動的強力支援造就其強勢文化力量，相形之下，台灣中央對於地方文化的經費支援仍較為薄弱，非五都的地方文化發展，尤其需要中央對地方給予更多資源，以便能行銷台灣文化並與國際交流接軌。
卓縣長積極並正面的態度看待赴大陸交流活動。他認為在不涉及主權爭議下，城市外交是地方政府可以做的事，朋友需要理解，是敵人更需要理解；台灣應該打破鎖國思維，因為鎖國只會讓台灣越來越弱、越來越退步，台灣應該要走改革開放的路線(許文英，2010：131-132)。
對於地方政府可扮演角色的想法是：由於鹿港是台灣三大古都之一，自古即享有台灣「工藝之都」的稱號，所以彰化縣可以選擇工藝文化作為推動與中國工藝品生產基地—廈門蒲田的交流媒介，以工藝文化作為主軸模式去建立彰化與對岸城市外交基石。未來高產值、低汙染的文化創意產業將成國家發展關鍵，如何以「軟實力」保持競爭優勢將是今後兩岸交流主要目標，而完成目標最關鍵因素，仍需靠民間自發性的參與並凝聚共識，同時公部門以領航者角色引領兩岸交流大方向並協助制訂相關配套方案，地方政府可作為中央與民眾間的溝通橋梁地位(許文英，2010：129-133)。
前雲林縣長蘇治芬對兩岸間縣市長赴陸交流活動認為是有利於增進雙方理解、培養互信、降低歧見的做法。為了雙邊關係的長遠發展，透過地方政府的參訪交流，可以提升廣大中國人民對台灣基層聲音的正確理解，更可爭取中國對於台灣應有尊重與基本認識。
從現實面來看，兩岸經貿依存度相當高而且大陸又是台灣主要出國市場地方政府無法忽視中國大陸的龐大商機所以縣市長赴大陸從事市政相關業務交流與觀摩對促進地方產業與經濟發展具有相當大的幫助。
至於雲林縣在兩岸交流中的定位與角色提出的規劃是認為地方政府在不涉及主權爭議前提下，結合民間力量，共同推動兩岸交流，但地方利益不能凌駕於國家安全以上，同時中央在規劃兩岸產業政策時須兼顧國家安全及經濟發展間的平衡，也就是說，不能讓台灣的資金技術完全外流於中國，所以相關配套措施顯得非常重要(許文英，2010：134-135)。
陳菊市長面對兩岸交流議題主要是秉持務實態度和中國大陸進行交流，她肯定兩岸關係的和平發展以及兩岸人民密切交流與互動。但她也主張以平等、互惠、對等、尊嚴及維護高雄利益前提，並在符合法律規範之下，與中國在互動中瞭解、在交流中彼此認識，增進兩岸之間產業效益，帶動經濟成長。
陳市長認為兩岸城市交流，只要彼此增加互動就具有價值，因為只有透過直接溝通與接觸，才能增進彼此間的相互了解，同時學習尊重彼此的差異性，避免不必要的誤會(美麗島電子報，2013)。
她針對兩岸的陸客來台觀光及航班等交通政策的規劃：陸客住宿成長及直航航班的增加，對高雄觀光發展和兩岸交通、時間成本的降低，都有很大幫助，要求觀光局必須持續爭取與推進。
至於在農漁產品的推廣政策方面，陳市長主張必須在不損害本地農漁民利益為前提下，要求相關局處要不斷嘗試與調整，輔導農漁民推出最優質的產品，積極搶攻中國大陸市場。為使高雄市有利促銷農產品，今後則以建立自我品牌為發展的策略。
經貿交流上，比對ECFA實施前後，不論是有機化學、塑膠、鋼鐵，對中國大陸的出口貿易額皆呈現衰退，鋼鐵部份則在民國100及101年連續兩年出口金額與數量皆呈現衰退情，顯示ECFA實施兩年來對高雄主力產業的正面效益不顯著[3]。市長主張石化及鋼鐵產業高值化是終極解決辦法，她希望中央政府應盡速投注資源以協助地方。
由於兩岸旅遊及商務人士往來逐漸密切，使得防疫工作顯得格外重要。陳市長針對此指示市府成立跨局處疫情指揮中心，衛生局與觀光局訂定「高雄市觀光團從大陸疫區來台或返台旅客疑似H7N9流感個案通報流程」，並要求旅遊業者協同追蹤入境高雄市之大陸團旅客與自大陸旅遊團返台市民健康狀況(高雄市政府網站)。
民進黨新任嘉義市長塗醒哲是在2015年3月5日成立兩岸事務小組並召開第一次工作會議，塗醒哲市長針對兩岸交流認為，面對兩岸逐漸密切的關係，每天來台觀光的陸客多達五萬人，其中就有6千人會來嘉義市。從觀光、健康、安全等面向，強化地方政府決策能量，有助於中央對兩岸政策進行完整規劃；中央政府在處理兩岸事務時，應該多聽地方政府聲音，加上民進黨執政縣市已擴增至13席，對於兩岸事務的力量可以共同合作。
桃園市政府於2015年4月8日成立兩岸事務小組，確立兩岸事務小組將以「對話取代對立，築巢取代築牆」的原則深化兩岸城市交流，希望能夠達到行銷桃園、提高陸客觀光數、提供在陸台商及在桃陸配必要協助，並致力推動兩岸城市交流的功能化、制度化及常態化。小組業務包括兩岸政策宣導推動、兩岸事務的綜合推動規畫、市府所屬機關處理兩岸事務的協調聯繫、工作計畫及相關規定的審議以及其他有關市府與兩岸事務資訊的收集、分析及出版等宜。
鄭文燦市長表示，為全面性了解桃園市與大陸各城市交流的狀況，市府有必要設立兩岸事務小組，建立雙方往來機制並綜合整理兩岸互動情形，至於陸客到桃園旅遊，除慈湖外，觀光景點應該要延伸到角板山，以便帶動北橫觀光發展，使得桃園旅遊可以更加多元化與精緻化(中時電子報)。
為讓兩岸間交流更為廣泛且多元，鄭市長要求市府各局處積極規劃，同時了解公私部門的各項兩岸交流事項，例如：青年事務、教科文、永續發展、農特產品產銷、國際體育賽事、客家事務及民俗宗教等，各業務局處都應積極策劃相關交流措施，讓桃園的兩岸城市交流，在符合功能性、常態性、制度性三大方針下，能夠良性、多元化的發展(台灣新生報，2015/4/12)。
金門政府積極推動金廈特區，李前縣長沃士認為金門與廈門若能成立雙子城能為金門帶來許多利基。一方面兩市地理位置相近；再者兩者具有互補性，因金門所缺乏的水電等資源就可以從對岸取得無形中降低地方財政負擔。
李前縣長對金門的定位是台灣應該以金門做為台灣的窗口去和大陸海西特區做交流，政策可以在金門先做試行，後再全面落實到台灣，避免造成台灣過度波動。對於金門以其特殊歷史地位如何扮演推動建立兩岸互信機制的城市外交角色功能？縣長認為，金門早期在地理位置上擔任反攻最前哨的軍事防衛角色，隨著兩岸關係轉化，金門成為兩岸和平最前哨，如果能夠在如此特殊的歷史地理位置上，推動兩岸軍事互信機制的建構，金門可扮演安全閥城市角色作用(許文英，2010：138-139)。
同樣為離島地區的澎湖如何自我定位？前縣長王乾同準備打造一個「海洋觀光休憩城市」或「低碳觀光島」作為主軸，他同時期盼澎湖可以像中國大陸海西經濟特區般享有一些經濟發展特殊待遇，對於爭取中國觀光客方面他規劃能與中國各大城市有定期直航班的啟航，以降低來澎湖旅遊的交通成本，並提高澎湖觀光旅遊競爭力，促進澎湖觀光產業永續發展。
王縣長深信若能與大陸城市建立良好友善關係對吸引陸客來台觀光有其幫助性。澎湖縣府希望從福建省福州市或廈門市兩空港先行直飛澎湖，再擴及中國內陸城市加入直航澎湖之行列，達成大陸觀光客倍增目標，澎湖赴中國大陸辦理旅遊推薦會，主要以澎湖冬季漫遊相關活動為行銷重點，期能將澎湖半年的觀光產業發展為全年的觀光產業(許文英，2010：139-140)。
參、地方政府官員赴大陸進行兩岸交流的種類、性質
前彰化縣長卓伯源對兩岸交流的重點主要放在農特產品行銷、台商的經建招商以及彰化縣的觀光行銷。為建立兩岸最直接有效交流平台，彰化縣曾在2009年6月發起聯合中台灣四縣市首長共同赴北京舉辦農特產、工商及觀光旅遊擴大推廣活動(許文英，2010：132)。
2005年6月在許添財擔任市長時期市府交通局觀光發展課曾出席相關國際旅遊展覽會，協助推銷台南觀光景點。到了2006、2009、2010年，市府文化局人員則到香港參加旅遊展，主要是推銷南台灣聯合旅遊、台南市美食及向陸客推銷套裝行程、推廣生態旅遊導覽等工作（房珊珊，2014：49-55）
2007年許添財在擔任台南市長時為推廣鄭成功文化節曾與廈門市的鄭成功紀念館商借展出文物（程靖惠，2012：71）。
此外一項針對台南市長許添財任內市府公務人員赴大陸進行交流的研究指出：從2001年至2010年期間公務員登陸的次數共有15次，以觀光文化作為交流主題即佔了九次之多，比例達75%，至於在類別上分別為文化(36%)、觀光(29%)、經貿(21%)以及市政(14%)等方面（房珊珊，2014：54）。
2010年前台南縣長蘇煥智為促銷愛文芒果亦曾遠赴大陸進行拓銷及招商，同時至蘇州昆山市工業園區參訪，並拜會當地台商協會與當地台商進行交流座談。接著又前往蘇州工業區及台商工廠參訪[4]。
台南市長賴清德任內於2013年時曾率市府團隊，藉香港直航至香港推廣台南觀光旅遊、農產品、醫療產業。另外在2014年的6月到上海訪問，主要是出席臺灣已故前輩畫家陳澄波畫展，市長任內未曾公開、正式接待任何大陸參訪團。
2014年7月台南市再由顏副市長及衛生局林局長聖哲，率領台南奇美醫療財團法人奇美醫院及遠東聯盟牙醫診所醫療業者代表，參與經濟部國際貿易局委託外貿協會與天津市共同主辦的2014天津台灣名品博覽會，以「健康、美麗、台灣行」為主題的「健康美麗形象館」共計四天，推廣觀光醫療。副市長帶隊至大陸天津市行銷醫療產業，接受天津電視台等多家媒體採訪，當地各大電視媒體爭相報導，除宣傳台南優質醫療外，另也推展農業產業、觀光旅遊及地方特色美食，建議旅遊者在享受台南的觀光休閒及美食之餘，可在旅程中搭配健檢或醫美服務，兼顧健康與美麗的旅行。
市府除打造台南優質醫療品牌參展宣傳外，將台南觀光、醫療、農產品、伴手禮等成功行銷至天津，不僅提升台南醫療國際競爭力及協助台南國際醫療服務業者成功拓展大陸市場(台南市政府網頁)
桃園縣前縣長吳志揚曾在任內帶團至大陸招商並進行城市交流7次，縣府相關主管則到大陸約參訪過30次左右。
台北縣與南京市交流密切，2008年7月即已簽訂「經貿文化旅遊交流與合作關係備忘錄」，並於2009年12月「雙城論壇」中更簽訂兩市綱要性合作意向書(王嘉洲，2012：179)。
雲林縣政府參與大陸城市交流，主要透過參與大陸重要城市所舉辦的國際性食品會展，行銷雲林縣優質農特產品給大陸民眾，為地方業者與農民打開在中國行銷通路。例如：蘇治芬曾在2010年4月28日赴山東蔬菜博覽會，因媽祖文化節則前往天津市。
高雄市政府官員在2015年共赴大陸參加三場次有關農業環保及觀光休閒二大類的活動。分別為4月22-27日由高雄市副市長許立明領軍高雄市政府觀光局、臺南市政府觀光旅遊局與屏東縣政府觀光傳播處共同舉辦「2015南高屏－中國東北聯合觀光推介會」活動[5]；5月5日-9日在上海新國際博覽中心舉辦的「第十六屆中國國際食品飲料展」[6]以及5月7日-8日參加由廈門國際會展中心所舉辦的「第11屆海峽博覽會」[7](高雄市政府網頁)。高雄市府主管在赴大陸交流方面主要集中在休閒觀光及農業推廣、藝文交流以及都市發展為目的。
如果吾人從台中市府出國報告書內容分析，自2014年7月至2015年7月底截止，這一年市府官員赴大陸進行交流的次數共有32場次，其中最多至最低的類別分別為：教育文化(7次)、休閒觀光(6次)、體育(4次)、農業(3次)、文化藝術(3次)、農業環保(3次)；產業管理、衛生福利勞動、財政稅務、財政經濟、綜合行政、民政等均各為1次。
肆、地方政府在兩岸交流中的角色、功能與策略
一、透過交流化解兩岸間的歧見、相互理解
從上述前文可以發現無論藍綠執政的縣市首長在面對兩岸交流議題時均保持正面與肯定的立場，認為這是相互了解、溝通、建立信任的重要機制與平台。
蔡英文主席就指出儘管對於兩岸議題的立場，社會仍存有不同意見和分歧，但我們相信絕大多數人民都支持兩岸正常互動交流，因為透過交流，才能化解歧見、加強理解、建立互信，為雙方的良性發展創造更好的機會(民報，2015/4/11)。
台南市長賴清德在成立其府內兩岸小組的會議上表示：兩岸需要求同存異，透過瞭解、理解、諒解、和解，促進兩岸關係、和平發展。
就中央的陸委會而言也堅持「對於我地方政府推動兩岸城市交流，向持正面的態度以及積極協助的立場。我們認為兩岸城市的良性互動，有助促進彼此瞭解、增進兩岸社會互動及城市經貿、觀光等各項發展，並使兩岸和平穩定繁榮發展的基礎更為鞏固」(陸委會網頁)。
二、行銷台灣農漁文化創意產品
對於以農業為主的縣市而言，如何將台灣的農漁產品向廣大的大陸市場推廣出去成為首長責無旁貸的工作，我們發現包括雲林、台南、高雄、台中、屏東、嘉義…等縣市官員均赴大陸推介自家農特及文化產品。
在大陸每年均有許多場合會舉辦一些產品的促銷會、觀光推介會等，例如：「第○屆東北(瀋陽)糖酒商品訂貨會」，「農業交流會」、「食品展銷會」、「農特產品行銷推廣會」、「農業國際合作洽談會」、「兩岸文化產業博覽會」、「文化創意產業博覽會」、「農漁產品推廣活動」等形式，都是大陸經常舉辦的活動，同時也邀請我國地方政府參加並得以行銷地方特有產品的管道與通路。
依照以往交流的經驗，我國儘管擁有相當優質的農特品，但因受到大陸仿冒農產品的影響連帶造成真正產自台灣的農特品受到打擊，這方面我國宜儘速向大陸申請農特產品的商標登記，並積極輔導農會申請使用該標章以拓展我國的農產品外銷通路(台中市政府網頁)。
三、地方利益表達與匯集
地方政府首長往往會有地方自我的考量與利益，這些思維在某些方面無疑地會和中央政策相抵觸，甚至挑戰中央在處理兩岸事務上的主導地位。以前述金門和馬祖、澎湖三縣為例，首長主張的三通政策、解除居民設籍六個月才能利用小三通前往大陸、陸客赴澎湖自由行免簽證等主張，就和中央政府不太一致性。在全球化的趨勢下，地方政府為了吸引國際資金或擴大其影響力，往往會嘗試與國外相對應的單位、組織建立直接聯繫管道。台灣在六都形成後，由於中央對地方的補助一直未能填補地方的財政缺口，地方如何尋求自我的經濟來源及建立有效的地方治理機制？使得地方各自謀求生路的趨勢更多明顯，這就為兩岸發展空間的條件創造了更多的可能性(房珊珊，2014：22)。
雲林縣前縣長蘇治芬在表達地方關切議題時就認為：許多台灣農特產品因中國仿冒生產品質低劣，造成中國民眾對於台灣優質產品與中國仿冒品無法區分，產生消費上的排斥，這就嚴重影響台灣農民權益，因此台灣政府針對中國仿冒台灣農產品以及農業品種技術外流等兩大議題上，就急需中央與中國大陸政府進行洽談。
蘇縣長希望不僅將目標聚焦在兩岸交流，更企圖將雲林打造成為「亞洲綠色廚房」，並建立「國家級農產品物流區」，將西螺果菜市場提升為亞洲農產品物流轉運平台，同時結合麥寮工業專用港轉型為工商綜合港，期有助於雲林縣的產業轉型與升級，她的構想再再需要中央政策的鼎力協助。
蘇縣長認為，中央政府應積極爭取延遠權，將目前的點對點的兩岸直航轉型為軸對幅的國際航運，與全球城市（Golbal City）如倫敦、巴黎、紐約、東京、上海等城市做接軌，如此才能帶動台灣其他縣市的發展，將區域間或城市間經濟發展透過全球化的跨國聯結以形成新的優勢空間。
四、透過藝文交流、增進情感
兩岸在藝文交流方面包羅萬象，主要是經由像文化教育促進會、高鋒論壇、參訪交流活動、教育研討會、文化藝術節、兩岸城市藝術節、圖書資訊人員交流訪問等形式達成。一方面觀摩大陸地區對大型民間交流活動辦理情形，增進文化交流，加強雙方友好合作關係，同時也作為縣市政府推動各項重大活動整合規劃的參考(桃園市政府網頁；台北市政府網頁)。
從地方出國公務報告的內容分析兩岸文藝交流的種類與性質主要集中在：例如：電影節論壇及參訪活動、電視藝術參訪、兩岸書畫展、媽姐節慶等相關活動、兩岸教育文化及體育交流、城市(海峽)論壇、古蹟活化經驗交流展、學術研討會、藝術交流音樂會、台灣月[8]等。顯見藝術及文化交流多元化且極為熱絡。
五、結合休閒觀光與醫療旅遊
近年來陸客赴台體驗醫療服務的人數高達22萬人次以上，由於台灣醫療資源相當的豐富，醫療行業彼此的競爭相當激烈，每家醫院競相在醫療技術、設備及就醫環境提昇競爭力，兩岸在語言、飲食、生活習慣及文化背景接近，健檢費用相對合理，對於大陸民眾來說，赴台享受醫美服務，相當有吸引力(台南市政府網頁)。
地方政府若能將各地方旅遊景點、民宿及農場地點、觀光資源、特色美食、套裝行程結合醫療服務據點、項目、優點等拍成DVD，或作成小冊子在旅遊展覽、觀光推介會現場發放，以作為城市意像的簡介內容，相信對提昇地方的旅遊會帶來莫大的助益。
再以個案為例，嘉義縣市具有豐富的醫療及農業休閒資源，未來嘉義縣市合作可朝著「農村體驗休閒結合醫療觀光」產業發展。例如：養生村或農家生活體驗的民宿短期Stay、農園採果、打工換宿，大阿里山地區採茶、製茶、品茶體驗活動、東石布袋、朴子溪的捕魚、養殖業參訪、釣魚、搭竹筏遊朴子溪水活動、海邊遊艇觀光或浮潛、搭牛車馬車遊農村、親自種稻或種菜等DIY活動（包括：彩繪竹傘、竹蜻蜓、造紙，彩繪劍獅、炒米香、陶藝、挖珍珠、騎腳踏車遊農村等），都是可以作為吸引遊客參與的有趣內容。
此外為提高台灣產品、觀光旅遊景點在大陸的知名度，持續參加兩岸及國際旅展美食展實為必要做法之一。國際旅展及美食展是提升城市知名度非常好的途徑，從展攤佈置、表演活動安排、文宣及贈品設計、媒體接待、業者及觀光組織名片蒐集等，實應有完善規劃及確實執行，未來各地方政府觀光局應持續編列預算辦理兩岸及國際旅展，結合其他縣市合作辦理推廣會，並邀請觀光業者一同參展，規劃套裝遊程共同行銷以達參展之目的。
此外應公開徵選共同參展廠商參加展覽，並要求參展廠商需至少派一名專責人員至展會現場協助，除了直接與買家介紹產品和接洽下單事宜外，更能提高廠商主動積極的態度，爭取與國際買家和廠商的訂單，並可了解及收集當地最新設計潮流和市場消費方向等資訊。市政府針對願意主動共同參展的廠商，可以提供相關經費補助或接待事宜，如此不僅可以吸引廠商主動至展覽現場協助宣傳行銷，更能即時接洽訂單或後續通路事宜，而非透過第三單位，減少溝通及傳達程序，進而直接達到預期效益。
會展期間可由當地公關公司或通路商主動聯繫通路買家並邀請至展館參觀，協助業者拓展海外通路據點，參與文創相關領域具代表性之國際展會，提升縣市創意產業在國際能見度，建立品牌市場價值及實質產值(高雄市政府網頁)。
如何再加強國際及城市內交通網絡則是另一個重點，這方面應積極建請民航局協調航空公司提升南部地區機場航線航班外，也應盡早規劃如何利用輕軌、捷運、自行車、公車、機車或包車旅遊建構通暢及便利的交通網絡，以便吸引自由行的旅客前來。
未來如何提升旅遊服務品質吸引高水準客層則又是下一階段的重點。若業者仍以低價策略作為吸引陸客來台的賣點，則永遠無法提昇服務品質。唯有從內部員工進行訓練並導入日式的管理及服務方式與態度，才能走出紅海的低價競爭璇渦。
近年來自由行逐漸蔚為風潮，大陸自由行旅客量也日益增多，地方政府除規劃遊程供旅客參考外，也應提升住宿與餐廳之服務品質，善加運用在地文化，與農家、地方社團與文藝團體配合，創造屬於地方特色主題的輕旅行以吸引更多國際觀光客漫遊台灣。筆者以為台灣如能透過與大陸間的交流、參訪觀摩，逐步規劃有特色的休閒觀光區，以作為帶動地區繁榮的模範。例如：可以規劃鄉村花園特區，並以田園、花海、風車、社區特有造景或社區營造作為賣點以吸引遊客
每年入境台灣的大陸旅客逐年增加，為了解陸客需求與對台灣旅遊軟硬體建設的看法，針對陸客機場入境時進行滿意度與消費動向問卷不失為可以施行的作法，同時若能結合相關業者配合進行問卷，並以問卷調查結果作為國際行銷規劃方向參考，實為地方政府當務之急。
六、簽定產業、農業、文化合作計畫
在文化合作方面比較明顯的個案以台南市為例，在2008年時市府曾拜會泉州及廈門市研議2009年鄭成功文化節的合作計畫，同時除了延續過去文化節計畫以外也促成新的「安平港歷史風貌」各項旅遊、文化計畫並加強兩岸中長期的合作意願（房珊珊，2014：54）。
2008年6月郝龍斌擔任市長期間曾為參加上海世博會率領市府團隊遠赴上海簽署參展合約，郝市長龍斌為表達慎重以及實地視察臺北市預定的參展場地，特別率領臺北市參加「2010年世界博覽會」見證簽約代表團，赴上海見證簽約以及參觀上海市各項建設與發展成果(台北市政府網頁)。
至於在農業合作方面則是大陸甘肅省定西市組團在台灣的台南走馬瀨農場舉辦「中醫藥產業推介會」。其中重要的事項之一即是與台灣的中藥材界簽訂在貿易、生產與加工方面的合作投資協議。進一步加強雙方在中醫藥產業交流機制（房珊珊，2014：104）。
台海兩岸之間的交流自1987年11月我國首次開放民眾赴大陸探親以來，至今已有28年的時光。基本上，所呈現的現象可以說民間熱、官方冷兩樣情。亦即在官方互動上較為曲折紛擾，但在民間交流上，卻呈現持續熱絡景象。事實上，即使對照政黨間對兩岸交流的意願與做法而言，似乎亦存在著中北部熱、南部冷；藍營熱、綠營冷的政黨差序格局。
我國大陸政策的制定主要由中央政府主導，並交由相關單位具體落實與執行。因此總統等中央決策者的意志與觀念，往往決定了兩岸政府交流的走向。有學者就認為在1995年至2008年間的兩岸政治對話似乎處於一種僵局狀況，連帶海基與海協兩會的互動和協商亦等於停擺情況。及至2008年國民黨重新取得中央執政權後，兩岸緊張關係又恢復平靜並加速整合，使得經貿往來取得了某些成果。可以說，相較於陳水扁時期的中國大陸戰略是「主權清晰、政經平衡」來說明，那麼馬英九的兩岸政策則可以用「主權模糊、經貿優先」來形容(林文程，2013：54)。
地方政府相對於中央政府，可以說較缺乏專責處理兩岸事務的單位，亦較無明確的兩岸交流政策(丁仁方，2014)。然而事實上，高雄市政府可說是國內第一個成立有關處理兩岸關係相關單位的地方政府。早在民國100年即設有處理兩岸事務的組織[1]。此外，一個值得注意的新近發展趨勢是：我國在2014年舉行的地方公職人員選舉過後，民進黨執政的縣市由原有的6席增加到13席，隨即自2015年年初後，即不約而同地陸續成立兩岸事務小組[2]以因應兩岸逐漸熱絡的經貿、文化及觀光潮流。
這個變化與現象值得吾人注意與探討。一方面可能源自於2015年初民進黨首度召開其中國事務委員會，會中決議，有鑑於九合一選後，民進黨地方執政版圖擴張，各縣市均須處理兩岸事務及城市交流等議題，所以中委會會議通過，建議各縣市可參酌高雄市「兩岸小組」的作法，建立處理兩岸事務之機制，再透過「縣市聯合治理平台」進行研討、分享資訊，讓兩岸事務成為各縣市的共同議題。
再者，可能原因是民進黨在地方的執政縣市增加到13席後，就數量而言，涵蓋了過半數的席次，使得該黨在處理兩岸議題上的信心上大增，同時就未來競逐總統大位而言，一般預料似乎也呈現一幅勝券在握的格局，若能從地方政府著手成立兩岸事務相關單位，亦有其必要性與合理性。無怪乎蔡英文主席當時在會中表示：自1980年代台灣和中國大陸開始互動以來，兩岸交流往來日益頻繁密集，兩岸關係對台灣社會及人民生活的影響也愈來愈大，幾乎在每一個層面都會觸及到兩岸的問題，這是民進黨必須共同面對的現實狀況(民報，2015,1/21)。
一項針對我國近年來南台灣各縣市在兩岸交流過程的政策及作法的研究發現：南台灣六縣市在推動各項政策涉及兩岸交流事項仍不多見，其中兩岸交流活動主要偏向農業、交通以及文化觀光等領域，而且相關政策規劃非常有限(丁仁方，2014)。
此外，另一項從2008年5月到2010年10月底針對我國地方政府赴大陸交流的研究亦指出：從2008年6月開始台灣各縣市長赴陸交流的對象與次數。在25個縣市中，只有17（68%）縣市的縣市長曾赴陸交流，8個（32%）縣市則是缺席。未赴陸交流的縣市長，除基隆市外，集中在東部與南部各縣市，包括：宜蘭縣、花蓮縣、台東縣，南部地區則包含嘉義縣、台南市、高雄縣、屏東縣。馬英九總統就任後第一位赴陸交流的縣市長為前金門縣長李炷烽。赴陸次數最多的是前南投縣長李朝卿，共有8次。前苗栗縣長劉政鴻，總共有七次。前金門縣李炷烽與李沃士兩位前後任縣長，合計赴陸七次。因此，南投縣、苗栗縣與金門縣算是比較積極赴大陸交流縣市中的前三名。
民主進步黨籍的縣市長約有三位赴大陸交流過，依先後次序分別為前雲林縣長蘇治芬、高雄市長陳菊、前台南縣長蘇煥智。蘇治芬與蘇煥智赴大陸具有較高相似處，包括：二次赴大陸交流；交流目標均為促銷該縣的農產品，過程均沒有安排與該省市黨政領導人會面；對象均含北京市與上海市，且都選擇文化或商業單位。陳菊赴大陸主要為了宣傳2009年世界運動會，因此交流對象雖也集中北京市與上海市，但都選擇拜會該市市長，並邀請出席世運會(王嘉洲，2012：178)。
台灣各縣市長赴陸交流對象中，屬於地方政府者，集中在上海市、北京市、福建省與江蘇省者居多。
無獨有偶的是在2015年8月17日所舉辦的台北－上海兩岸城市論壇中，柯文哲市長亦只和上海市長楊雄見了面，卻未安排與中共國台辦或上海市委書記等黨政高層碰面，顯而易見的是，中共高層有意定調在純粹的城市交流。
顯然過去幾年兩岸人民及政府間的來往不勝枚舉，可惜的是學術界對地方政府究竟在兩岸關係中扮演何種角色，相較於
中央政府的研究而言，似乎仍屬少數的篇幅及研究心力(王嘉洲，2012：169)。
本文想了解的事：地方首長對兩岸交流的政策是什麼？地方首長對兩岸交流的看法為何？地方首長在兩岸關係互動中的角色與自我定位如何？地方政府到大陸交流的種類及性質為何？地方政府透過何種方式進行兩岸交流？
貳、地方政府首長對兩岸交流的自我定位、看法與政策主張
柯文哲在當選台北市長後，於2015年8月17日第一次赴上海參加「台北－上海城市論壇」，他對兩岸交流的看法是支持民間交流，希望能促進兩岸一家親，不過也強調兩岸應該互相了解、認識，增加善意、建立互信(中國時報，2015/8/18，A2版)。
他同時對此行的城市交流提出建議認為：以往多集中在上層交流，也就是說偏向政治面的交流，今後宜增加中層交流，亦即增加擴大民間交流。例如：學術界、社團等，同時也要擴大雙城論壇議題的討論(經濟日報，2015，8/18)。顯然對於兩岸交流抱持肯定與正面的態度。
台中市前市長胡志強針對地方政府在兩岸城市外交的功能與角色，有其獨到的看法：地方政府跟大陸之間互動的核心目標就是經貿利益，不只要找到市場，還要在大陸提升市場。因此台中市與中國大陸主要集中在經濟貿易、文化學術、農業科技產業交流合作層面上。
不過他也認為地方雖可更積極開擴地方利益，但不能過度膨脹地方政府在兩岸中的角色，此外中央政府在推行大陸政策時宜多聽取地方的意見，因為地方亦有其地方的考量和利益。
新就任市長不久的台中市長林佳龍對兩岸交流認為：他樂見兩岸之間城市交流，期待能在對等互惠精神之下，大家就實質城市及區域發展面對問題討論，兩岸間透過城市交流可以互相認識。城市之間的交流事實上對城市治理可以起正面作用，很多城市發展都面對交通、環境、治安社會福利問題，兩岸之間以相互尊重、彼此互惠的心情就實質議題進行交流，應該正面看待(中央社，2015/8/19)。
彰化縣前縣長卓伯源則將彰化縣在兩岸交流中的角色定位在兼具田園休閒之美，還有高科技產業發展城市。他希望型塑彰化花卉產業經濟，並以具有市場區隔的休閒醫療觀光來突顯彰化的國際花園城市地位。
對於頗具競爭力的自行車產業希望透過整合及品牌創新，輔以城市行銷作法，提昇在大陸的市場佔有率。
在後ECFA時代所可能帶來的龐大觀光消費及投資熱潮，卓縣長擬推動「十大觀光博物館」建設，打造優質觀光吸引力，使彰化縣成為中台灣旅遊景點。
至於在兩岸「媽祖遶境」文化交流過程中，彰化縣感受到中國對文化活動的強力支援造就其強勢文化力量，相形之下，台灣中央對於地方文化的經費支援仍較為薄弱，非五都的地方文化發展，尤其需要中央對地方給予更多資源，以便能行銷台灣文化並與國際交流接軌。
卓縣長積極並正面的態度看待赴大陸交流活動。他認為在不涉及主權爭議下，城市外交是地方政府可以做的事，朋友需要理解，是敵人更需要理解；台灣應該打破鎖國思維，因為鎖國只會讓台灣越來越弱、越來越退步，台灣應該要走改革開放的路線(許文英，2010：131-132)。
對於地方政府可扮演角色的想法是：由於鹿港是台灣三大古都之一，自古即享有台灣「工藝之都」的稱號，所以彰化縣可以選擇工藝文化作為推動與中國工藝品生產基地—廈門蒲田的交流媒介，以工藝文化作為主軸模式去建立彰化與對岸城市外交基石。未來高產值、低汙染的文化創意產業將成國家發展關鍵，如何以「軟實力」保持競爭優勢將是今後兩岸交流主要目標，而完成目標最關鍵因素，仍需靠民間自發性的參與並凝聚共識，同時公部門以領航者角色引領兩岸交流大方向並協助制訂相關配套方案，地方政府可作為中央與民眾間的溝通橋梁地位(許文英，2010：129-133)。
前雲林縣長蘇治芬對兩岸間縣市長赴陸交流活動認為是有利於增進雙方理解、培養互信、降低歧見的做法。為了雙邊關係的長遠發展，透過地方政府的參訪交流，可以提升廣大中國人民對台灣基層聲音的正確理解，更可爭取中國對於台灣應有尊重與基本認識。
從現實面來看，兩岸經貿依存度相當高而且大陸又是台灣主要出國市場地方政府無法忽視中國大陸的龐大商機所以縣市長赴大陸從事市政相關業務交流與觀摩對促進地方產業與經濟發展具有相當大的幫助。
至於雲林縣在兩岸交流中的定位與角色提出的規劃是認為地方政府在不涉及主權爭議前提下，結合民間力量，共同推動兩岸交流，但地方利益不能凌駕於國家安全以上，同時中央在規劃兩岸產業政策時須兼顧國家安全及經濟發展間的平衡，也就是說，不能讓台灣的資金技術完全外流於中國，所以相關配套措施顯得非常重要(許文英，2010：134-135)。
陳菊市長面對兩岸交流議題主要是秉持務實態度和中國大陸進行交流，她肯定兩岸關係的和平發展以及兩岸人民密切交流與互動。但她也主張以平等、互惠、對等、尊嚴及維護高雄利益前提，並在符合法律規範之下，與中國在互動中瞭解、在交流中彼此認識，增進兩岸之間產業效益，帶動經濟成長。
陳市長認為兩岸城市交流，只要彼此增加互動就具有價值，因為只有透過直接溝通與接觸，才能增進彼此間的相互了解，同時學習尊重彼此的差異性，避免不必要的誤會(美麗島電子報，2013)。
她針對兩岸的陸客來台觀光及航班等交通政策的規劃：陸客住宿成長及直航航班的增加，對高雄觀光發展和兩岸交通、時間成本的降低，都有很大幫助，要求觀光局必須持續爭取與推進。
至於在農漁產品的推廣政策方面，陳市長主張必須在不損害本地農漁民利益為前提下，要求相關局處要不斷嘗試與調整，輔導農漁民推出最優質的產品，積極搶攻中國大陸市場。為使高雄市有利促銷農產品，今後則以建立自我品牌為發展的策略。
經貿交流上，比對ECFA實施前後，不論是有機化學、塑膠、鋼鐵，對中國大陸的出口貿易額皆呈現衰退，鋼鐵部份則在民國100及101年連續兩年出口金額與數量皆呈現衰退情，顯示ECFA實施兩年來對高雄主力產業的正面效益不顯著[3]。市長主張石化及鋼鐵產業高值化是終極解決辦法，她希望中央政府應盡速投注資源以協助地方。
由於兩岸旅遊及商務人士往來逐漸密切，使得防疫工作顯得格外重要。陳市長針對此指示市府成立跨局處疫情指揮中心，衛生局與觀光局訂定「高雄市觀光團從大陸疫區來台或返台旅客疑似H7N9流感個案通報流程」，並要求旅遊業者協同追蹤入境高雄市之大陸團旅客與自大陸旅遊團返台市民健康狀況(高雄市政府網站)。
民進黨新任嘉義市長塗醒哲是在2015年3月5日成立兩岸事務小組並召開第一次工作會議，塗醒哲市長針對兩岸交流認為，面對兩岸逐漸密切的關係，每天來台觀光的陸客多達五萬人，其中就有6千人會來嘉義市。從觀光、健康、安全等面向，強化地方政府決策能量，有助於中央對兩岸政策進行完整規劃；中央政府在處理兩岸事務時，應該多聽地方政府聲音，加上民進黨執政縣市已擴增至13席，對於兩岸事務的力量可以共同合作。
桃園市政府於2015年4月8日成立兩岸事務小組，確立兩岸事務小組將以「對話取代對立，築巢取代築牆」的原則深化兩岸城市交流，希望能夠達到行銷桃園、提高陸客觀光數、提供在陸台商及在桃陸配必要協助，並致力推動兩岸城市交流的功能化、制度化及常態化。小組業務包括兩岸政策宣導推動、兩岸事務的綜合推動規畫、市府所屬機關處理兩岸事務的協調聯繫、工作計畫及相關規定的審議以及其他有關市府與兩岸事務資訊的收集、分析及出版等宜。
鄭文燦市長表示，為全面性了解桃園市與大陸各城市交流的狀況，市府有必要設立兩岸事務小組，建立雙方往來機制並綜合整理兩岸互動情形，至於陸客到桃園旅遊，除慈湖外，觀光景點應該要延伸到角板山，以便帶動北橫觀光發展，使得桃園旅遊可以更加多元化與精緻化(中時電子報)。
為讓兩岸間交流更為廣泛且多元，鄭市長要求市府各局處積極規劃，同時了解公私部門的各項兩岸交流事項，例如：青年事務、教科文、永續發展、農特產品產銷、國際體育賽事、客家事務及民俗宗教等，各業務局處都應積極策劃相關交流措施，讓桃園的兩岸城市交流，在符合功能性、常態性、制度性三大方針下，能夠良性、多元化的發展(台灣新生報，2015/4/12)。
金門政府積極推動金廈特區，李前縣長沃士認為金門與廈門若能成立雙子城能為金門帶來許多利基。一方面兩市地理位置相近；再者兩者具有互補性，因金門所缺乏的水電等資源就可以從對岸取得無形中降低地方財政負擔。
李前縣長對金門的定位是台灣應該以金門做為台灣的窗口去和大陸海西特區做交流，政策可以在金門先做試行，後再全面落實到台灣，避免造成台灣過度波動。對於金門以其特殊歷史地位如何扮演推動建立兩岸互信機制的城市外交角色功能？縣長認為，金門早期在地理位置上擔任反攻最前哨的軍事防衛角色，隨著兩岸關係轉化，金門成為兩岸和平最前哨，如果能夠在如此特殊的歷史地理位置上，推動兩岸軍事互信機制的建構，金門可扮演安全閥城市角色作用(許文英，2010：138-139)。
同樣為離島地區的澎湖如何自我定位？前縣長王乾同準備打造一個「海洋觀光休憩城市」或「低碳觀光島」作為主軸，他同時期盼澎湖可以像中國大陸海西經濟特區般享有一些經濟發展特殊待遇，對於爭取中國觀光客方面他規劃能與中國各大城市有定期直航班的啟航，以降低來澎湖旅遊的交通成本，並提高澎湖觀光旅遊競爭力，促進澎湖觀光產業永續發展。
王縣長深信若能與大陸城市建立良好友善關係對吸引陸客來台觀光有其幫助性。澎湖縣府希望從福建省福州市或廈門市兩空港先行直飛澎湖，再擴及中國內陸城市加入直航澎湖之行列，達成大陸觀光客倍增目標，澎湖赴中國大陸辦理旅遊推薦會，主要以澎湖冬季漫遊相關活動為行銷重點，期能將澎湖半年的觀光產業發展為全年的觀光產業(許文英，2010：139-140)。
參、地方政府官員赴大陸進行兩岸交流的種類、性質
前彰化縣長卓伯源對兩岸交流的重點主要放在農特產品行銷、台商的經建招商以及彰化縣的觀光行銷。為建立兩岸最直接有效交流平台，彰化縣曾在2009年6月發起聯合中台灣四縣市首長共同赴北京舉辦農特產、工商及觀光旅遊擴大推廣活動(許文英，2010：132)。
2005年6月在許添財擔任市長時期市府交通局觀光發展課曾出席相關國際旅遊展覽會，協助推銷台南觀光景點。到了2006、2009、2010年，市府文化局人員則到香港參加旅遊展，主要是推銷南台灣聯合旅遊、台南市美食及向陸客推銷套裝行程、推廣生態旅遊導覽等工作（房珊珊，2014：49-55）
2007年許添財在擔任台南市長時為推廣鄭成功文化節曾與廈門市的鄭成功紀念館商借展出文物（程靖惠，2012：71）。
此外一項針對台南市長許添財任內市府公務人員赴大陸進行交流的研究指出：從2001年至2010年期間公務員登陸的次數共有15次，以觀光文化作為交流主題即佔了九次之多，比例達75%，至於在類別上分別為文化(36%)、觀光(29%)、經貿(21%)以及市政(14%)等方面（房珊珊，2014：54）。
2010年前台南縣長蘇煥智為促銷愛文芒果亦曾遠赴大陸進行拓銷及招商，同時至蘇州昆山市工業園區參訪，並拜會當地台商協會與當地台商進行交流座談。接著又前往蘇州工業區及台商工廠參訪[4]。
台南市長賴清德任內於2013年時曾率市府團隊，藉香港直航至香港推廣台南觀光旅遊、農產品、醫療產業。另外在2014年的6月到上海訪問，主要是出席臺灣已故前輩畫家陳澄波畫展，市長任內未曾公開、正式接待任何大陸參訪團。
2014年7月台南市再由顏副市長及衛生局林局長聖哲，率領台南奇美醫療財團法人奇美醫院及遠東聯盟牙醫診所醫療業者代表，參與經濟部國際貿易局委託外貿協會與天津市共同主辦的2014天津台灣名品博覽會，以「健康、美麗、台灣行」為主題的「健康美麗形象館」共計四天，推廣觀光醫療。副市長帶隊至大陸天津市行銷醫療產業，接受天津電視台等多家媒體採訪，當地各大電視媒體爭相報導，除宣傳台南優質醫療外，另也推展農業產業、觀光旅遊及地方特色美食，建議旅遊者在享受台南的觀光休閒及美食之餘，可在旅程中搭配健檢或醫美服務，兼顧健康與美麗的旅行。
市府除打造台南優質醫療品牌參展宣傳外，將台南觀光、醫療、農產品、伴手禮等成功行銷至天津，不僅提升台南醫療國際競爭力及協助台南國際醫療服務業者成功拓展大陸市場(台南市政府網頁)
桃園縣前縣長吳志揚曾在任內帶團至大陸招商並進行城市交流7次，縣府相關主管則到大陸約參訪過30次左右。
台北縣與南京市交流密切，2008年7月即已簽訂「經貿文化旅遊交流與合作關係備忘錄」，並於2009年12月「雙城論壇」中更簽訂兩市綱要性合作意向書(王嘉洲，2012：179)。
雲林縣政府參與大陸城市交流，主要透過參與大陸重要城市所舉辦的國際性食品會展，行銷雲林縣優質農特產品給大陸民眾，為地方業者與農民打開在中國行銷通路。例如：蘇治芬曾在2010年4月28日赴山東蔬菜博覽會，因媽祖文化節則前往天津市。
高雄市政府官員在2015年共赴大陸參加三場次有關農業環保及觀光休閒二大類的活動。分別為4月22-27日由高雄市副市長許立明領軍高雄市政府觀光局、臺南市政府觀光旅遊局與屏東縣政府觀光傳播處共同舉辦「2015南高屏－中國東北聯合觀光推介會」活動[5]；5月5日-9日在上海新國際博覽中心舉辦的「第十六屆中國國際食品飲料展」[6]以及5月7日-8日參加由廈門國際會展中心所舉辦的「第11屆海峽博覽會」[7](高雄市政府網頁)。高雄市府主管在赴大陸交流方面主要集中在休閒觀光及農業推廣、藝文交流以及都市發展為目的。
如果吾人從台中市府出國報告書內容分析，自2014年7月至2015年7月底截止，這一年市府官員赴大陸進行交流的次數共有32場次，其中最多至最低的類別分別為：教育文化(7次)、休閒觀光(6次)、體育(4次)、農業(3次)、文化藝術(3次)、農業環保(3次)；產業管理、衛生福利勞動、財政稅務、財政經濟、綜合行政、民政等均各為1次。
肆、地方政府在兩岸交流中的角色、功能與策略
一、透過交流化解兩岸間的歧見、相互理解
從上述前文可以發現無論藍綠執政的縣市首長在面對兩岸交流議題時均保持正面與肯定的立場，認為這是相互了解、溝通、建立信任的重要機制與平台。
蔡英文主席就指出儘管對於兩岸議題的立場，社會仍存有不同意見和分歧，但我們相信絕大多數人民都支持兩岸正常互動交流，因為透過交流，才能化解歧見、加強理解、建立互信，為雙方的良性發展創造更好的機會(民報，2015/4/11)。
台南市長賴清德在成立其府內兩岸小組的會議上表示：兩岸需要求同存異，透過瞭解、理解、諒解、和解，促進兩岸關係、和平發展。
就中央的陸委會而言也堅持「對於我地方政府推動兩岸城市交流，向持正面的態度以及積極協助的立場。我們認為兩岸城市的良性互動，有助促進彼此瞭解、增進兩岸社會互動及城市經貿、觀光等各項發展，並使兩岸和平穩定繁榮發展的基礎更為鞏固」(陸委會網頁)。
二、行銷台灣農漁文化創意產品
對於以農業為主的縣市而言，如何將台灣的農漁產品向廣大的大陸市場推廣出去成為首長責無旁貸的工作，我們發現包括雲林、台南、高雄、台中、屏東、嘉義…等縣市官員均赴大陸推介自家農特及文化產品。
在大陸每年均有許多場合會舉辦一些產品的促銷會、觀光推介會等，例如：「第○屆東北(瀋陽)糖酒商品訂貨會」，「農業交流會」、「食品展銷會」、「農特產品行銷推廣會」、「農業國際合作洽談會」、「兩岸文化產業博覽會」、「文化創意產業博覽會」、「農漁產品推廣活動」等形式，都是大陸經常舉辦的活動，同時也邀請我國地方政府參加並得以行銷地方特有產品的管道與通路。
依照以往交流的經驗，我國儘管擁有相當優質的農特品，但因受到大陸仿冒農產品的影響連帶造成真正產自台灣的農特品受到打擊，這方面我國宜儘速向大陸申請農特產品的商標登記，並積極輔導農會申請使用該標章以拓展我國的農產品外銷通路(台中市政府網頁)。
三、地方利益表達與匯集
地方政府首長往往會有地方自我的考量與利益，這些思維在某些方面無疑地會和中央政策相抵觸，甚至挑戰中央在處理兩岸事務上的主導地位。以前述金門和馬祖、澎湖三縣為例，首長主張的三通政策、解除居民設籍六個月才能利用小三通前往大陸、陸客赴澎湖自由行免簽證等主張，就和中央政府不太一致性。在全球化的趨勢下，地方政府為了吸引國際資金或擴大其影響力，往往會嘗試與國外相對應的單位、組織建立直接聯繫管道。台灣在六都形成後，由於中央對地方的補助一直未能填補地方的財政缺口，地方如何尋求自我的經濟來源及建立有效的地方治理機制？使得地方各自謀求生路的趨勢更多明顯，這就為兩岸發展空間的條件創造了更多的可能性(房珊珊，2014：22)。
雲林縣前縣長蘇治芬在表達地方關切議題時就認為：許多台灣農特產品因中國仿冒生產品質低劣，造成中國民眾對於台灣優質產品與中國仿冒品無法區分，產生消費上的排斥，這就嚴重影響台灣農民權益，因此台灣政府針對中國仿冒台灣農產品以及農業品種技術外流等兩大議題上，就急需中央與中國大陸政府進行洽談。
蘇縣長希望不僅將目標聚焦在兩岸交流，更企圖將雲林打造成為「亞洲綠色廚房」，並建立「國家級農產品物流區」，將西螺果菜市場提升為亞洲農產品物流轉運平台，同時結合麥寮工業專用港轉型為工商綜合港，期有助於雲林縣的產業轉型與升級，她的構想再再需要中央政策的鼎力協助。
蘇縣長認為，中央政府應積極爭取延遠權，將目前的點對點的兩岸直航轉型為軸對幅的國際航運，與全球城市（Golbal City）如倫敦、巴黎、紐約、東京、上海等城市做接軌，如此才能帶動台灣其他縣市的發展，將區域間或城市間經濟發展透過全球化的跨國聯結以形成新的優勢空間。
四、透過藝文交流、增進情感
兩岸在藝文交流方面包羅萬象，主要是經由像文化教育促進會、高鋒論壇、參訪交流活動、教育研討會、文化藝術節、兩岸城市藝術節、圖書資訊人員交流訪問等形式達成。一方面觀摩大陸地區對大型民間交流活動辦理情形，增進文化交流，加強雙方友好合作關係，同時也作為縣市政府推動各項重大活動整合規劃的參考(桃園市政府網頁；台北市政府網頁)。
從地方出國公務報告的內容分析兩岸文藝交流的種類與性質主要集中在：例如：電影節論壇及參訪活動、電視藝術參訪、兩岸書畫展、媽姐節慶等相關活動、兩岸教育文化及體育交流、城市(海峽)論壇、古蹟活化經驗交流展、學術研討會、藝術交流音樂會、台灣月[8]等。顯見藝術及文化交流多元化且極為熱絡。
五、結合休閒觀光與醫療旅遊
近年來陸客赴台體驗醫療服務的人數高達22萬人次以上，由於台灣醫療資源相當的豐富，醫療行業彼此的競爭相當激烈，每家醫院競相在醫療技術、設備及就醫環境提昇競爭力，兩岸在語言、飲食、生活習慣及文化背景接近，健檢費用相對合理，對於大陸民眾來說，赴台享受醫美服務，相當有吸引力(台南市政府網頁)。
地方政府若能將各地方旅遊景點、民宿及農場地點、觀光資源、特色美食、套裝行程結合醫療服務據點、項目、優點等拍成DVD，或作成小冊子在旅遊展覽、觀光推介會現場發放，以作為城市意像的簡介內容，相信對提昇地方的旅遊會帶來莫大的助益。
再以個案為例，嘉義縣市具有豐富的醫療及農業休閒資源，未來嘉義縣市合作可朝著「農村體驗休閒結合醫療觀光」產業發展。例如：養生村或農家生活體驗的民宿短期Stay、農園採果、打工換宿，大阿里山地區採茶、製茶、品茶體驗活動、東石布袋、朴子溪的捕魚、養殖業參訪、釣魚、搭竹筏遊朴子溪水活動、海邊遊艇觀光或浮潛、搭牛車馬車遊農村、親自種稻或種菜等DIY活動（包括：彩繪竹傘、竹蜻蜓、造紙，彩繪劍獅、炒米香、陶藝、挖珍珠、騎腳踏車遊農村等），都是可以作為吸引遊客參與的有趣內容。
此外為提高台灣產品、觀光旅遊景點在大陸的知名度，持續參加兩岸及國際旅展美食展實為必要做法之一。國際旅展及美食展是提升城市知名度非常好的途徑，從展攤佈置、表演活動安排、文宣及贈品設計、媒體接待、業者及觀光組織名片蒐集等，實應有完善規劃及確實執行，未來各地方政府觀光局應持續編列預算辦理兩岸及國際旅展，結合其他縣市合作辦理推廣會，並邀請觀光業者一同參展，規劃套裝遊程共同行銷以達參展之目的。
此外應公開徵選共同參展廠商參加展覽，並要求參展廠商需至少派一名專責人員至展會現場協助，除了直接與買家介紹產品和接洽下單事宜外，更能提高廠商主動積極的態度，爭取與國際買家和廠商的訂單，並可了解及收集當地最新設計潮流和市場消費方向等資訊。市政府針對願意主動共同參展的廠商，可以提供相關經費補助或接待事宜，如此不僅可以吸引廠商主動至展覽現場協助宣傳行銷，更能即時接洽訂單或後續通路事宜，而非透過第三單位，減少溝通及傳達程序，進而直接達到預期效益。
會展期間可由當地公關公司或通路商主動聯繫通路買家並邀請至展館參觀，協助業者拓展海外通路據點，參與文創相關領域具代表性之國際展會，提升縣市創意產業在國際能見度，建立品牌市場價值及實質產值(高雄市政府網頁)。
如何再加強國際及城市內交通網絡則是另一個重點，這方面應積極建請民航局協調航空公司提升南部地區機場航線航班外，也應盡早規劃如何利用輕軌、捷運、自行車、公車、機車或包車旅遊建構通暢及便利的交通網絡，以便吸引自由行的旅客前來。
未來如何提升旅遊服務品質吸引高水準客層則又是下一階段的重點。若業者仍以低價策略作為吸引陸客來台的賣點，則永遠無法提昇服務品質。唯有從內部員工進行訓練並導入日式的管理及服務方式與態度，才能走出紅海的低價競爭璇渦。
近年來自由行逐漸蔚為風潮，大陸自由行旅客量也日益增多，地方政府除規劃遊程供旅客參考外，也應提升住宿與餐廳之服務品質，善加運用在地文化，與農家、地方社團與文藝團體配合，創造屬於地方特色主題的輕旅行以吸引更多國際觀光客漫遊台灣。筆者以為台灣如能透過與大陸間的交流、參訪觀摩，逐步規劃有特色的休閒觀光區，以作為帶動地區繁榮的模範。例如：可以規劃鄉村花園特區，並以田園、花海、風車、社區特有造景或社區營造作為賣點以吸引遊客
每年入境台灣的大陸旅客逐年增加，為了解陸客需求與對台灣旅遊軟硬體建設的看法，針對陸客機場入境時進行滿意度與消費動向問卷不失為可以施行的作法，同時若能結合相關業者配合進行問卷，並以問卷調查結果作為國際行銷規劃方向參考，實為地方政府當務之急。
六、簽定產業、農業、文化合作計畫
在文化合作方面比較明顯的個案以台南市為例，在2008年時市府曾拜會泉州及廈門市研議2009年鄭成功文化節的合作計畫，同時除了延續過去文化節計畫以外也促成新的「安平港歷史風貌」各項旅遊、文化計畫並加強兩岸中長期的合作意願（房珊珊，2014：54）。
2008年6月郝龍斌擔任市長期間曾為參加上海世博會率領市府團隊遠赴上海簽署參展合約，郝市長龍斌為表達慎重以及實地視察臺北市預定的參展場地，特別率領臺北市參加「2010年世界博覽會」見證簽約代表團，赴上海見證簽約以及參觀上海市各項建設與發展成果(台北市政府網頁)。
至於在農業合作方面則是大陸甘肅省定西市組團在台灣的台南走馬瀨農場舉辦「中醫藥產業推介會」。其中重要的事項之一即是與台灣的中藥材界簽訂在貿易、生產與加工方面的合作投資協議。進一步加強雙方在中醫藥產業交流機制（房珊珊，2014：104）。
產業合作方面主要在2010年5月廈門港曾與高雄港簽署合作意向協定書，廣州港與高雄港也簽署合作意向協定，就人才、資訊、物流、經驗、文化與互設辦事處等領域進行合作。另外，廣東東莞市副市長江淩曾提出希望與高雄市洽談兩港共建轉運平台的合作構想，即通過搭建平台，開拓虎門國際航線，也可將東莞台商貨物從高雄港轉運世界各地，降低物流成本(王建民，2010)。
伍、結語
從過去兩岸地方政府的交流經驗來看，顯然較偏向於藝術文化、觀光、教育、體育及農業等方面者居多。從資料顯示：地方政府縣市首長從2005年至2015年曾經親赴大陸進行交流分別為花蓮縣謝深山、台東縣黃健庭、宜蘭縣呂國華、基隆市張通榮、台北市郝龍斌、柯文哲、桃園縣朱立倫、吳志揚、新竹縣鄭永金、苗栗縣劉政鴻、南投縣李朝卿、台中市胡志強、台中縣黃仲生、彰化縣卓伯源、雲林縣蘇治芬、台南市賴清德、台南縣蘇煥智、高雄市陳菊、澎湖縣王乾發、金門縣李炷烽、李沃士；連江縣陳雪生、劉增應。這顯見藍綠縣市首長對大陸交流有趣差別以及南北縣市的不同。
如果兩岸地方民間及政府的交流成為一種不可逆轉的趨勢時，那麼未來如何增進我國產業、文化、農業、觀光、經貿等各方面在中國大陸的能量，同時又能在交流過程中避免技術、管理知識等方面不斷外流等問題，實為吾人共同面對的課題。
參考資料
王建民，2010，〈如何改變南台灣與大陸的互動關係〉，中國評論新聞網，http://www.chinareviewnews.com 。
王嘉州，2012，〈台灣各縣市兩岸交流對象分析〉,《全球政治評論》,第四十期，頁165-188。
房珊珊，2014，《扁馬執政時期台南市兩岸交流政策之比較》，台南：成功大學政治經濟研究所碩士論文。
顏建發，2013，〈當前兩岸關係之問題與挑戰：一個綠營觀點〉，《全球政治評論》第四十三期，頁19-22。
丁仁方，2014，〈從國民黨結構崩解檢視南台灣縣市政府的兩岸交流政策〉，收錄於丁仁方、黃清賢主編，《南臺灣與兩岸關係》，臺北:時英出版社。
許文英，2010，〈城市突圍：台灣縣市長兩岸城市交往思維〉，《城市學學刊》，第一卷第二期，頁127-160。
林文程，2013，〈台灣兩岸關係的現況與未來〉，收錄於蘇起、童振源主編，《兩岸關係的機遇與挑戰》，台北：五南出版圖書公司。
程靖惠，2012，《從地方治理觀點探討台南市推展文化觀光之策略》，台南：成功大學政治經濟研究所碩士論文。
台南市政府，2014，〈2014年天津台灣名品博覽會台南觀光醫療參展心得報告〉，台南市政府網頁。
高雄市政府，2015，〈2015大陸東北南台灣觀光推介會暨參訪團心得報告〉，高雄市政府網頁。
桃園市政府，2014，〈第六屆海峽論壇暨第四屆海峽客家(永定)風情節及考察相關土地規劃報告書〉，桃園市政府網頁。
[1]在民進黨執政的縣市中已有13個成立處理兩岸事務的單位，組織名稱大都為「兩岸工作小組」。
[2]嘉義市政府在2015年2月通過《嘉義市政府兩岸事務小組設置要點草案》，並召開相關會議。
[3]在102年市府委託調查研究發現ECFA對台灣產業、民生影響及是否達到預期效益，在企業部分，民調顯示，高達6成廠商認為ECFA對於公司獲利及產值沒有影響，3成則認為有正面影響，但強度不強；在就業機會上，多數企業或民眾認為ECFA對於就業市場沒有影響，也有近65%認為ECFA簽訂時，提供資訊不夠充足，絕大多數民眾甚至對政府相關就業保障政策一無所知，各項數據顯示，南部企業對於ECFA的實際效益，感受度明顯不足。
[4]2005年期間市府衛生局長蘇俊仁曾赴大陸參加海峽兩岸傳染病防治研討會，參見房珊珊，2014年，頁49。
[5]藉由推介會將南台灣的繽紛魅力與熱情活力帶到東北地區，將南臺灣觀光意象聯合行銷出去，就是希望能吸引更多東北地區民眾到南臺灣過暖冬及觀光旅遊，創造本市多重商機。屬休閒觀光類。
[6]主要推銷農特產品及為高雄市農特產品增加通路與商機。屬農業環保類。
[7]大會以「整合、創新、提升、務實」為宗旨，主推精品、文創、鄉村旅遊三大路線，重點針對自由行旅客推廣深度旅遊及體驗。市政府除在博覽會現場展示推廣高雄外，透過活動擴大與大陸各省市旅遊局及業界進行交流，爭取更多旅客前來高雄旅遊，屬休閒觀光類。
[8]這個活動，自2006年辦理「臺灣月」，迄2014年已辦理9屆，去年以「故事‧臺灣」為主題，突顯臺灣文化品牌競爭力的強項「說故事」以及文化記憶的價值，使臺灣文化的泥土經驗藉由交流、對話與合作，深植香港人的心目中(台北市政府網頁)。