在我國權力分立的憲政架構下，行政權與立法權的分立及制衡，其實就是人民利益透過代議民主，在制度框架之間溝通協調的互動過程。互動因人而來，制度因人而設，相互間之關係環環相扣，而且對國家發展和人民福祉都影響深遠。
立法院透過各項法案的議決、各項重大政策的審議與質詢，及中央政府預算的審查等，而引導並制約行政部門的政策制訂。在反映眾多人民的偏好和各種社會利益的需求下，立法院是我國最為複雜而且是最為重要的政治活動場域；行政權和立法權在國會中，即透過彼此的相互制約與合作，而逐步實踐民主政治的體制，並形塑國家相關政策、制度與法律的樣態。
台灣在民主化的過程中，立法院事實上曾展現其可圈可點的重大貢獻，但也曾在國人或國際人士的腦際留下難以磨滅的負面印象。去（2013）年2月，香港的亞洲政經風險顧問公司曾對亞洲12個國家或地區的國會表現進行評比，立法院獲得僅次於韓國國會的第二名；相對的，同樣是去年，國人對於立法院處理核四公投案時，多名委員占據主席台干擾議事進程，甚至發生激烈肢體衝突的場面、《會計法》的烏龍修正[1]，及導致行政院提出覆議的《通訊保障與監察法》與《地政士法》的修正，和最近延擱服務貿易法的審議與食品管理法的修訂等，亦多有怨言。擁有多數執政的行政部門，更因無法落實其多數民意支持的立法與修法，而強烈不滿。總之，國會議事效能的改革，仍是一個眾所關注，而必須慎重思考的議題。
從政經結構的角度看，國會議事效能的不彰，並非單純國會內部運作的問題，而是涉及整體政經結構生態，包括國家的生存發展特質、整體民間社會的現況、立法院中以政黨和立委為中心的政經生態，及立法院內的互動方式與制度等；簡言之，直接或間接的涉及立法院的政治生態及其間的運作方式與制度。
本文的分析，為簡化問題的核心，將只從政治和制度兩個層面進行，而其時序亦只聚焦在立法院第7屆第1會期到第8屆第4會期（2008年2月至2014年1月）之間；最後，亦希望提出一些改革的建議與前瞻。
壹、政治層面
國會是民主國家政治活動最重要的場域，無論是憲政體制或是政府的實際運作，都會透過在此場域中的國會議員、行政首長、政黨、利益團體與個別的人民代表等之間的互動，而充分的展現。這些政治互動的過程與結果，短期會影響行政部門的施政績效，與人民實際上的福祉；長遠而言，各方在國會裡的參政行為，是一個動態累積的過程，也會逐漸形塑我國民主憲政的發展、經濟發展的榮枯與社會和文化發展的水準。
立法院中的政治生態，在政治層次上，可以分別從「行政[2][3]與立法之間」、「黨與黨籍國會議員之間」，以及「黨際之間」等三個面向進行分析，並檢討這些不同政治因素對國會議事的可能影響。
一、行政與立法之間
（一）行政權與立法權在憲政設計上是平等制衡的
在我國權力分立的憲政架構下，行政權受到多數民意的支持而組成政府，並受立法權的監督與制衡。立法部門透過審查行政部門的預算、審查行政部門的法案、提出閣揆不信任案或罷免總統案等，牽制行政權，避免總統及行政部門的行政權獨大或濫用國家資源。
行政部門透過政策制定和政策方案的選擇，掌握分配國家資源的優勢權力。在代議政治的選制設計下，國會議員代表特定團體或區域選民的利益，也有向行政部門爭取資源分配的理由。行政與立法之間，同時存在著對立與合作的關係；在制度上，行政權和立法權是相互分權而制衡的。
（二）行政與立法部門所能動用的資源懸殊，相較之下，行政部門掌握了主導政策及法案的優勢
然而，在政治實務中，行政部門無論在專業分工、幕僚人力、財務以及政策的主導能力方面，都遠比立法部門更具優勢；兩個單位的資源懸殊，使得立法部門很難兼顧「監督政府」與「立法」[4]的工作，僅能被動性地審查行政院所提的法案與預算，主動提案的能力不足。
行政部門和立法部門主動提案的能力懸殊，會使得國會議員在「立法」工作的績效與成就感降低；這也是促成國會議員問政「走偏鋒」的原因之一。立法部門透過阻擋提案程序或議事進度，削弱行政部門在議題設定（agenda setting）方面的相對優勢，也使國會議員能開闢向行政部門爭取其他資源的「要價」空間。
二、政黨與黨籍國會議員之間
（一）政黨定位與角色功能的轉變
2008年馬英九總統上任以來，國民黨逐漸從過去的「以黨領政」[5]，轉型成「以黨輔政」的政黨定位。政黨扮演的功能變成「黨籍執政團隊」與「黨籍其他同志」之間的溝通平台（蕭全政：2012），黨主席扮演重要的樞紐角色，利用中常會[6]，對更多黨內同志[7]說明行政部門的政策，同時也向行政部門反映黨內基層的意見。
政黨定位的改變，和政黨角色功能的改變息息相關。特別是政黨提名與輔選功能的弱化，讓國會議員在爭取勝選的過程中，必須自籌更多的資金與自行發揮組織動員能力；在任職期間，也必須累積個人更多的實績，才能獲得民眾肯定，贏得連任。國會議員認為勝選是出於個人的努力，政黨的資源及政黨的標籤功能弱化。長期以來，國會議員對政黨的需求逐漸降低，政黨對國會議員的約束力也相應減弱。
（二）黨、政之間的相互需求減弱，讓黨、政合作的誘因也降低
行政權必須對立法權負責，但是行政部門的存續，不與行政部門所提的法案是否能在國會通過而產生連動，意即行政部門不必隨時為了法案未過，而有執政垮台的疑慮。
政黨領袖關切的是政黨之間的差異，意即執政團隊在意的是「比在野黨」好，而能延續政黨執政；國會議員關心的卻是「個人勝選與否」，即使所屬政黨不再執政，個人仍然能以在野黨議員的身分持續連任，而且不受任期限制。因此，在黨紀效果不彰的情況下，執政黨的國會議員，實在缺乏無條件為黨籍執政團隊「護航」的誘因。
「黨」與「政」之間的相互需求減弱。政府部門透過行政網絡，即可落實施政，並分配資源，使得政黨的組織動員和政策宣傳功能明顯弱化；國會議員在單一選區的選制結構下，只要能夠維持與主要對手之間的區別性，即使在非選舉期間做出與政黨意志相背的行為，也可能獲得勝選。黨、政關係，在這樣的背景下，相互需求減弱，自然也減弱它們在國會議事中合作的誘因。
三、黨中央與黨團的關係，影響國會中黨際之間的競爭與合作
對人民而言，政黨最重要的功能是代表利益和集結資源。國會中有健全的政黨政治，確保政黨之間的競爭符合民主原則，是影響國會議事效能的重要一環。
在國會中，政黨透過「黨團」的型態，維持政黨的團體力量，讓國會議員擁有政黨歸屬，也透過黨團作為，左右國會議事的進行與結果（鄭明德：2001：91）。「黨中央」與國會「黨團」的互動關係，會影響黨籍議員在國會中是否能有效成團、是否能有效運作；「黨團」的團體標籤夠不夠明顯、黨籍委員夠不夠團結，又會影響到國會內能不能以政黨為單位，產生黨際之間的競爭或合作。
（一）2000年第一次政黨輪替以前
以國民黨為例，在2000年第一次政黨輪替以前，國民黨掌握國會與行政部門的多數，國會黨團採取資深制，黨團大會也謝絕媒體拍攝；這雖有助於共識的形成，但黨團的功能多是貫徹黨中央的意志，重要決策都是「由上而下」的（游雨鈴：1999：181）。在這個時期，國民黨團的群性很強，國會內部的政黨分野較明確，政黨之間的競爭和合作也較清楚。
（二）2000年第一次政黨輪替到2008年第二次政黨輪替之間
2000年國民黨失去執政權之後，黨籍國會議員為了確保連任，偶爾跳脫黨中央的約束、表現個人風格的情形變得更頻繁，黨團大會的功能也隨之變化。這個時期在黨團大會中，黨籍委員的自主性逐漸升高；即使是黨中央擬定了初步決議，經過黨團大會的討論之後，時常形成新的共識。重要決策「由下而上」、以黨團大會決定為主的情形變多了；黨籍委員「走偏鋒」的情況也增加，國民黨團的群性降低，國會內部以黨團為組織單位的政黨關係，也不如以往明顯。
（三）2008年國民黨重新執政至今
2008年國民黨重新執政，在國會贏得81席的絕對多數[8]，完全執政的聲勢高漲，但是黨中央與黨團並未回到2000年以前「由上而下」的關係。關鍵在於國會議員的選制調整；在單一選區兩票制的情況下，雖然容易促成兩大黨競爭[9]，但更容易讓國會議員努力保持自身做為「選區裡的第一名」，以爭取勝選連任。加上國民黨輔選型態改變，政黨做為選舉機器的功能減弱，促使國會議員對個人表現以及個人動員資源的重視程度，逐漸超越對政黨標籤的重視。
政黨與黨籍國會議員互動與需求關係的轉變，直接影響國會議員的政黨忠誠度，也是影響國會議員不太重視以政黨為單位，也不太強調黨際競爭或合作的關鍵要素。
貳、制度層面
本文有關制度層面的分析，將從涉及行政與立法根本特質與關係的「憲政制度」層次，及涉及「國會內部運作制度」層次兩方面，分別檢討其對國會議事效能的影響與問題。
一、我國憲政制度傾向總統為首的行政權
憲政體制是一國政治運作的根本大綱，講求穩定和原則性。隨著政經情境的變遷和政治實務的積累，憲政制度也會根據新的政治文化與新的政經困境，而做出相應的調整，並在變動中求取權力的平衡。
我國歷經七次修憲，將總統、行政院、立法院三者的關係，逐漸調整到類似法國第五共和的「混合式雙首長制」（張顯耀，2002：28）。法國第五共和為了矯正第三、第四共和期間議會專擅的弊端，以達到內閣穩定、政府效能提高的目標，設計出一套「行政權優於立法權」的憲政機制（徐正戎，2002：6）。我國漫長的修憲歷程，正是朝著擴大行政權的目標，而大幅提升總統的職權。
我國「由總統任命閣揆」，無須立法院的事前同意，更改變了行政與立法之間的權力平衡。由總統任命的閣揆，是民選總統的最高行政幕僚：在政治權力的隸屬關係上，閣揆及其所統領的行政部門，實際上必須聽命於總統；在政策方面，總統所能影響閣揆的決策範圍，也超越憲法賦予總統的國防與外交政策；但是在行政權與立法權的制衡關係上，直接向國會負責的是閣揆，真正能考核民選總統的機制，只有四年一次的總統大選。總統的政治責任，事實上是建立在道義和民意輿論之上，而在憲政層次，並未直接受到立法權的監督制衡。
我國憲法在總統憲政角色的定位，並未保全行政權與立法權的平等制衡關係，因而可能導致總統個人意志對行政與立法部門的干預，並增加總統在對抗立法權上的運作空間（張顯耀，2002：35）；人民也會將對政府施政成敗的觀感，完全投射到民選總統，致使總統必須承擔所有政治責任的壓力，但卻沒有必須接受國會質詢的義務。
二、國會內部運作制度的問題
國會內部的運作制度相當複雜，以下僅從立委人數與黨團的形成、委員會的專業性、議事紀律、黨團協商制度等，分別討論其對國會議事效能的影響。
（一）國會議員人數太少
維持足夠的人數，是國會穩定運作的必要條件。立法院從第7屆起，立法委員人數從225人減為113人；實際運作情形，顯示出常設委員會的參與人數太少，要有效維持審議法案的品質，對立法委員本人及其法案團隊確實相當吃力。
（二）委員會二讀階段是立法過程中最重要的環節
二讀是立法過程中重要的步驟，國會議員可以在此時對議案提出質疑、進行說明、修正，民眾和利益團體也可以在這個階段，利用公聽會的平台參與公開的討論。
檢討當前常設委員會的審議品質，除了有上述委員人數太少的問題外，「黨團協商」的設計，也減損常設委員會的功能。黨團協商機制的原意是要促進立法共識，提升審議效率；施行多年以來，卻因為機制不夠透明公開，成為特定利益團體或是個人「肉桶立法」（Pork Barrel）的後門，讓少數人刻意杯葛、拒絕達成共識，或是刻意放大「少數成團」的代表性，做為特定議案的勒索手段等，在在都減損了常設委員會專業審議的價值，而且破壞多數代表性的民主原則。
參、改革建議
影響國會議事效能的因素眾多，而且它們之間也環環相扣；各界對國會的新象已期待良久，改革似乎是一種必然。然而，改革必須是務實、漸進的，不能一味的只將複雜的既有權力糾纏消除，而必須從程序面、制度面逐漸轉化權力行使的途徑；同時，要引進支撐國會權力基礎的社會輿論與公民的力量，國會才有「非改不可」的民意壓力，國會議員才會感受到「自我改革」已經無法再推遲的迫切性。
以下謹就議事紀律、常設委員會的專業性、黨團協商制度、陽光法案等四個面向，提出改革建議。
一、提升國會議事紀律
（一）停止討論、逕付表決
現行關於議案討論及政黨協商制度的規定，實有過度保障少數、弱化「比例代表」正當性、有違民主原則之嫌，甚至成為少數反對派延宕議事的政治手段。
建議在《立法院議事規則》第33條增訂逕付表決的規定。出席委員得提出停止討論之動議，經出席委員三分之一的連署或附議，並經立法委員總額二分之一以上同意，可逕付表決。如此高的人數門檻，已經足以表現民主原則的正當性。
（二）建議我國立法院增設「議事長」（糾儀長）制度
美國參眾兩院皆設有國會議事長（Parliamentarian），負責執行國會議事規則、一般行政規章，並維持國會的安全與秩序。
在我國，該等權力原屬國會議長，但實行成效不彰，時常因此耽誤議事效率。增設中立的國會議事長已有必要與急迫性。議事長得執行國會「警察權」，如遇嚴重失序問題，議事長即可動用國會警察來維護秩序，甚至逮捕惡意破壞議事進行者[10]，遏止國會殿堂無理的言詞或肢體衝突。
（三）對於黨籍立委過低的出席率、不良的立法績效，宜透過黨內機制，有效懲罰
在單一選區兩票制的選舉結構下，國會議員鞏固選區、荒廢立法參與的情形越來越嚴重，甚至多次遭到不同黨籍的國會議員，利用出席人數的優勢突襲法案，有失理性問政和專業審查的立法態度，顯示國會議員在立法義務上的失職。
出席議會和審查法案是國會議員的義務，無論是出席率、開會時間、發言率或是實質通過法案的成果等質和量的評比，都應該受到政黨的重視和約束，對出席率過低的委員也應適度調高其規範標準。
一個負責任的政黨，必須在基層以黨務組織的系統，協助區域性立委維持選民服務的品質；在國會裡，也應該透過黨團的力量，盤整黨籍國會議員推動法案的議事策略。
（四）各常設委員會只需依照政黨比例分配，設立1名召集委員，避免議事程序成為政黨對立的多頭馬車
現行立法院各常設委員會設有2名召委，對議事容易造成雙頭馬車的效果，實應依照政黨比例分配，各委員會由1名召委領銜即可。
建議黨團根據參與常設委員會的年資，形成晉升召委的原則條件，鼓勵專業領域的資深制度，並授權召委在設定議程、分配委員會資源、主導法案通過等方面發揮有效的政治影響力。
二、強化立法院常設委員會的專業性
（一）建議在當前的憲政基礎與立法院組織架構上，提高委員會二讀結果的不可取代性，逐漸取代黨團協商的功能
為提高立法院的議事效能，應在既有的憲政基礎與組織結構上，強化常設委員會的功能，落實委員會審查法案內涵的必要程序，避免烏龍立法一再浪費社會資源。
目前立法院常設委員會弱化問題嚴重，現制113席委員要應付8個常設委員會，以司法法制委員會為例，該委員會負責審理總統府及五院的政策法案，卻僅有13席立委負責，凸顯委員會專業不足、人數過少的根本問題。但要改變提高立委人數牽涉到龐雜的修憲問題，緩不濟急。
無論是黨團協商或是院會三讀階段，都必須有詳實合理的理由，加上嚴謹的程序，才能推翻或修改常設委員會二讀的法案版本。專業委員會的二讀階段，必須成為國會立法過程中最重要的一環，才能逐漸補足黨團協商的功能。
（二）優先強化常設委員會的專業功能，提升專業幕僚的質量
在不改變立法委員人數的情況下，可藉由增加專業幕僚的質與量，提升在二讀審議階段的周全性。
國會助理的工時長、工作壓力大且職涯發展不明，許多助理是以短期歷練為目標；國會助理的流動性高，不利延續性的法案推動工作，也不利國會部門熟習行政部門的業務。
國會必須更重視專業法案助理的人才養成。從調整薪資結構、增加進修制度、獎勵優質法案等方式，提升國會助理的工作成就感與專業性，藉此強化幕僚部門協助國會議員推動立法的質與量。
（三）建立常設委員會的「資深制度」
常設委員會必須建立「資深制度[11]」，避免委員遊走於各委員會。常設委員會應作為培養專業委員與國會領袖的舞台，長期累積專業的權威性，也有助於委員對相應業務的行政部門，發揮更有效的監督。
常設委員會的資深制度，也有助於委員會對外來的壓力形成相對的抗衡效果，減少國會領袖、政黨領袖或行政首長干預委員會運作的可能性，而促進委員會的專業及自主權。
另一方面，政黨若能適度安排黨籍委員（特別是不分區立委）參與常設委員會的選擇或排序，讓國會議員在常設委員會中發揮專長，或致力於支持政黨的立法意向，也有助政黨協助執政的行政部門推動相關立法；或相反的，整合在野的黨籍議員，共同監督執政黨。
（四）逐步完備立法院委員會的「公聽制度」
為強化法案審查，宜逐步完備委員會的公聽制度，以更公開的方式，充分聽取專家學者與各方利害關係人的意見。
廣泛聽取各方意見之後，更要在立法過程中適時修正、調整法條內涵，回應對各方意見的尊重，這樣才是有效的立法進步。
三、推動黨團協商制度的改革
黨團協商制度自2002年立法院第三會期正式法制化，最重要的功能，是緩解議案在審查過程中遭到不當杯葛與肢體衝突，以黨團協商的方式，提升議事效率及政黨的角色。法制化實行14年以來，相關規範的模糊地帶多，因此時常被詬病為缺乏制衡、違背民主原則的「密室分贓」；以下提出幾點改革建議。
（一）當前立院黨團的主要功能是「參與協商」，而非「資源分配」；因此，組成黨團的門檻不宜再降，反而可依據「得票比率」適度提高組團限制
組成黨團的門檻，應該依據「黨團的功能」為首要考量。若黨團存在的主要目的是為了「參與協商」，那麼組成條件可以考慮適度提高，附加政黨「得票比率」的門檻，從加強民意代表性著手，避免少數黨團的意見被極大化，綁架國會議事，對民主代議制度造成相對的不平等。
若黨團的主要功能是「資源分配」，那麼才有考量降低門檻、維持社會多元、保護國會少數意見的必要性。
當前立法院黨團實際運行的最主要功能，就是「參與協商」，現行《立法院組織法》規定3人即可組成黨團；在尊重少數與反應多元的前提下，似乎不一定必須更動，但協商的過程與原則，卻顯然有如下可改善之處。
（二）黨團代表在參與黨團協商前，應先取得黨內共識
建議《立法院職權行使法》第68條增列第4項：「參與協商之各黨團代表應先取得該黨團立法委員之共識或多數意見」，避免少數協商代表的寡頭立法，或黨籍委員不服協商結果的情況。
（三）參與協商人員必須貫徹「利益迴避」原則
黨團協商制度規定由院長、副院長及各黨團負責人或黨鞭出席參加，能夠參與協商的人數極少；因此，人民對該制度的褒貶，最主要就是建立在對該等「少數代表」無形的授權與信任。
立法院必須貫徹執行「利益迴避」的原則，除了主動修改並有效落實《立法委員行為法》及《遊說法》，加強立委問政資訊公開、加強倫理規範與違紀懲戒，各黨團對於參與協商的代表，更應該受到黨的嚴格把關，若有違背利益迴避的情事，黨團與該代表應受到必要的停權處分。
（四）黨團協商過程應依法全程公開、透明化
現行《立法院職權行使法》第70條第4項規定，「議案進行協商時，由秘書處派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報」；但目前僅形式化的記錄協商結果，並未公開協商「過程」中的全部資訊。
建議藉著當前輿論與公民團體的壓力，讓立法院逐步落實「黨團協商全程公開」的作法。需要避開委員會表決、進入密室協商的法案，通常政治敏感性較高；為了避免立即公開協商過程可能不利推行敏感的包裹法案，可考慮讓機密性質的法案「延後公開」（例如：協商後三個月才完全公開，或該會期結束後公開等）。
（五）為了尊重常設委員會的專業性，以及立法委員依法表決的代議精神，黨團協商不得輕意推翻常設委員會的決議結果。
（六）程序委員會必須將協商期限到期的法案，依法排入院會表決
根據《立法院職權行使法》第71-1條規定有一個月的協商期，朝野必須在這一個月內努力尋求共識；逾一個月仍無法達成共識者，程序委員會自應落實法律規定，依法將該議案排入院會議程，不得再以技術性的程序問題，故意拖延立法進程，造成浪費資源的立法怠惰。
（七）建議各黨團以會期為單位，推動計畫性的立法協商
每個會期立法委員報到開議前，由立法院長召開會議，盤整黨團與行政院欲提出之法案計畫，一方面敦促提案單位研提包含公聽會等法案三讀的時程計畫，另一方面也擴大黨團協商參與的成員及議題數量，並將包裹法案的協商空間擴大到整個會期。
四、推動有效的陽光法案
（一）貫徹利益迴避原則，避免個別委員長期掌控特定利益
選民關心的是現任的國會議員為選民做了什麼，但是國會議員關心的是為他帶來資源的少數群體，並非所有具有選票的選民（Mayhew，1974：40）。選民與國會議員之間彼此期待與需求的落差，以及資訊和資源的不對稱，會減損選民對議員「票票等值」的監督能力。
為防止長期掌管同一領域的法案業務，有積弊之嫌，宜同時強化我國監察制度與陽光法案（包括《遊說法》、《政治獻金法》、《立法委員行為法》中有關利益迴避的規定）的實踐，約束立法委員的行為，貫徹利益迴避的原則，讓利害關係人都能在合法的制度下行使必要的權力。
（二）宜儘速制訂《政黨法》，健全政黨政治競爭與合作的環境
政黨是匯集人民意見並形塑政策建言的重要管道，是具有高度公共性的團體。建立政黨政治公平競爭的環境以及具體的法律規範，是避免政黨專擅、監督國家利益分配的輔助性措施，也是促進政黨落實黨內民主的積極性措施。故建議各政黨應正視建立政黨法制的重要性，促進政黨之間良性的互動機制，也能因此加強政黨執政或是監督政府的能力。
肆、對國會民主的前瞻
一、鼓勵公民監督，擴大公共參與
選舉制度的設計，是期待選民透過票票等值的力量，決定國會議員的表現是否符合選民的期待，是否足以勝選。但囿於民眾與國會議員彼此的資訊不對稱，社會應該鼓勵個別的公民、公民監督團體、媒體或是學界，更關心公共事務，從不同的角度探討政府與政黨的政策選擇，讓公共參與不再只是少數人的權力。
二、建議開設專門的電視頻道，全程觀看立法院的議事流程
建議在我國的電視頻道中，增設國會專門頻道，全程播放立法院的議事流程，強化全民監督立法過程的資訊權。
三、社會需要跨越藍綠的政策或法案議題，累積政黨合作的經驗與誘因
即便「單一選區兩票制」容易造成選舉期間的兩強競爭，政黨與社會上的利益團體，也必須嘗試推動國會各政黨有機會共同合作或共同監督的政策議題。否則就會形成藍營執政時，綠營「逢藍必反」；綠營執政時，藍營「逢綠必反」；或是國會過度利用社會議題煽動民眾，以不具政策內涵或改革訴求的行為，反行政部門的行為，讓國會議事裹足不前。
長期而言，推動政治實務參與以及公民教育的培養，是教育單位與政治團體共同的責任。讓更多人了解國會生態，甚至參與國會議事的運作，也有助於國會關照更多元的社會需求，並且藉著全民監督的能量，形成國會改革持續性的助力。
參考資料：
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張顯耀，2002，＜我國憲政體制下的行政、立法兩院關係＞，陳健民、周育仁（編），《國會改革與憲政發展》，台北：國家政策研究基金會，頁27-43。
蕭全政、唐開太，2012，＜以黨輔政，中常會角色改變＞，中國時報，9/4，A12。
Mayhew, D. R. 1974. Congress: The Electoral Connection. New Haven and London: Yale University Press.
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[1]立法院在2013年5月31日深夜，經朝野黨團協商同意，迅速三讀通過《會計法》第99條之1修正案，欲將行政首長特別費、教職員與研究單位支用政府補助研究計畫費的報支爭議除罪化。然修正案通過後，立委顏清標以公款喝花酒亦被除罪，加上三讀通過的法條漏打一個「教」字，修法關鍵的教授核銷問題，反而無法因此除罪。朝野政黨為此向國人道歉，並在6月13日的臨時會中，通過覆議案，推翻原決議。
[2]本文所指涉的「政府」與「行政部門」，都是指我國以行政院長為首的行政體系。在我國現階段的政治實務中，總統與國會的關係，多是藉由行政院體系作為媒介，總統、行政部門、國會之間，實藉由「府會運作」的架構影響國會的議事效能。我國當前的憲政制度，除了國會要彈劾總統案之外，其他「總統—國會」的互動都是間接的，是透過「行政部門—國會」來呈現。
[3]我國「閣揆由總統任命」的政治意義，使得閣揆及其領導的行政部門，並沒有在政策上對抗總統的誘因，總統與行政部門分享行政權，共同對抗立法權。
[4]以第七屆立法委員為例，四年任期（民國97年2月1日到101年1月31日）三讀通過638項提案，其中425項是由立法委員與行政院、司法院或考試院等兩個以上的機關提案；638件中，由立法委員獨列提案機關的，只有263件，其中又以對既有法案的條文修改為主。
[5]在「以黨領政」時期，國民黨總裁或主席，都是由中華民國總統或行政院長擔任，主要的政府首長，也都兼任國民黨中常委；因此，國民黨中常會可以說是黨的最高權力機關，對國家政策也有決策和指導的作用。
[6]國民黨中常委係由黨代表選出，並在中常會中反映黨內基層意見，和若干名指定中常委的從政同志交換意見；黨主席也利用中常會的平台，溝通行政部門的政策以及黨內意見。
[7]從101年9月的中常委改選結果可以明顯發現，當選者除包括9席現任或卸任立委，也包括地方民代、縣市首長、產業界、勞工界、醫療界，以及弱勢團體的各方代表；加上5席政務官和2席青年代表的「指定中常委」，全數39席中常委，從組成結構上，一方面反映國民黨想要表現出成員多元的特性，另一方面也代表以往被認為是黨的「決策機構」的中常會，人數愈來越多，也越來越不具決策的指導性。
[8]得票率52.4%。
[9]在單一選區兩票制的結構下，國會議員在「第一次參選」，最需要政黨標籤，之後尋求連任的過程中，個人表現的加分效過，能夠幫助國會議員維持選區內的第一名，該議員只要贏過第二名。那麼政黨標籤對其個人的重要性就會逐漸遞減。
[10]包括國會議員以及備詢的行政官員。
[11]國會的「資深」是指當選次數較多，委員會的「資深」是指參與特定委員會的次數較多。國會議員沒有當選次數的限制，政治生命時常比備詢的行政官員長，更有機會長期熟悉特定委員會的議題，協商過程中所做的決定，較容易為人所信服，也較能帶領資淺的黨籍議員。
立法院透過各項法案的議決、各項重大政策的審議與質詢，及中央政府預算的審查等，而引導並制約行政部門的政策制訂。在反映眾多人民的偏好和各種社會利益的需求下，立法院是我國最為複雜而且是最為重要的政治活動場域；行政權和立法權在國會中，即透過彼此的相互制約與合作，而逐步實踐民主政治的體制，並形塑國家相關政策、制度與法律的樣態。
台灣在民主化的過程中，立法院事實上曾展現其可圈可點的重大貢獻，但也曾在國人或國際人士的腦際留下難以磨滅的負面印象。去（2013）年2月，香港的亞洲政經風險顧問公司曾對亞洲12個國家或地區的國會表現進行評比，立法院獲得僅次於韓國國會的第二名；相對的，同樣是去年，國人對於立法院處理核四公投案時，多名委員占據主席台干擾議事進程，甚至發生激烈肢體衝突的場面、《會計法》的烏龍修正[1]，及導致行政院提出覆議的《通訊保障與監察法》與《地政士法》的修正，和最近延擱服務貿易法的審議與食品管理法的修訂等，亦多有怨言。擁有多數執政的行政部門，更因無法落實其多數民意支持的立法與修法，而強烈不滿。總之，國會議事效能的改革，仍是一個眾所關注，而必須慎重思考的議題。
從政經結構的角度看，國會議事效能的不彰，並非單純國會內部運作的問題，而是涉及整體政經結構生態，包括國家的生存發展特質、整體民間社會的現況、立法院中以政黨和立委為中心的政經生態，及立法院內的互動方式與制度等；簡言之，直接或間接的涉及立法院的政治生態及其間的運作方式與制度。
本文的分析，為簡化問題的核心，將只從政治和制度兩個層面進行，而其時序亦只聚焦在立法院第7屆第1會期到第8屆第4會期（2008年2月至2014年1月）之間；最後，亦希望提出一些改革的建議與前瞻。
壹、政治層面
國會是民主國家政治活動最重要的場域，無論是憲政體制或是政府的實際運作，都會透過在此場域中的國會議員、行政首長、政黨、利益團體與個別的人民代表等之間的互動，而充分的展現。這些政治互動的過程與結果，短期會影響行政部門的施政績效，與人民實際上的福祉；長遠而言，各方在國會裡的參政行為，是一個動態累積的過程，也會逐漸形塑我國民主憲政的發展、經濟發展的榮枯與社會和文化發展的水準。
立法院中的政治生態，在政治層次上，可以分別從「行政[2][3]與立法之間」、「黨與黨籍國會議員之間」，以及「黨際之間」等三個面向進行分析，並檢討這些不同政治因素對國會議事的可能影響。
一、行政與立法之間
（一）行政權與立法權在憲政設計上是平等制衡的
在我國權力分立的憲政架構下，行政權受到多數民意的支持而組成政府，並受立法權的監督與制衡。立法部門透過審查行政部門的預算、審查行政部門的法案、提出閣揆不信任案或罷免總統案等，牽制行政權，避免總統及行政部門的行政權獨大或濫用國家資源。
行政部門透過政策制定和政策方案的選擇，掌握分配國家資源的優勢權力。在代議政治的選制設計下，國會議員代表特定團體或區域選民的利益，也有向行政部門爭取資源分配的理由。行政與立法之間，同時存在著對立與合作的關係；在制度上，行政權和立法權是相互分權而制衡的。
（二）行政與立法部門所能動用的資源懸殊，相較之下，行政部門掌握了主導政策及法案的優勢
然而，在政治實務中，行政部門無論在專業分工、幕僚人力、財務以及政策的主導能力方面，都遠比立法部門更具優勢；兩個單位的資源懸殊，使得立法部門很難兼顧「監督政府」與「立法」[4]的工作，僅能被動性地審查行政院所提的法案與預算，主動提案的能力不足。
行政部門和立法部門主動提案的能力懸殊，會使得國會議員在「立法」工作的績效與成就感降低；這也是促成國會議員問政「走偏鋒」的原因之一。立法部門透過阻擋提案程序或議事進度，削弱行政部門在議題設定（agenda setting）方面的相對優勢，也使國會議員能開闢向行政部門爭取其他資源的「要價」空間。
二、政黨與黨籍國會議員之間
（一）政黨定位與角色功能的轉變
2008年馬英九總統上任以來，國民黨逐漸從過去的「以黨領政」[5]，轉型成「以黨輔政」的政黨定位。政黨扮演的功能變成「黨籍執政團隊」與「黨籍其他同志」之間的溝通平台（蕭全政：2012），黨主席扮演重要的樞紐角色，利用中常會[6]，對更多黨內同志[7]說明行政部門的政策，同時也向行政部門反映黨內基層的意見。
政黨定位的改變，和政黨角色功能的改變息息相關。特別是政黨提名與輔選功能的弱化，讓國會議員在爭取勝選的過程中，必須自籌更多的資金與自行發揮組織動員能力；在任職期間，也必須累積個人更多的實績，才能獲得民眾肯定，贏得連任。國會議員認為勝選是出於個人的努力，政黨的資源及政黨的標籤功能弱化。長期以來，國會議員對政黨的需求逐漸降低，政黨對國會議員的約束力也相應減弱。
（二）黨、政之間的相互需求減弱，讓黨、政合作的誘因也降低
行政權必須對立法權負責，但是行政部門的存續，不與行政部門所提的法案是否能在國會通過而產生連動，意即行政部門不必隨時為了法案未過，而有執政垮台的疑慮。
政黨領袖關切的是政黨之間的差異，意即執政團隊在意的是「比在野黨」好，而能延續政黨執政；國會議員關心的卻是「個人勝選與否」，即使所屬政黨不再執政，個人仍然能以在野黨議員的身分持續連任，而且不受任期限制。因此，在黨紀效果不彰的情況下，執政黨的國會議員，實在缺乏無條件為黨籍執政團隊「護航」的誘因。
「黨」與「政」之間的相互需求減弱。政府部門透過行政網絡，即可落實施政，並分配資源，使得政黨的組織動員和政策宣傳功能明顯弱化；國會議員在單一選區的選制結構下，只要能夠維持與主要對手之間的區別性，即使在非選舉期間做出與政黨意志相背的行為，也可能獲得勝選。黨、政關係，在這樣的背景下，相互需求減弱，自然也減弱它們在國會議事中合作的誘因。
三、黨中央與黨團的關係，影響國會中黨際之間的競爭與合作
對人民而言，政黨最重要的功能是代表利益和集結資源。國會中有健全的政黨政治，確保政黨之間的競爭符合民主原則，是影響國會議事效能的重要一環。
在國會中，政黨透過「黨團」的型態，維持政黨的團體力量，讓國會議員擁有政黨歸屬，也透過黨團作為，左右國會議事的進行與結果（鄭明德：2001：91）。「黨中央」與國會「黨團」的互動關係，會影響黨籍議員在國會中是否能有效成團、是否能有效運作；「黨團」的團體標籤夠不夠明顯、黨籍委員夠不夠團結，又會影響到國會內能不能以政黨為單位，產生黨際之間的競爭或合作。
（一）2000年第一次政黨輪替以前
以國民黨為例，在2000年第一次政黨輪替以前，國民黨掌握國會與行政部門的多數，國會黨團採取資深制，黨團大會也謝絕媒體拍攝；這雖有助於共識的形成，但黨團的功能多是貫徹黨中央的意志，重要決策都是「由上而下」的（游雨鈴：1999：181）。在這個時期，國民黨團的群性很強，國會內部的政黨分野較明確，政黨之間的競爭和合作也較清楚。
（二）2000年第一次政黨輪替到2008年第二次政黨輪替之間
2000年國民黨失去執政權之後，黨籍國會議員為了確保連任，偶爾跳脫黨中央的約束、表現個人風格的情形變得更頻繁，黨團大會的功能也隨之變化。這個時期在黨團大會中，黨籍委員的自主性逐漸升高；即使是黨中央擬定了初步決議，經過黨團大會的討論之後，時常形成新的共識。重要決策「由下而上」、以黨團大會決定為主的情形變多了；黨籍委員「走偏鋒」的情況也增加，國民黨團的群性降低，國會內部以黨團為組織單位的政黨關係，也不如以往明顯。
（三）2008年國民黨重新執政至今
2008年國民黨重新執政，在國會贏得81席的絕對多數[8]，完全執政的聲勢高漲，但是黨中央與黨團並未回到2000年以前「由上而下」的關係。關鍵在於國會議員的選制調整；在單一選區兩票制的情況下，雖然容易促成兩大黨競爭[9]，但更容易讓國會議員努力保持自身做為「選區裡的第一名」，以爭取勝選連任。加上國民黨輔選型態改變，政黨做為選舉機器的功能減弱，促使國會議員對個人表現以及個人動員資源的重視程度，逐漸超越對政黨標籤的重視。
政黨與黨籍國會議員互動與需求關係的轉變，直接影響國會議員的政黨忠誠度，也是影響國會議員不太重視以政黨為單位，也不太強調黨際競爭或合作的關鍵要素。
貳、制度層面
本文有關制度層面的分析，將從涉及行政與立法根本特質與關係的「憲政制度」層次，及涉及「國會內部運作制度」層次兩方面，分別檢討其對國會議事效能的影響與問題。
一、我國憲政制度傾向總統為首的行政權
憲政體制是一國政治運作的根本大綱，講求穩定和原則性。隨著政經情境的變遷和政治實務的積累，憲政制度也會根據新的政治文化與新的政經困境，而做出相應的調整，並在變動中求取權力的平衡。
我國歷經七次修憲，將總統、行政院、立法院三者的關係，逐漸調整到類似法國第五共和的「混合式雙首長制」（張顯耀，2002：28）。法國第五共和為了矯正第三、第四共和期間議會專擅的弊端，以達到內閣穩定、政府效能提高的目標，設計出一套「行政權優於立法權」的憲政機制（徐正戎，2002：6）。我國漫長的修憲歷程，正是朝著擴大行政權的目標，而大幅提升總統的職權。
我國「由總統任命閣揆」，無須立法院的事前同意，更改變了行政與立法之間的權力平衡。由總統任命的閣揆，是民選總統的最高行政幕僚：在政治權力的隸屬關係上，閣揆及其所統領的行政部門，實際上必須聽命於總統；在政策方面，總統所能影響閣揆的決策範圍，也超越憲法賦予總統的國防與外交政策；但是在行政權與立法權的制衡關係上，直接向國會負責的是閣揆，真正能考核民選總統的機制，只有四年一次的總統大選。總統的政治責任，事實上是建立在道義和民意輿論之上，而在憲政層次，並未直接受到立法權的監督制衡。
我國憲法在總統憲政角色的定位，並未保全行政權與立法權的平等制衡關係，因而可能導致總統個人意志對行政與立法部門的干預，並增加總統在對抗立法權上的運作空間（張顯耀，2002：35）；人民也會將對政府施政成敗的觀感，完全投射到民選總統，致使總統必須承擔所有政治責任的壓力，但卻沒有必須接受國會質詢的義務。
二、國會內部運作制度的問題
國會內部的運作制度相當複雜，以下僅從立委人數與黨團的形成、委員會的專業性、議事紀律、黨團協商制度等，分別討論其對國會議事效能的影響。
（一）國會議員人數太少
維持足夠的人數，是國會穩定運作的必要條件。立法院從第7屆起，立法委員人數從225人減為113人；實際運作情形，顯示出常設委員會的參與人數太少，要有效維持審議法案的品質，對立法委員本人及其法案團隊確實相當吃力。
（二）委員會二讀階段是立法過程中最重要的環節
二讀是立法過程中重要的步驟，國會議員可以在此時對議案提出質疑、進行說明、修正，民眾和利益團體也可以在這個階段，利用公聽會的平台參與公開的討論。
檢討當前常設委員會的審議品質，除了有上述委員人數太少的問題外，「黨團協商」的設計，也減損常設委員會的功能。黨團協商機制的原意是要促進立法共識，提升審議效率；施行多年以來，卻因為機制不夠透明公開，成為特定利益團體或是個人「肉桶立法」（Pork Barrel）的後門，讓少數人刻意杯葛、拒絕達成共識，或是刻意放大「少數成團」的代表性，做為特定議案的勒索手段等，在在都減損了常設委員會專業審議的價值，而且破壞多數代表性的民主原則。
參、改革建議
影響國會議事效能的因素眾多，而且它們之間也環環相扣；各界對國會的新象已期待良久，改革似乎是一種必然。然而，改革必須是務實、漸進的，不能一味的只將複雜的既有權力糾纏消除，而必須從程序面、制度面逐漸轉化權力行使的途徑；同時，要引進支撐國會權力基礎的社會輿論與公民的力量，國會才有「非改不可」的民意壓力，國會議員才會感受到「自我改革」已經無法再推遲的迫切性。
以下謹就議事紀律、常設委員會的專業性、黨團協商制度、陽光法案等四個面向，提出改革建議。
一、提升國會議事紀律
（一）停止討論、逕付表決
現行關於議案討論及政黨協商制度的規定，實有過度保障少數、弱化「比例代表」正當性、有違民主原則之嫌，甚至成為少數反對派延宕議事的政治手段。
建議在《立法院議事規則》第33條增訂逕付表決的規定。出席委員得提出停止討論之動議，經出席委員三分之一的連署或附議，並經立法委員總額二分之一以上同意，可逕付表決。如此高的人數門檻，已經足以表現民主原則的正當性。
（二）建議我國立法院增設「議事長」（糾儀長）制度
美國參眾兩院皆設有國會議事長（Parliamentarian），負責執行國會議事規則、一般行政規章，並維持國會的安全與秩序。
在我國，該等權力原屬國會議長，但實行成效不彰，時常因此耽誤議事效率。增設中立的國會議事長已有必要與急迫性。議事長得執行國會「警察權」，如遇嚴重失序問題，議事長即可動用國會警察來維護秩序，甚至逮捕惡意破壞議事進行者[10]，遏止國會殿堂無理的言詞或肢體衝突。
（三）對於黨籍立委過低的出席率、不良的立法績效，宜透過黨內機制，有效懲罰
在單一選區兩票制的選舉結構下，國會議員鞏固選區、荒廢立法參與的情形越來越嚴重，甚至多次遭到不同黨籍的國會議員，利用出席人數的優勢突襲法案，有失理性問政和專業審查的立法態度，顯示國會議員在立法義務上的失職。
出席議會和審查法案是國會議員的義務，無論是出席率、開會時間、發言率或是實質通過法案的成果等質和量的評比，都應該受到政黨的重視和約束，對出席率過低的委員也應適度調高其規範標準。
一個負責任的政黨，必須在基層以黨務組織的系統，協助區域性立委維持選民服務的品質；在國會裡，也應該透過黨團的力量，盤整黨籍國會議員推動法案的議事策略。
（四）各常設委員會只需依照政黨比例分配，設立1名召集委員，避免議事程序成為政黨對立的多頭馬車
現行立法院各常設委員會設有2名召委，對議事容易造成雙頭馬車的效果，實應依照政黨比例分配，各委員會由1名召委領銜即可。
建議黨團根據參與常設委員會的年資，形成晉升召委的原則條件，鼓勵專業領域的資深制度，並授權召委在設定議程、分配委員會資源、主導法案通過等方面發揮有效的政治影響力。
二、強化立法院常設委員會的專業性
（一）建議在當前的憲政基礎與立法院組織架構上，提高委員會二讀結果的不可取代性，逐漸取代黨團協商的功能
為提高立法院的議事效能，應在既有的憲政基礎與組織結構上，強化常設委員會的功能，落實委員會審查法案內涵的必要程序，避免烏龍立法一再浪費社會資源。
目前立法院常設委員會弱化問題嚴重，現制113席委員要應付8個常設委員會，以司法法制委員會為例，該委員會負責審理總統府及五院的政策法案，卻僅有13席立委負責，凸顯委員會專業不足、人數過少的根本問題。但要改變提高立委人數牽涉到龐雜的修憲問題，緩不濟急。
無論是黨團協商或是院會三讀階段，都必須有詳實合理的理由，加上嚴謹的程序，才能推翻或修改常設委員會二讀的法案版本。專業委員會的二讀階段，必須成為國會立法過程中最重要的一環，才能逐漸補足黨團協商的功能。
（二）優先強化常設委員會的專業功能，提升專業幕僚的質量
在不改變立法委員人數的情況下，可藉由增加專業幕僚的質與量，提升在二讀審議階段的周全性。
國會助理的工時長、工作壓力大且職涯發展不明，許多助理是以短期歷練為目標；國會助理的流動性高，不利延續性的法案推動工作，也不利國會部門熟習行政部門的業務。
國會必須更重視專業法案助理的人才養成。從調整薪資結構、增加進修制度、獎勵優質法案等方式，提升國會助理的工作成就感與專業性，藉此強化幕僚部門協助國會議員推動立法的質與量。
（三）建立常設委員會的「資深制度」
常設委員會必須建立「資深制度[11]」，避免委員遊走於各委員會。常設委員會應作為培養專業委員與國會領袖的舞台，長期累積專業的權威性，也有助於委員對相應業務的行政部門，發揮更有效的監督。
常設委員會的資深制度，也有助於委員會對外來的壓力形成相對的抗衡效果，減少國會領袖、政黨領袖或行政首長干預委員會運作的可能性，而促進委員會的專業及自主權。
另一方面，政黨若能適度安排黨籍委員（特別是不分區立委）參與常設委員會的選擇或排序，讓國會議員在常設委員會中發揮專長，或致力於支持政黨的立法意向，也有助政黨協助執政的行政部門推動相關立法；或相反的，整合在野的黨籍議員，共同監督執政黨。
（四）逐步完備立法院委員會的「公聽制度」
為強化法案審查，宜逐步完備委員會的公聽制度，以更公開的方式，充分聽取專家學者與各方利害關係人的意見。
廣泛聽取各方意見之後，更要在立法過程中適時修正、調整法條內涵，回應對各方意見的尊重，這樣才是有效的立法進步。
三、推動黨團協商制度的改革
黨團協商制度自2002年立法院第三會期正式法制化，最重要的功能，是緩解議案在審查過程中遭到不當杯葛與肢體衝突，以黨團協商的方式，提升議事效率及政黨的角色。法制化實行14年以來，相關規範的模糊地帶多，因此時常被詬病為缺乏制衡、違背民主原則的「密室分贓」；以下提出幾點改革建議。
（一）當前立院黨團的主要功能是「參與協商」，而非「資源分配」；因此，組成黨團的門檻不宜再降，反而可依據「得票比率」適度提高組團限制
組成黨團的門檻，應該依據「黨團的功能」為首要考量。若黨團存在的主要目的是為了「參與協商」，那麼組成條件可以考慮適度提高，附加政黨「得票比率」的門檻，從加強民意代表性著手，避免少數黨團的意見被極大化，綁架國會議事，對民主代議制度造成相對的不平等。
若黨團的主要功能是「資源分配」，那麼才有考量降低門檻、維持社會多元、保護國會少數意見的必要性。
當前立法院黨團實際運行的最主要功能，就是「參與協商」，現行《立法院組織法》規定3人即可組成黨團；在尊重少數與反應多元的前提下，似乎不一定必須更動，但協商的過程與原則，卻顯然有如下可改善之處。
（二）黨團代表在參與黨團協商前，應先取得黨內共識
建議《立法院職權行使法》第68條增列第4項：「參與協商之各黨團代表應先取得該黨團立法委員之共識或多數意見」，避免少數協商代表的寡頭立法，或黨籍委員不服協商結果的情況。
（三）參與協商人員必須貫徹「利益迴避」原則
黨團協商制度規定由院長、副院長及各黨團負責人或黨鞭出席參加，能夠參與協商的人數極少；因此，人民對該制度的褒貶，最主要就是建立在對該等「少數代表」無形的授權與信任。
立法院必須貫徹執行「利益迴避」的原則，除了主動修改並有效落實《立法委員行為法》及《遊說法》，加強立委問政資訊公開、加強倫理規範與違紀懲戒，各黨團對於參與協商的代表，更應該受到黨的嚴格把關，若有違背利益迴避的情事，黨團與該代表應受到必要的停權處分。
（四）黨團協商過程應依法全程公開、透明化
現行《立法院職權行使法》第70條第4項規定，「議案進行協商時，由秘書處派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報」；但目前僅形式化的記錄協商結果，並未公開協商「過程」中的全部資訊。
建議藉著當前輿論與公民團體的壓力，讓立法院逐步落實「黨團協商全程公開」的作法。需要避開委員會表決、進入密室協商的法案，通常政治敏感性較高；為了避免立即公開協商過程可能不利推行敏感的包裹法案，可考慮讓機密性質的法案「延後公開」（例如：協商後三個月才完全公開，或該會期結束後公開等）。
（五）為了尊重常設委員會的專業性，以及立法委員依法表決的代議精神，黨團協商不得輕意推翻常設委員會的決議結果。
（六）程序委員會必須將協商期限到期的法案，依法排入院會表決
根據《立法院職權行使法》第71-1條規定有一個月的協商期，朝野必須在這一個月內努力尋求共識；逾一個月仍無法達成共識者，程序委員會自應落實法律規定，依法將該議案排入院會議程，不得再以技術性的程序問題，故意拖延立法進程，造成浪費資源的立法怠惰。
（七）建議各黨團以會期為單位，推動計畫性的立法協商
每個會期立法委員報到開議前，由立法院長召開會議，盤整黨團與行政院欲提出之法案計畫，一方面敦促提案單位研提包含公聽會等法案三讀的時程計畫，另一方面也擴大黨團協商參與的成員及議題數量，並將包裹法案的協商空間擴大到整個會期。
四、推動有效的陽光法案
（一）貫徹利益迴避原則，避免個別委員長期掌控特定利益
選民關心的是現任的國會議員為選民做了什麼，但是國會議員關心的是為他帶來資源的少數群體，並非所有具有選票的選民（Mayhew，1974：40）。選民與國會議員之間彼此期待與需求的落差，以及資訊和資源的不對稱，會減損選民對議員「票票等值」的監督能力。
為防止長期掌管同一領域的法案業務，有積弊之嫌，宜同時強化我國監察制度與陽光法案（包括《遊說法》、《政治獻金法》、《立法委員行為法》中有關利益迴避的規定）的實踐，約束立法委員的行為，貫徹利益迴避的原則，讓利害關係人都能在合法的制度下行使必要的權力。
（二）宜儘速制訂《政黨法》，健全政黨政治競爭與合作的環境
政黨是匯集人民意見並形塑政策建言的重要管道，是具有高度公共性的團體。建立政黨政治公平競爭的環境以及具體的法律規範，是避免政黨專擅、監督國家利益分配的輔助性措施，也是促進政黨落實黨內民主的積極性措施。故建議各政黨應正視建立政黨法制的重要性，促進政黨之間良性的互動機制，也能因此加強政黨執政或是監督政府的能力。
肆、對國會民主的前瞻
一、鼓勵公民監督，擴大公共參與
選舉制度的設計，是期待選民透過票票等值的力量，決定國會議員的表現是否符合選民的期待，是否足以勝選。但囿於民眾與國會議員彼此的資訊不對稱，社會應該鼓勵個別的公民、公民監督團體、媒體或是學界，更關心公共事務，從不同的角度探討政府與政黨的政策選擇，讓公共參與不再只是少數人的權力。
二、建議開設專門的電視頻道，全程觀看立法院的議事流程
建議在我國的電視頻道中，增設國會專門頻道，全程播放立法院的議事流程，強化全民監督立法過程的資訊權。
三、社會需要跨越藍綠的政策或法案議題，累積政黨合作的經驗與誘因
即便「單一選區兩票制」容易造成選舉期間的兩強競爭，政黨與社會上的利益團體，也必須嘗試推動國會各政黨有機會共同合作或共同監督的政策議題。否則就會形成藍營執政時，綠營「逢藍必反」；綠營執政時，藍營「逢綠必反」；或是國會過度利用社會議題煽動民眾，以不具政策內涵或改革訴求的行為，反行政部門的行為，讓國會議事裹足不前。
長期而言，推動政治實務參與以及公民教育的培養，是教育單位與政治團體共同的責任。讓更多人了解國會生態，甚至參與國會議事的運作，也有助於國會關照更多元的社會需求，並且藉著全民監督的能量，形成國會改革持續性的助力。
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Mayhew, D. R. 1974. Congress: The Electoral Connection. New Haven and London: Yale University Press.
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[1]立法院在2013年5月31日深夜，經朝野黨團協商同意，迅速三讀通過《會計法》第99條之1修正案，欲將行政首長特別費、教職員與研究單位支用政府補助研究計畫費的報支爭議除罪化。然修正案通過後，立委顏清標以公款喝花酒亦被除罪，加上三讀通過的法條漏打一個「教」字，修法關鍵的教授核銷問題，反而無法因此除罪。朝野政黨為此向國人道歉，並在6月13日的臨時會中，通過覆議案，推翻原決議。
[2]本文所指涉的「政府」與「行政部門」，都是指我國以行政院長為首的行政體系。在我國現階段的政治實務中，總統與國會的關係，多是藉由行政院體系作為媒介，總統、行政部門、國會之間，實藉由「府會運作」的架構影響國會的議事效能。我國當前的憲政制度，除了國會要彈劾總統案之外，其他「總統—國會」的互動都是間接的，是透過「行政部門—國會」來呈現。
[3]我國「閣揆由總統任命」的政治意義，使得閣揆及其領導的行政部門，並沒有在政策上對抗總統的誘因，總統與行政部門分享行政權，共同對抗立法權。
[4]以第七屆立法委員為例，四年任期（民國97年2月1日到101年1月31日）三讀通過638項提案，其中425項是由立法委員與行政院、司法院或考試院等兩個以上的機關提案；638件中，由立法委員獨列提案機關的，只有263件，其中又以對既有法案的條文修改為主。
[5]在「以黨領政」時期，國民黨總裁或主席，都是由中華民國總統或行政院長擔任，主要的政府首長，也都兼任國民黨中常委；因此，國民黨中常會可以說是黨的最高權力機關，對國家政策也有決策和指導的作用。
[6]國民黨中常委係由黨代表選出，並在中常會中反映黨內基層意見，和若干名指定中常委的從政同志交換意見；黨主席也利用中常會的平台，溝通行政部門的政策以及黨內意見。
[7]從101年9月的中常委改選結果可以明顯發現，當選者除包括9席現任或卸任立委，也包括地方民代、縣市首長、產業界、勞工界、醫療界，以及弱勢團體的各方代表；加上5席政務官和2席青年代表的「指定中常委」，全數39席中常委，從組成結構上，一方面反映國民黨想要表現出成員多元的特性，另一方面也代表以往被認為是黨的「決策機構」的中常會，人數愈來越多，也越來越不具決策的指導性。
[8]得票率52.4%。
[9]在單一選區兩票制的結構下，國會議員在「第一次參選」，最需要政黨標籤，之後尋求連任的過程中，個人表現的加分效過，能夠幫助國會議員維持選區內的第一名，該議員只要贏過第二名。那麼政黨標籤對其個人的重要性就會逐漸遞減。
[10]包括國會議員以及備詢的行政官員。
[11]國會的「資深」是指當選次數較多，委員會的「資深」是指參與特定委員會的次數較多。國會議員沒有當選次數的限制，政治生命時常比備詢的行政官員長，更有機會長期熟悉特定委員會的議題，協商過程中所做的決定，較容易為人所信服，也較能帶領資淺的黨籍議員。