地方財政困難乃各國普遍遭遇的問題，我國亦不例外，其主要原因在於實質收入無法配合支出需求同步成長，致財政收支差短擴增，以八十四年至八十八年度台灣省轄內各縣（市）總決算的「實質收入」及「支出規模」（依預算法修訂前規定，係包含債務還本之歲出總額）二者成長變動趨勢觀之，前者不如後者成長速度，而使實質收入占支出的比重，由八十四年度的57.13﹪降至八十八年度的52.46﹪，此乃因主要財源來自財產稅，如土地增值稅、地價稅、契稅等，受經濟不景氣影響，稅收相對減少，然而支出卻因濫用選舉支票而大幅成長﹔再加上各縣（市）自然環境不同，工商發展情況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象，根據統計資料顯示，台灣省轄下之澎湖、台東、花蓮、屏東、台南、嘉義、雲林、南投、宜蘭、及福建省轄下之金門、連江等十一個縣，縱使將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供自用，仍不敷其支出所需。一言以蔽之，就是既患「寡」，又患「不均」，此顯現地方政府自有財源的不足，財政自主更是不夠。
貳、九十一年度縣市政府預算之整體概況
以台灣省轄下之二十一縣市政府（包括鄉鎮縣轄市）九十一年度預算案來看，歲入5,709億元較上（九十）年度預算數5,567億元，增加142億元，歲出6,413億元則較上年度預算數5,917億元，增加496億元，擴大二者差短為704億元，占歲出比率11﹪，不僅其絕對數較上年度增加354億元，而且年增率亦高達100.14％。其中，收入數雖已括中央補助1,046億元，但仍有704億元的差短，連同債務還本178億元，尚須882億元融通調度。為此融通龐大的資金缺口，擬以賒借553億元、及移用以前年度歲計賸餘329億元來彌平。
如扣除鄉鎮縣轄市在外，則從二十一縣市政府九十一年度淨收支預算案概況來看，收入淨額4,683億元亦較上（九十）年度4,597億元增加86億元，支出淨額6,203億元較上年度5,918億元，增加285億元支出，其收支差短淨額仍有160億元之譜。
然因經濟景氣不佳，九十年第一季經濟成長率僅為0.91％，第二季降為負的2.35％，第三季更降為負的4.21％，預估全年經濟成長率亦呈2.12％的負成長，連帶影響地方政府主要財源如地價稅、土地增值稅收入。從截至九十年一月至十一月為止各縣市政府的執行情況觀之，其稅收為1,306億元，比去年同期減少8.0％。因此，雖然明年經濟景氣在基期已低的情況下，可能逐漸復甦，但政府在預計稅收恐因過於樂觀而高估；更何況，九十年度預算係以八十九年度的經濟成長率6﹪來估算，而九十年度實際執行情況，恐因經濟成長率為負2.12﹪而難以達成，就九十一年度歲入編列5,709億元不但不減，反而較九十年度預算數增加142億元，顯然有高估課稅收入的情形，勢將影響未來施政之執行。
參、地方財政赤字之主因
於前已述，造成地方財政赤字的主因，除實質收入無法配合支出需求同步成長外，尚有下列問題，有待商榷：
一、 中央請客，地方買單
近年來，中央因濫開支票已使各項福利性或法定支出大幅增加，例如中低收入戶、老人生活津貼、公教人員五十五歲退休優惠措施、公教退休人員優惠存款、全民健保、降低學生班級學生人數、地方民代支給補助、各機關組織擴編、客委會成立等等，但卻未同時規劃相對財源，導致地方政府負擔龐大經費。再加上在收入面又有減稅措施，如教育捐、房屋稅、使用牌照稅、契稅、營業稅等，造成地方稅收遽減，更遽增地方財政困難性。
因此，不論是中央或地方都應嚴格遵守財政收支劃分法第三十八條之一規定：「各級政府、立法機關制（訂）定或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」籌覓妥適財源，而非靠舉債此種不負責任作法，如此才能逐步縮減財政赤字，追求長期財政收支平衡的穩健財政。
二、支出結構僵化，人事費用沉重
88年下半年及89年度台灣省21個縣市政府人事費總計3,591億元（表一），經折算為一年約當數，如與80年度比較，十年間平均年增率高達9.1%，約為同期間軍公教人員平均薪資每年調幅4.1%的2.2倍。以人事費支出占歲出比重觀之，二十一縣市政府88年下半年及89年度為62.2%，較80年度的55.9%大幅增加6.3個百分點，其中彰化縣更高達75.2%，而最低者為南投縣47.9%，高低差距27.3個百分點。再由人事費占自有財源比重觀之，88年下半年及89年度二十一縣市中，即有14個縣市其比重均超過100﹪，其餘亦在85﹪以上，顯現地方政府無力負擔自身人事費，此一情況十年來均未見改善，財政支出僵化程度可見一斑。
另因縣市政府負責辦理國民中、小學義務教育，故其人事費以教育為主，88年下半年及89年度教育占人事支出比重為55.5%，其中台北縣、桃園縣、台中縣、雲林縣均超過六成，最低者為澎湖縣37.7%。此外，自85年度起實施退撫提撥新制，各縣市政府相對負擔的退撫支出所占比重亦逐年提升，88年下半年及89年度達13.3%，較80年度7.2%提高6.1個百分點。地方政府人事經費負擔沉重，使支出結構毫無調整空間而僵化。
三、支出編列不當拖累政務推展
地方政府財政收入雖屬有限，但未考量政務支出之優先次序，仍以討好地方民眾的支出列為優先考量。據統計，各縣市九十年所編列敬老津貼總計超過六十億元，沒有財源的地方政府，只得向以銀行借貸方式籌措財源，甚至多先虛編收入，事後因收支執行缺口擴大，再向中央墊借，完全忽略一般政務需要的重要性。例如：
（一） 人事經費編列不足：每逢年關為發放年終績效獎金、不休假獎金等，地方政府多叫苦連天，直呼調度困難，緊急向中央借支。
（二） 教師退休經費無法編足：基於地方財政困難，已造成公立學校教職員搶退、擠退的情形。過去臺灣省各縣市就一直存在教師難以退休的問題，根據教育部八十七年的全國調查，各地中小學有意願退休，而政府卻未編列預算致無法如期退休的人數高達八千多人，每年人數仍持續向上增加。究教師無法退休的原因，包括政府有意延後公教人員的退休年齡，不少教師擔心原有的百分之十八優惠存款，以及所謂的「五五專案」（屆齡為五十五歲，政府加發五個退休基數，做為鼓勵退休優惠方案）將被取消。
民國八十五年以前實施的教師退撫制度為「恩給制」（意即由國庫提供退休經費）；八十五年以後改採「提撥制」，其中六成五由政府按月提撥，其餘三成五是由教師自己負擔，獲准退休的教師屆時可從退輔基金中提領退休金。往年的國民中、小學教師退休經費，是由中央及地方各負擔一半，目前地方政府不僅須籌措舊制經費，而且要提撥新制經費，各縣市難免產生捉襟見肘的財源困境，亦將排擠到地方財政與建設。
另外，存款利率不斷下滑，但退休公務員一次退休金仍可享有一八％的優惠存款利率，地方政府卻要補足利息差額給銀行，也是地方政府一項沈重的財政負擔。尤其目前經濟不景氣，利率一直向下調降，地方政府負擔的利息差額也就更多。
（三）健保費積欠不繳：
各縣市政府站在雇主立場應負擔健保費，然因地方財政困難，積欠不上繳全民健保局累計金額愈來愈多，到九十年十一月底止已達249億元；其中高雄市積欠85億元為最多，台北市70億元居次，雲林、屏東、嘉義等農業縣市，合計欠款約20億左右，也將造成健保局資金周轉困難。為此，中央健保局擬以舉債方式向銀行借貸本金償還積欠健保費方案，貸款利息則由欠費地方政府依比率分擔。這種方式也只是「救急不救窮」，增加地方政府的負擔。
（四）力主意識型態，放棄招商機會：
若干縣市政府堅持意識型態，不願意為合法投資案排除障礙，以前幾年拜耳投資案為例，因地方主政者反對而擱置，甚至影響外資對台灣投資環境重新評估。如果縣市首長不能拋棄選舉思維，對預算做有效控制，則財政陷入窘境幾乎只剩時間問題而已。
四、地方政府舉借不當，擴增赤字範圍
地方政府財政短絀，依現行公共債務法規定，直轄市及縣市政府除向銀行借款融通外，亦可發行地方政府公債來彌補﹔然縣市政府債信遠不如中央及直轄市政府，故迄未曾發行過公債，歲計賸餘亦屬有限，只有向銀行融通一途。目前為配合財政收支調度需要，多採：（1）與行庫簽訂透支契約；（2）向地方建設基金（原台灣省交通建設基金）貸款；（3）向金融機構、行庫賒借貸款；（4）甚至挪用特種基金專戶存款支應。
依公共債務法規定，地方政府得向國內外借款。然目前實務上仍以向國內金融機構尋求資金融通為主。地方政府向金融機構籌措資金以彌補預算差短之不足，或供建設支出之需，係以訂定契約形式，向國內金融機構借入之長、中、短期款項，彙表說明如下：
類別 |
性質 |
說明 |
用途別分 |
一般性借款 |
指支應非自償性之建設或一般費用的資金借款 |
自償性借款 |
指支應自償之建設基金，將來由該建設回饋收入償還 |
|
期限別分 |
長期借款 |
借款期限為七年以上 |
中期借款 |
借款期限為一年以上七年以下 |
|
短期借款 |
借款期限為一年以內 |
|
短期透支 |
簽訂透支額度，一般期限為一年以內，在該期限、額度範圍內，當庫款不足支付時，可循環透用，於庫款有餘額時隨時還款。 |
由台灣省各縣市政府公庫存款及債務狀況表可知（表三），在公庫存款部分，其中縣市存款僅12.49億元，專戶存款有560.29億元，然而在縣市庫存款戶發生支出大於收入的情況，即從「特種基金專戶存款」調支運用，因此其透支金額約有551.91億元之譜。此種預算收入偏高，不足支應施政需求，而以銀行透支為短期調度方式肆應，規避公共債務法債務規範，同時亦擴增赤字範圍，造成地方財政的潛在危機。
肆、結語
由於各縣市政府自有財源有限，且人事費占歲出平均超過六成，致從事基層建設及發展地方特色之能力受到限制。地方財政赤字問題，亦為中央政府頭痛的問題，據此，建請中央與地方政府不僅應重視，更應共同負起責任如下：
一、 中央政府方面
（一） 制定「地方政府預算法」，強化對地方財政之監督：財政收支劃分法第五條規定：「對各級政府財政收支之監督，應依法律之規定。」亦即中央財政及主計機關應對地方政府之預算編列及執行是否核實，依預算法及財政收支劃分法相關規定負起監督之責，至於地方政府之最終決算，則應由審計機關依決算法嚴格辦理。然有鑒於前述相關法規對地方預算缺乏強制性規範，造成目前地方預算浮編與財政收支執行之種種不當問題，建請制定「地方政府預算法」，並規定相關罰責，以強化對地方政府預算之監督。
（二） 中央政府不得任意濫開減稅或增加支出的支票，減損地方財源：如確有減稅或增加支出之必要，則應嚴格要求中央政府遵守財政收支劃分法第三十八條之一：「各級政府、立法機關制（訂）定或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」規定辦理，故未提出相對妥適財源者，其減稅或支出增加法案應屬無效，以免影響地方政府財源。
（三） 促請立法院加速完成地方稅法通則與規費法二草案之立法：使地方政府獲取法源依據，得依法徵收規費與地方特別稅課，落實地方自我負責精神與責任。
（四） 整合統籌分配稅之分配與一般補助制度：統籌分配稅與補助制度同為中央對地方政府調濟盈虛的二大工具，應予整合運用並予以制度化與透明化，特別是各部會項下的補助款應納入一般補助款併同統籌支用。
（五） 中央各主管機關列有地方政府補助款者，應依補助辦法第十七條規定，嚴格執行管考確實監督，作為未來補助款核定之參據，防杜中央對地方政府補助相關事項無法落實執行。
二、 地方政府方面
（一） 在收入面：
1. 核實編列收入，加強地方稅收稽徵，並負起開闢自治財源之責，如土地增值稅及地價稅為目前地方政府最主要收入財源，其實際應稅之稅基「公告現值」遠低於土地市價，又「公告地價」僅「公告現值」二成多；另外「工程受益費徵收條例」亦幾乎完全停徵。
2. 促請中央加速推動促請立法院加速完成「地方稅法通則」與「規費法」二草案之立法，使地方政府獲取另闢財源的依據，得依法徵收規費與地方特別稅課，落實地方自我負責精神與責任。
（二） 在支出面：
1. 地方政府基準財政收入及其他經常收入，應依財劃法第三十七條之一規定，如人事費、公共設施管理維護、及一般經常性支出等項目，優先支用，以免影響政務之推展。
2. 不可為討好選民，濫編福利性的支票，如老人年金等，擴增財政收支差短。
3. 中央補助地方之經費，應嚴格依補助事項執行，不可移作他用。
（三） 在舉債面：
1. 嚴格遵守公共債務法有關舉債上限之規範。
2. 其向銀行透支部分，即使屬調度融通之資金，亦應予以設限於當年度短期調度所需之用，且予併入債務範圍規範。
表一：台灣省各縣市政府人事費概況
資料來源：財政部主計處，各縣市政府總決算
註：1係指國中、小學教職員人事費；2係為公教人員退休、撫恤給付；3含警察及消防局主管；4歲出不含還本支出；5自有財源＝歲入-補助收入
縣市別 |
80年度 |
88年下半年89年度 |
||||||||||||||||||||||
人事費(億元) |
教育1 |
退撫2 |
警消3 |
人事費占歲出 4 |
人事費占 自有財源5 |
人事費 (億元) |
教育 |
退撫 |
警消 |
人事費占歲出 |
人事費占 自有財源 |
|||||||||||||
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
(％) |
|||||||||||||||
合 計 |
1,095 |
57.5 |
7.2 |
18.1 |
55.9 |
109.1 |
3,591 |
55.5 |
13.3 |
18.6 |
62.2 |
107.2 |
||||||||||||
南投縣 |
44 |
58.5 |
7.7 |
17.9 |
55.0 |
137.2 |
133 |
58.2 |
18.0 |
18.0 |
47.9 |
131.6 |
||||||||||||
澎湖縣 |
15 |
41.8 |
4.4 |
35.4 |
51.3 |
152.3 |
47 |
37.7 |
9.8 |
38.1 |
57.8 |
130.8 |
||||||||||||
彰化縣 |
79 |
61.1 |
5.9 |
19.5 |
61.1 |
171.6 |
248 |
54.6 |
13.1 |
19.8 |
75.2 |
130.2 |
||||||||||||
宜蘭縣 |
35 |
55.7 |
3.9 |
18.6 |
59.6 |
121.2 |
108 |
56.6 |
14.1 |
18.9 |
63.3 |
125.3 |
||||||||||||
高雄縣 |
71 |
59.2 |
8.0 |
17.3 |
60.2 |
161.0 |
226 |
53.7 |
15.9 |
16.3 |
69.2 |
124.3 |
||||||||||||
台南縣 |
65 |
52.1 |
5.4 |
14.5 |
56.0 |
124.6 |
202 |
54.0 |
13.6 |
16.8 |
61.3 |
123.9 |
||||||||||||
台東縣 |
27 |
49.1 |
8.8 |
22.4 |
46.6 |
116.8 |
86 |
47.9 |
15.6 |
26.6 |
68.4 |
123.9 |
||||||||||||
台中縣 |
72 |
63.3 |
4.0 |
16.2 |
62.0 |
127.3 |
253 |
61.9 |
6.1 |
14.7 |
61.8 |
121.4 |
||||||||||||
嘉義市 |
17 |
58.2 |
10.2 |
4.5 |
61.3 |
84.8 |
70 |
47.9 |
19.6 |
18.1 |
66.5 |
119.4 |
||||||||||||
屏東縣 |
71 |
59.7 |
7.3 |
18.0 |
62.5 |
155.2 |
188 |
53.4 |
11.4 |
18.7 |
69.9 |
117.4 |
||||||||||||
苗栗縣 |
41 |
56.2 |
8.5 |
18.1 |
56.6 |
112.8 |
124 |
50.6 |
16.7 |
16.4 |
57.5 |
115.9 |
||||||||||||
雲林縣 |
50 |
57.3 |
8.3 |
17.2 |
58.7 |
160.5 |
144 |
60.9 |
13.9 |
17.9 |
57.8 |
112.2 |
||||||||||||
台南市 |
55 |
48.2 |
9.6 |
19.7 |
60.9 |
84.5 |
174 |
45.6 |
12.8 |
19.8 |
63.5 |
110.0 |
||||||||||||
新竹縣 |
30 |
52.9 |
11.5 |
16.2 |
58.6 |
107.7 |
96 |
50.4 |
15.2 |
17.5 |
57.3 |
106.6 |
||||||||||||
花蓮縣 |
33 |
49.7 |
10.4 |
22.2 |
52.8 |
112.0 |
100 |
45.3 |
17.2 |
20.8 |
67.4 |
99.4 |
||||||||||||
台北縣 |
155 |
63.5 |
6.4 |
17.5 |
50.8 |
82.0 |
584 |
63.6 |
12.3 |
21.4 |
60.8 |
95.9 |
||||||||||||
桃園縣 |
78 |
68.9 |
7.2 |
17.5 |
57.6 |
94.3 |
294 |
68.3 |
12.2 |
17.0 |
64.3 |
91.3 |
||||||||||||
台中市 |
59 |
56.6 |
6.8 |
17.6 |
47.2 |
66.0 |
204 |
51.4 |
9.9 |
16.4 |
62.8 |
91.2 |
||||||||||||
基隆市 |
33 |
42.4 |
8.4 |
20.5 |
53.3 |
146.3 |
103 |
38.5 |
14.5 |
19.0 |
56.6 |
89.4 |
||||||||||||
嘉義縣 |
43 |
51.5 |
8.6 |
23.0 |
51.5 |
123.8 |
122 |
50.8 |
15.8 |
17.1 |
56.6 |
86.4 |
||||||||||||
新竹市 |
24 |
49.1 |
9.3 |
16.1 |
55.8 |
79.0 |
85 |
44.4 |
18.5 |
14.3 |
56.6 |
85.5 |
||||||||||||
表二：八十九年十二月底止各級政府債務比較表
註：1.前三年度名目GNP平均數：89,332.9億元。
2.資料來源：行政院經濟建設委員會財務處。
3.資料截止日期：89年12月31日。
(單位：億元) |
||||||
項目 政府別 |
債務累積未償餘額 |
歲出 總額 |
未債務餘額占歲出比例％ |
未債務餘額占 GNP比例％ |
||
借款 |
公債 |
合計 |
||||
中央政府 |
10,593.80 |
13,478.20 |
24,072.00 |
25,145.90 |
95.73 |
26.95 |
台北市政府 |
585.30 |
550.00 |
1,135.30 |
3,163.00 |
35.89 |
1.27 |
高雄市政府 |
551.60 |
160.00 |
711.60 |
1,125.70 |
63.21 |
0.80 |
台灣省各縣市政府 |
636.70 |
0.00 |
636.70 |
8,142.20 |
7.82 |
0.71 |
表三：台灣省各縣市政府公庫存款及債務狀況表（至90.11.30底止） |
|||||||||||
項目縣市別 |
公庫存款情形 |
公共債務舉借及累計負債情形 |
健保費補助款積欠情形 |
||||||||
縣市存款戶 |
其他專戶存款 |
透支金額 |
未滿一年公共債務累計未償餘額 |
一年以上公共債務 |
本年度積欠金額 |
累計積欠金額 |
|||||
當年舉借數(實際數) |
累計債務未償餘額 |
||||||||||
金額 |
占當年度總預算歲出百分比 |
金額 |
占當年度支出總額百分比 |
金額 |
占歲出總額百分比 |
||||||
宜蘭縣 |
- |
2,281.30 |
1,957.11 |
4,957 |
32.47 |
400 |
2.50 |
1,989 |
11.22 |
6.14 |
- |
台北縣 |
0.45 |
11,377.82 |
16,480.92 |
16,963 |
23.32 |
0 |
0.00 |
13,923 |
14.94 |
36.31 |
- |
桃園縣 |
3.71 |
8,251.02 |
4,612.63 |
4,613 |
12.55 |
3,100 |
8.32 |
7,147 |
17.01 |
13.51 |
- |
新竹縣 |
- |
2,253.55 |
3,450.44 |
3,450 |
21.55 |
2,200 |
13.25 |
3,011 |
16.11 |
1.73 |
54.50 |
苗栗縣 |
250.23 |
1,800.88 |
3,765.02 |
3,765 |
19.22 |
1,800 |
8.80 |
3,977 |
15.40 |
18.66 |
- |
台中縣 |
271.45 |
2,097.40 |
4,999.99 |
5,000 |
9.89 |
4,232 |
7.84 |
9,546 |
14.99 |
123.15 |
794.07 |
南投縣 |
- |
3,812.50 |
711.67 |
712 |
1.66 |
1,100 |
2.52 |
3,047 |
5.20 |
8.28 |
470.70 |
彰化縣 |
176.69 |
4,308.44 |
- |
- |
0.00 |
2,518 |
7.05 |
3,911 |
9.84 |
10.38 |
698.72 |
雲林縣 |
15.46 |
2,083.47 |
- |
8,025 |
37.21 |
0 |
0.00 |
997 |
3.10 |
62.75 |
1,978.25 |
嘉義縣 |
- |
1,673.91 |
2,986.42 |
7,676 |
47.95 |
761 |
3.43 |
4,824 |
10.39 |
49.37 |
1,677.21 |
台南縣 |
- |
1,947.10 |
2,358.62 |
8,358 |
33.43 |
0 |
0.00 |
5,546 |
17.70 |
65.42 |
823.89 |
高雄縣 |
- |
1,579.59 |
1,274.19 |
5,274 |
18.33 |
0 |
0.00 |
6,291 |
17.14 |
26.10 |
1,084.30 |
屏東縣 |
- |
2,179.33 |
5,839.63 |
6,840 |
26.73 |
547 |
2.08 |
5,300 |
17.99 |
8.64 |
1,651.81 |
台東縣 |
- |
665.04 |
342.05 |
342 |
3.75 |
0 |
0.00 |
414 |
3.76 |
9.98 |
217.12 |
花蓮縣 |
- |
529.43 |
1,093.95 |
2,189 |
15.29 |
0 |
0.00 |
1,564 |
9.59 |
4.97 |
- |
澎湖縣 |
- |
739.92 |
14.77 |
15 |
0.22 |
0 |
0.00 |
101 |
1.20 |
2.63 |
- |
基隆市 |
332.60 |
1,942.51 |
- |
- |
0.00 |
519 |
3.34 |
961 |
5.76 |
1.78 |
- |
新竹市 |
198.84 |
1,719.81 |
- |
- |
0.00 |
579 |
4.08 |
1,308 |
8.55 |
0.90 |
- |
台中市 |
- |
2,588.44 |
2,826.29 |
2,826 |
11.01 |
249 |
0.97 |
249 |
0.81 |
4.63 |
- |
嘉義市 |
- |
1,188.95 |
706.91 |
1,206 |
12.24 |
199 |
1.66 |
1,118 |
7.21 |
1.36 |
- |
台南市 |
- |
1,008.99 |
1,771.52 |
12,983 |
69.58 |
0 |
0.00 |
3,649 |
15.53 |
10.40 |
- |
總計 |
1,249.43 |
56,029.40 |
55,191.13 |
95,194 |
18.33 |
18,204 |
3.35 |
78,873 |
11.72 |
467.09 |
9,450.57 |
台北市 |
123,877 |
6,964.00 |
|||||||||
高雄市 |
78,345 |
8,452.00 |
|||||||||
註：公庫存款之其他專戶存款，係包括特種基金專戶及保管款虎之存款