摘 要
本文試圖從1990年代以來中國村民自治的理論面、制度面及實際執行面進行討論與反思。本文分別討論了鄉村民主化過程中幾個重要的議題。例如：村民委員會與黨支部的關係、村委會與鄉鎮政府之間的關係、村民自治的實施方式、村民對公共事務參與度不足的原因等。
本文認為村民自治在各地區的施行情況不同；在比較規範的區域確實有助改善地方治理、保障村民的利益；然在實施情況較不理想的地區則出現諸如：賄選、暴力威脅、幹群關係緊張、集體經濟被掏空、家族政治等問題。
就民主選舉而言，地方黨政機關、家族、賄選、暴力威脅對選舉的影響依然存在。鄉村民主的施行確實改變了村莊原有的結構與風貌，其中由熟人社會向半熟人社會的轉變、村民民主意識的覺醒、鄉鎮政府在村委會選舉過程中角色的變化。頗值得學術界持續觀察與研究。
壹、前言
中國大陸自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》(以上簡稱《村組法》)開始試行以來，農村基層民主逐步推廣並取得了相當大的進展，隨後於1998年正式通過以後，[1]制度化的選舉在全國範圍內得到了普及，在後續的實踐過程其民主程序不斷得到改善，截至2009年為止，全國村莊普遍已完成7-8屆村委會選舉，最多的則已完成10次換屆選舉(張同龍等，2013：88)。整體而言，農村村民自治在九十年代發展相當迅速，可說是自改革開放以來，農村政治發展乃至中國政治體制改革中最引人關注的焦點(季麗新等，2013：67)。樂觀者以為村民自治將會是中國民主政治發展新的突破點(徐勇，2005：2)。有人甚至認為村民自治將會是推動鄉級乃至縣級的行政首長直接選舉的堅實基礎和基本條件(童志輝，2000：72)。
然曾幾何時這項制度在近年來的演變逐漸產生制度面與實際運作面的分歧。究其原因可能是村民自治在實踐過程中存在著許多的行政化傾向，使得其本質與期待之間發生了相當大的落差。以致在一些懷疑派或否定論者而言，村民自治早已失去了其本來的意義與價值。村民自治雖然具有其理論上一定的價值內涵，但在實踐上卻不免面臨種種的困境。
一些持懷疑論的學者認為伴隨村民自治的進入鄉村地區，三農問題仍然得不到解決，特別是農民負擔問題加重，村民自治不僅無法維護農民的利益，而且其成長空間仍受到諸多因素的限制，以致實際成效並不如一般所預期。國家企圖透過鄉村民主的運作以便改善地方治理的計畫，由於村民自治的實践仍有諸多問題等待解決，其實際成效仍有待進一步評估。顯然此一問題背後隱含著國家立法企圖與地方官僚，彼此之間的博弈與衝突。
吾人必須了解的是：村民自治的產生並不是直接源於農民由下而上的一種自我創造過程，反而是國家由上而下賦權的結果。這使得村民自治權利的實現與政府下放權力有關。而政府是否放權？下放哪些權力？又與政府的多重目標及其選擇相關。地方政府必須執行國家政策與法令，使其肩負著發展經濟、計畫生育、教育目標推動、維持社會穩定與治安等多項功能。由於地方政府目標的多重性及行政體制的性質，使得作為國家賦權的村民自治，在實際運作過程必然和政府的目標之間產生某種內在緊張關係和矛盾性(徐勇，2005：2-3)。
本文討論的重點在於取消農業稅後，鄉村民主的具體實踐到底發生那些變化？就村民自治的實施方式現況如何？鄉鎮政府與村委會之間關係的變與不變？村莊內部結構的變化對村實施民主帶來何種影響？村莊選舉對中國大陸社會的轉型產生何種影響及意義？
貳、村民自治的實施現況
在一定的意義上，村民自治制度是國家在農村實行民主治理的企圖與安排，從制度面而言，所謂「村民自治」其主要方式包括四個方面：以直接、平等、自由、無記名為原則的民主選舉制度；以村民會議、村民代表會為主要形式的民主決策；以村民自治章程為基本形式的民主管理制度；以村務公開、民主理財為重點的民主監督制度(季麗新等，2013：67)。
(一)民主選舉
由於農村經濟發展狀況各異、各個村落的文化傳統不同，使得農村治理，亦呈現出不均衝的特質。所以就連村幹部的產生方式，亦呈現出多樣性與複雜性等特點(鄭明懷，2012：50)。
一些學者的新近調查發現：就大部份地區，就村委會幹部的選舉、選舉程序的公正性來看，大都符合基本規範，但仍有少數地區選舉程序不太規範，依然存在著使用流動票箱、代填選票、不公開唱票及當場宣佈選舉的情況，村委會選舉遭到少數人的操縱。此外家族、賄選、暴力威脅、黑惡勢力對選舉的影響依然存在(季麗新等，2013：67-70；陳柏峰，2013：77；于建嶸，2010：74；周雪光，2009：11)。
依中國大陸民政部2005年至2006年所作的全國村民自治現狀抽樣調查數據顯示：在六個選舉規範性維度，符合法律規定的村落比例從52.15至84.66%。這顯示就總體上來看，中國大陸村委會選舉的程序已比較上軌道。但相對來講，村民選舉委員會的產生方式和初步候選人的提名方式，符合規定的比例仍不高，由黨支部指定和由鄉鎮幹部指派的情況，仍佔有一定的比例(葉靜怡等，2012：91)。
(二)民主決策
民主決策本質是對涉及廣大村民利益的重大事務做出決定和安排的一套規則、程序和方法。主要體現在村民會議或村民代表會議的召開及討論(肖唐鏢等，2013：61)。這項制度可說是村民行使民主權利的主要體現。因此，村民會議或村民代表會是否能按時召開並真正發揮作用，關係到村民民主決策權利的實現。依據《村組法》的規定，村民代表會由村民委員會主持，一年約需召開兩次。然實際運作上，各地方每年召開的日期、次數均不相同，且主持會議者通常為村黨支部書記(郞支興等，2000：57)。
根據《村組法》第19條規定，涉及村民利益的七件事項，村民委員會必須提請村民會議或村民代表會議討論決定。依民政部所作的全國性調查發現：村幹部在村集體重大事務決策中的權力仍然很大(葉靜怡等，2012：91)。季麗新等人針對68個村落的調查(2013：68)：村內沒有召開過村民會議和不知道情況者共佔55.9%；有69.1%的受訪者認為該村有召開過村民代表會議；在這些給予肯定回答的受訪者中，有54.6%的人表示村民代表能按規定產生；至於在重大決策上，大部份受訪者認為：村黨支部和村委會在村務決策上發揮決定性的作用。
就目前實施情況來看，村民會議仍處於虛設狀況，村民代表會在大多數村莊則取代村民會議而成為一種間接民主的形式運作。[2]在一些示範村，村民代表會確實能發揮作用。但就大部份的村落而言，村民代表會往往是村莊內部精英人物的集會場所，未必真能代表普通村民的利益。尤其是村民代表會一年只開會一次至兩次，其代表不是由黨支部書記就是由村幹部指派，同時由黨支部書記主持會議並召集之，使得村民代表會未能真正發揮應有的功能(郞友興等，2000：58)。
此外，于建嶸的調查亦發現村民代表會在一些地區，比較大的問題是面臨難以召開的窘態，有的則是走形式主義，尤其是在比較貧困村莊較為嚴重。由於缺乏公共資源，村民對於誰當村里的領導並不關心，選舉代表的熱情也不高，很多時候村民代表就連開會的人數就達不到，即使勉強湊齊人數，也是走走形式。村民很難表達自己的意見，代表會成了舉手會，大家都不太願意參加，沒有達到應有的作用與功能(于建嶸，2010：75)。
(三)民主管理
依《村組法》的規定：全體村民共同制定村民自治章程並依照章程管理村中與村民利益相關的事務。因此自治章程是否制定？如何制定？以及是否發揮約束作用？成為民主管理能否實現的關鍵所在。
依大陸學者的一項調查：近半數的受訪者表示沒有村民自治章程或村規民約；認為村民自治章程是全體村民共同制定的比率僅有7.6%。大多數村民不了解自治章程是如何制定的，且認為自治章程對村幹部沒有約束作用(季麗新等，2013：68)。
(四)民主監督
民主管理與監督主要涉及到村務公開及監督、民主評議、村務檔案、經濟責任審計、問責等事項。
根據大陸民政部於2005-2006年所進行的一項全國性的調查：村莊內部有《村規民約》或《村民自治章程》者約有56.13%、有村務公開監督小組的村則只佔26.99%、有民主理財小組的村落約有27.3%、村委會每年都向村民會議(或村民代表會)報告工作的，則只佔了29.14%。這份資料顯示：中國大陸對村幹部的監督機制仍十分缺乏(葉靜怡等，2012：91)。
另外，根據一項針對20個省68個村莊所作的調查發現：認為村幹部會按時向全體村民公開村務情況的受訪者佔32.7%；另有67.2%的受訪者表示不了解村中的財務。在大部份地區民主理財小組尚未建立；即使設有民主理財小組也只是形式而已。大多數受訪者表示對村幹部的監督大都表現出無奈(季麗新等，2013：68)。
就實踐上來看，目前村務公開存在幾個主要問題：一、應該公開的不公開，不需要公開的卻公開；二、不少地方村民因礙於情面而不好意思去查看公開的資訊，但實際上村民並不是沒有要求村務公開的意願(陳柏峰，2013：77)；三、公開不及時，依《村組法》規定，涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督。然實際執行上往往公布的資訊不是幾年前的財務狀況，就是沒有按照規定及時更新；四、假公開，主要作法是為應付上級檢查就對數據進行加工處理或將表面上的數據公布出來，具體的收支項目則不公開(于建嶸，2010：75)。
近幾年來，學者觀察到一些現象是：即使通過村民選舉產生的村委會主任也仍然高度壟斷公共權力，凡事個人說了算，使得村民自治淪為村主任自治(徐勇，2005：6)。在一部份農村地區，村民自治主要仍停留在村委會民主選舉環節上，在選舉後的民主決策、民主管理及民主監督，仍處於一種停置的狀況。因此，在村民自治的實踐中出現選舉時熱熱鬧鬧，選舉後卻變得冷冷清清的情況，形成一種獨特的選舉參與型治理模式(盧福營，2009：63)。
參、鄉鎮政府、村委會與村黨支部委員會
一、鄉鎮政府對村委會的干預與不干預
鄉鎮政府與村委會依《村組法》的規定原本只是指導與被指導、監督與被監督的關係。然在實際運作上，鄉鎮政府為完成諸多上級政府下達指標和任務不得不採取各種行政措施控制村民委員會，並將其行政化；村幹部則成為主要完成政府任務的准行政幹部，村委會的自治空間不斷地被壓縮。
鄉鎮政府對村委會的行政干預與不干預，體現在以下幾點：
(一)不按規定組織和指導村委會換屆選舉
依《村組法》的規定村委會每屆任期三年屆滿時應及時舉行換屆選舉。對於一些鄉鎮政府而言，有時會無故或借故不依規定指導村委會換屆選舉，隨便延長和縮短村委會任期。
(二)隨意任免、撤換、停止村委會成員職務
依《村組法》規定村委會成員由村民選舉產生亦由村民罷免之。在一些地區鄉鎮政府仍然將村委會當成自己的下級單位，隨意任免、撤換、停止村委會成員職位，只因為這些人不聽話或無法貫徹上級的任務。
(三)運用行政資源要求村委會完成行政任務
鄉鎮政府無疑掌控相當多的行政資源，可以通過諸多行政手段要求村委會達成政府各種任務。例如：評比、下撥財物、實行村財鄉管以及工作責任制等(徐勇，2005：4)。
鄉鎮政府與村委會之間關係中有一點頗值得注意的事就是選舉過程中賄選問題的處理。就鄉鎮政府官員而言，根本利益在於通過完成上級交付的任務、實現個人職位的昇遷，村委會是其順利完成政治任務的重要工具。因此，保持與村委會成員的密切關係甚為重要。對村莊賄選負有維護村民自治秩序的鄉鎮政府，其行為可能會有兩種策略：漠視賄選結果或糾正違規的賄選行為。
就第一種情況，由於鄉鎮政府人員有限、監督存在執行上的困難，同時為避免干涉村民自治的風險，對村委會選舉中的賄選問題主要採取默視態度，對村莊的選舉結果則不予干涉；在第二種情況，會主動糾正違法結果的鄉鎮政府，可能居於聽話的村委會有利於鄉鎮政府在村莊中推動工作落實政策，一旦一些不中意的候選人通過賄選手段取得職位，在衡量風險及利益後往往採取糾正的方法(駱苗等，2012：70)。
(四)運用組織與宣傳途徑影響村委會選舉
村莊是國家的建構，國家權力通過村幹部這個管道，可以合理進入村莊。雖然村委會成員是由村民選舉產生，村幹部的當選儘管依賴個人的能力及能否代表村民利益，但村委會選舉也仍是在鄉鎮政府領導下進行的，基層政府仍運用種種方式與手段，影響村委會的選舉。周雪光在對中國大陸北方農業鎮的微觀研究發現：鄉鎮政府依然是村莊選舉中的關鍵環節，鄉鎮政府承擔了村莊選舉的組織領導責任，鄉鎮政府組織工作隊維持或直接組織各村的選舉過程，鄉鎮政府往往在幕後策略性地幫助自己中意的候選人當選。鄉鎮政府仍大多能通過操縱程序或其他策略性的運作，去影響選舉結果，而且這種影響通常是決定性的(周雪光，2009：13)。[3]
唐文玉等在2008年時針對湖南省W鎮100多戶農民的隨機訪談中亦發現：村委會選舉中有鄉鎮政府的行政干預且影響了選舉的民主質量，村民認為這種干預直接影響了選舉的自由競爭性、妨礙了農村民主的正常運作。而且這種現象在稅費改革後依然存在(唐文玉等，2010：12)。[4]
在一些村莊選舉，沒有鄉鎮領導的支持，村主任候選人想要當選會面臨不少困難，即使當選後，若沒有鄉鎮政府的認可，其當選的合法性以及村莊地位都會面臨各方面的挑戰(鄭明懷，2012：55)。
二、鄉鎮政府在村委會選舉過程中角色的轉變
原本開始於1980年代後期農村村委會選舉，在很長的一段時間裡，經常上演著每三年一次儀式性的走過場的大戲。選舉由鄉鎮政府全面部署、安排候選人、控制選舉過程，其選舉結果亦在意料之中(尹利民，2012：64,66-67；周雪光，2009：13)。
然而，隨著2005年中央政府廢除農業稅後，中央通過加強預算和預算外管理、轉移支付制度和對資金的監管，來控制地方政府的行為，而地方政府內部關係也發生很大的調整和改變。另一方面鄉鎮政府由於人事精簡、面臨人少事多的困境。改革初步成效，是農民負擔大為減輕，卻出現了一些意外後果。即鄉鎮政府財政變得愈來愈空殼化，鄉鎮政府的行為變得必須靠四處借貸、向上跑錢為主(周飛舟，2006：36-37)。由於鄉鎮政府背負沈重債務負擔，資源的減少，限制了維繫鄉鎮政府與村幹部關係的能力，鄉村之間庇護關係隨之弱化了。與此同時，幹部輪調制度則進一步減弱了鄉鎮政府對村幹部的控制能力與意願，因為基層政府的主要領導，在一個崗位上的工作只有3-5年，他們所關心的是短期利益與政績，而不是與村莊幹部之間長期的庇護關係，這使得基層政府官員在對待村莊選舉的態度發生了根本性的變化。鄉鎮政府追求目標從對村莊選舉結果的關注，逐漸放在順利完成選舉過程，因為只有這樣才能最大限度地減少社會抗爭和動盪不安。尤其在「穩定壓倒一切」政策目標下，使得鄉鎮政府必須謹慎地處理村委會的選舉事務。這亦使得基層官員在對待村莊選舉的態度上產生了相當大的變化。
也就是說，近年來鄉鎮政府在選舉中角色變化所發生的轉折是逐漸從選舉過程中積極參與者、介入者，轉換成為維護程序公正的監督者。特別注意的是這種轉變並不是自願的、內在的，而是來自於地方政府所處組織環境、政府激勵制度演變的結果，這些變化導致了鄉鎮政府和村莊權威在組織能力上及資源基礎上的邊緣化，而且使得村莊選舉結果與鄉鎮政府的利益脫節，從而改變了鄉鎮政府在村委會選舉過程中的角色和地位(周雪光，2009：14-17)。
三、村委會與黨支部委員會的關係
就村莊治理結構而言，傳統的權威中心是村支書，主要由村內黨員選舉產生，然後由鄉鎮政府任命(或由上級黨組織任命)。因此，建築在黨的領導基礎上。村委會選舉則為村莊提供了另一個新的具有合法性基礎的權力來源－村委會。依照《村組法》的規定，村委會必須在黨支部領導下開展工作。村民自治可說是黨領導下的自治模式，此一模式將黨支部書記放在一個更高的權威上。問題是村委會作為村民自治組織，在法律上並不具有服從村黨支部的義務(于建嶸，2010：74)。
事實上，現行村民自治制度對村委會、黨支部委員會之間的權責關係規定過於抽象，職責重疊性高、權力交叉缺乏操作性，以致實際運作過程中，兩個組織經常從各自的利益著手，援引對自己有利的規範行動，因而造成矛盾與衝突。村主任和村黨支部書記之間的衝突，一直是村級治理中最為棘手的問題之一(盧福營，2009：64-65)。[5]
在實際運行中兩種角色往往處於博弈之中，不過黨支書的權威結構逐步被村莊選舉制度所弱化了，村莊選舉常常使得村委會領導獨立於黨支部以外，甚至與黨支部唱對台戲。村主任的合法性來自於廣大群眾，這使得村主任在與村支書的博弈中，佔了上風。
中國農村黨領導下施行村民自治看似矛盾的制度設計，在歷屆村委會選舉的過程中，使得村莊選舉的重心慢慢轉移到當選的村幹部身上，從而削弱了原有權威的合法性基礎(周雪光，2009：18,20-21)。
顯然中國農村村支書一把手的權力格局已經受到挑戰，村主任在村集體事務的權力不斷增大，不僅已經接近甚至超過村支書(葉靜怡等，2012：91-93)。
肆、鄉村治理結構的轉變
一、鄉鎮政府、村委會與村民
中國大陸自實施村民自治後形成了一種「鄉政村治」的治理格局。鄉鎮政府代表國家管理農村，要求將國家的意志與政策落實到村落。地方黨政官員為完成日益增多的行政任務，勢必採取各種行政措施控制村委會，將村委會行政化為地方黨政的一條腿，村幹部則成為完成政府任務的淮行政幹部，這種由上而下的支配型官僚化體制，大大壓縮了村民自治的空間(徐勇，2005：199)，村民自治成為鄉鎮政府的他治。
傳統的治理體制和治理方式仍然對鄉村治理實踐上有著深刻的影響。鄉鎮政府對村民自治空間的擠壓是一種普遍性的現象，並且是阻礙村民自治發展最主要的體制性障礙(張敏，2012：76；盧福營，2009：65)。
村民自治與官僚體制之間依然存在著某種緊張關係，當具體到與村莊有直接利害關係的鄉鎮一級政權時，其控制的動機除了完成國家各項指標任務外，更多的是對村莊資源的汲取目的。
周雪光新近的研究發現：近年來鄉村關係有一些逐漸轉變的跡象，尤其是自1990年代中期開始的財政改革，可說是中央企圖實現資源分配集權化的一種舉動，此一政策在實施過程中卻出現一個意料之外的結果是削弱了地方政府對農村地區的控制力。直到了2005年中央取消農業稅後，則再度削減了地方政府的資源，迫使鄉鎮政府與村委會間的庇護關係更加脫離。隨著時間變化，一個值得注意的轉變是地方政府在村莊選舉中逐漸扮演了中立者或者說是監督者的角色。而這種轉變並不是來自於官員有意推動政治改革的企圖，反而是因為規避責任和避免犯錯的理性考量。
城市與農村之間農民工的流動、附近地區商業發展提供的工作機會、經濟快速增長所帶動的種種誘因，都再再減緩了村民進入政治領域的壓力，從而在一定的程度上，緩和了選舉過程中的衝突與對峙局面(周雪光，2009：20)。
從這裡吾人了解到鄉村關係一直存在某種博弈現象：一方是鄉鎮政府為推動行政業務，必須強化對村的行政滲透，從而形成村級組織的行政化傾向。另一方是村委會所代表的村民自治組織，則是更多地要求維護村莊和村民的利益。因而要求更多的自治權以避免上級政府的干預，使得鄉鎮政府的行政管理權難以有效落實所形成的過度自治化(盧福營，2009：65)。
村委會與村民之間的關係亦是另一項值得討論的重點。學者觀察到村民在行使村民自治的四種方式上，如果就民主監督與民主決策而言，在實際執行上仍有諸多困難與落實不易的困境，使得村民自治權淪為少數人所把持的權利，成為村務管理者私人的權力。村委會則成為少數人營利型自利組織，村民自治權實際上已經蛻變為一個權力團塊，意即為少數人所形成的一個封閉的權力實體。就此意義而言，村民自治已失去了其應有的公共本質，公共權力則異變為一種與村民利益相對立的私人權力，村民自治也成為另一種村民他治(張敏，2012：76-77)。
二、鄉村民主的發展與變化
(一)由熟人社會向半熟人社會的轉變
中國社會原本就是一個典型的熟人社會，由於世世代代聚居於同一個村落，加上鄉土社會的封閉性及不流動性，使得村莊具有共同的歷史記憶與獨特的文化環境(鄭明懷，2012：54)。然而，近年來由於農村社會流動的增加、就業的多樣化、社會經濟分化、農民異質性的增加以及人口外出打工的情況極為普遍性，加上多來人口的移入等等因素。尤其國家在稅費改革後整個行政村經歷了新中國成立以來鄉村體制的激烈變革後，逐漸演變為半熟人社會(賀雪峰，2003：3)。
在半熟人社會，村民之間由熟識變成認識、由意見總是一致變成總有少數反對派存在、由自然生出規矩和信用到相互協商達成契約或規章、由輿論壓力到制度壓力、由自然村公認轉變到行政村的選任、由禮治到法治、由長老政治變成能人政治的社會(賀雪峰，2000：66)。
(二)村民民主意識的覺醒與民主治理的改善
近幾年隨著時間的推移和各屆選舉過程的展開，村民逐步學會了行使自己的權利。他們不僅根據選舉規則來參與此一過程，並且運用法定程序開始挑戰鄉鎮政府操縱選舉活動及監督基層幹部的行為、爭取自身的權利，選舉逐步在村莊產生的效應是愈來愈多的村民要求村委會公開集體收支帳目，解釋帳本上出現的不正常開銷(周雪光，2009：15)。
此外，王淑娜等利用1986-2002年間對8個省份48個村莊的調查數據發現：村委會選舉增加了村內公共支出的金額、卻減少了行政支出的金額，同時削弱了上繳鄉鎮政府的財政分享，這意味著選舉確實有助於村委會向村民的負責度(王淑娜等，2007：124)。顯示近年來，就一些農村而言，民主治理確實有了明顯的改善。
中國大陸農村正處於從傳統集權式治理向現代化民主治理轉變。農村民主化已經取得了初步的進展，但距離農村政治現代化的目標，似乎仍有段長遠的路要走(季麗新等，2013：70)。
(三)村莊空心化、分枝化
近年來，中國大陸農村農民工外移人口逐漸增加，據統計在2009年的總數就已達2.3億人。人口大量外移雖為農村社會的經濟發展帶來正面貢獻，也為社會帶來負面的影響。當愈來愈多的村民離開自己的村莊，村莊與外界的聯繫也愈來愈緊密時，不僅影響農村家庭經濟，對於農村社區的權力結構也會產生顯著影響。基本上，人口流動降低了鄉村民主質量，如果一個村莊居民的利益主要來源於村莊社區範圍內時，那他們對於村民代表會與村委會選舉就會給予更多的熱情。相反地，如果一個村莊外出務工的人數比例增加，村民主要是從社區以外的地方獲得就業或經濟機會時，那麼顯得他們對於村民代表會和村委會選舉等公共議題的參與及關注度就會下降(熊易寒，2012：85)[6]。
人口流動對鄉村民主的傷害遠比經濟因素來得重要。首先，人口流動使得村民共同體的意識流失，同時村民之間的彼此信任度也會降低，這就導致村莊民主的質量下降。當愈來愈多村民離開或可能離開村莊時，村民之間的合作，也變得愈發不可能，於是村內共同體面臨解體的危機。在空心化的村落村民集體行動很難展開，很難通過集資、共同勞動等方式修建公路、水道、學校等公共設施。
其次，人口流動使得村委會選舉的投票率降低。政治精英參與村莊選舉的比例下降，Oi和Rozelle(2000)利用「長期在外勞動力比例」來代表一個村莊社區與外界社會的聯繫程度。結果發現：村莊勞動力外出務工的比例愈高，則競選村長選舉的可能性愈低。因此，他們推論在村內從事工作或經營的村民對參與本地公共事務會更有興趣。外出打工的村民既沒有時間、也沒有興趣對家鄉的政治操心。
學者調查發現：在所謂「空心化村莊」，實際投票率大約在30%左右，多數選民是委託他人代為投票、甚至是棄權。此外，精英大多選擇在外就業，不少村委會缺乏頭腦靈活、善於組織的能人，這導致村委會工作績效不佳，村內治理能力往往令選民更加失望，進一步降低了投票率與支持度(熊易寒，2012：85)。
近年來農村結構的另一種發展是隨著經濟社會轉型，逐步出現一種所謂分枝化現象。也就是說，村落從事非農業人口增加、職業朝向多元化發展，以致農村風貌逐漸轉向有所謂的城村、鎮村、工業村與農業村的類型格局。農村城市化是此一演變的重點，隨著城市化不斷地推進，亦逐漸產生城中村、園中村、城郊村等形式的各種城村大量增加，形成一種亦農亦居、非農非居的過渡型社區，這些村莊在城市不斷擴張中被納入城市，但仍未完全納入城市社區管理體制，使得原有的村民自治受到農村城市化的挑戰，那些在經濟社會變遷程度較高的社區，村民自治在實踐中的村莊治理運作過程中已經名存實亡。有的是由村民自治向居民自治過渡、有的則是向社區與企業相對獨立的治理體制轉變、有的由封閉的村民自治向開放性的村民自治轉換(盧福營，2009：66)。
(四)鄉村集體經濟VS 村民對公共事務參與度
基本上，任何各級政府提供公共服務時必然要求一定程度的財政基礎。然而，村民自治制度恰好是建構於農村經濟的去集體化，一方面農業經濟普遍推行家庭承包制，農戶占有農業生產主要成果，村莊則僅獲取相當有限的土地承包款；另一方面，鄉鎮集體企業在國家的支持之下，實行改制，或出賣、或承包、或租賃、或股份化，呈現去集體化的傾向。與此相應的是，新的村落經濟表現出產權上的去社區化和經營上的去政治化。致使不少村落集體經濟薄弱，缺乏提供公共服務的經濟能力(盧福營，2009：67)。
部份村莊收支無法達到平衡，甚至入不敷出，村級組織無錢辦事，難以維持正常運轉，更無法為村莊公共服務提供有力的經濟基礎。因此，當村莊的物質基礎普遍缺失情況下，則村民對村莊公共事務的疏離，即是一個典型的體現。由於廣大村民維繫其家庭生計與發展的物質條件，與所在的村莊事務沒有過多的牽連，因此就缺乏足夠的動機，去關心村務以及參政議政，包括：對村域公共權力的監督與制約。事實上，廣大農村的集體經濟基礎薄弱，無力影響村民的生活，因此也就失去了將村民聯繫在一起的堅實紐帶(張敏，2012：81；盧福營，2009：66)。
伍、結論
在理解中國大陸農村各個不同角色行為時一個很重要的切入點，是人的行為往往會受到他對其所處環境及制度的制約，因此當我們了解到在一個仍強調權力高度集中為特點的傳統鄉村治理方式，同時存在著管理者習慣一個人說了算、少數人拍板、垂直型命令、強制性執行的壓力型的官僚體制時，就不難理解鄉鎮政府對村莊民主的侵犯。同樣地，在一個強調以GDP為核心的發展主義驅動下以及以GDP為核心的政績考核制度下，鄉鎮政府會向村莊汲取資源就成為一種難以避免的強大利益衝動，這是理解鄉鎮政府擠壓村民自治空間的根本原因。村莊和鄉鎮政府間存在一種內生著民主與發展間的衝突。這種矛盾在無法得到有效解決前，村民自治依然是鄉鎮政府擠壓下的村民自治。地方政府即使在難以公開場合干預村委會選舉，但仍將利用行政權力控制村的領導人和村的公共治理。村民自治的程度，仍亦取決於地方政府的放權以及人民集體行動彼此間博弈的結果。
吾人必須了解的是村莊選舉制度為中國政治演變，同時提供了另一個新的舞台與動力，村民在每三年一次的換屆選舉中表達他們的心聲、學習民主的程序，隨時間的推移，村民亦學會了利用國家給予的合法權利去要求村委會公佈村務、解釋帳目上的不正常開銷或反擊政府種種不當的行為，進而保障自身的權利。這些都是發生在中國大陸農村社會活生生的場景。
這些推動力量會產生何種影響？或許必須等待多年後才能充份體現出來。我們也許應該敞開心胸並以耐心等待的態度來理解中國農村社會正在經歷的一場寧靜的革命與演變。
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[1]1998年《村組法》規定候選人必須由村民提名，且一個人只要有10位村民的簽名推舉就可成為候選人。 [2]值得注意的是目前在大陸農村有關民主決策的施行方式在各個地方發展出幾種不同的版本，例如：精英主導型民主決策、代議政治型、全民表決型以及協商一致型民主決策方式。其中以村委會或黨支部加上村委會合組的聯席會議作為精英決策型最為普遍。參見鄒靜琴、王金紅，2009年，頁150-151。
本文試圖從1990年代以來中國村民自治的理論面、制度面及實際執行面進行討論與反思。本文分別討論了鄉村民主化過程中幾個重要的議題。例如：村民委員會與黨支部的關係、村委會與鄉鎮政府之間的關係、村民自治的實施方式、村民對公共事務參與度不足的原因等。
本文認為村民自治在各地區的施行情況不同；在比較規範的區域確實有助改善地方治理、保障村民的利益；然在實施情況較不理想的地區則出現諸如：賄選、暴力威脅、幹群關係緊張、集體經濟被掏空、家族政治等問題。
就民主選舉而言，地方黨政機關、家族、賄選、暴力威脅對選舉的影響依然存在。鄉村民主的施行確實改變了村莊原有的結構與風貌，其中由熟人社會向半熟人社會的轉變、村民民主意識的覺醒、鄉鎮政府在村委會選舉過程中角色的變化。頗值得學術界持續觀察與研究。
壹、前言
中國大陸自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》(以上簡稱《村組法》)開始試行以來，農村基層民主逐步推廣並取得了相當大的進展，隨後於1998年正式通過以後，[1]制度化的選舉在全國範圍內得到了普及，在後續的實踐過程其民主程序不斷得到改善，截至2009年為止，全國村莊普遍已完成7-8屆村委會選舉，最多的則已完成10次換屆選舉(張同龍等，2013：88)。整體而言，農村村民自治在九十年代發展相當迅速，可說是自改革開放以來，農村政治發展乃至中國政治體制改革中最引人關注的焦點(季麗新等，2013：67)。樂觀者以為村民自治將會是中國民主政治發展新的突破點(徐勇，2005：2)。有人甚至認為村民自治將會是推動鄉級乃至縣級的行政首長直接選舉的堅實基礎和基本條件(童志輝，2000：72)。
然曾幾何時這項制度在近年來的演變逐漸產生制度面與實際運作面的分歧。究其原因可能是村民自治在實踐過程中存在著許多的行政化傾向，使得其本質與期待之間發生了相當大的落差。以致在一些懷疑派或否定論者而言，村民自治早已失去了其本來的意義與價值。村民自治雖然具有其理論上一定的價值內涵，但在實踐上卻不免面臨種種的困境。
一些持懷疑論的學者認為伴隨村民自治的進入鄉村地區，三農問題仍然得不到解決，特別是農民負擔問題加重，村民自治不僅無法維護農民的利益，而且其成長空間仍受到諸多因素的限制，以致實際成效並不如一般所預期。國家企圖透過鄉村民主的運作以便改善地方治理的計畫，由於村民自治的實践仍有諸多問題等待解決，其實際成效仍有待進一步評估。顯然此一問題背後隱含著國家立法企圖與地方官僚，彼此之間的博弈與衝突。
吾人必須了解的是：村民自治的產生並不是直接源於農民由下而上的一種自我創造過程，反而是國家由上而下賦權的結果。這使得村民自治權利的實現與政府下放權力有關。而政府是否放權？下放哪些權力？又與政府的多重目標及其選擇相關。地方政府必須執行國家政策與法令，使其肩負著發展經濟、計畫生育、教育目標推動、維持社會穩定與治安等多項功能。由於地方政府目標的多重性及行政體制的性質，使得作為國家賦權的村民自治，在實際運作過程必然和政府的目標之間產生某種內在緊張關係和矛盾性(徐勇，2005：2-3)。
本文討論的重點在於取消農業稅後，鄉村民主的具體實踐到底發生那些變化？就村民自治的實施方式現況如何？鄉鎮政府與村委會之間關係的變與不變？村莊內部結構的變化對村實施民主帶來何種影響？村莊選舉對中國大陸社會的轉型產生何種影響及意義？
貳、村民自治的實施現況
在一定的意義上，村民自治制度是國家在農村實行民主治理的企圖與安排，從制度面而言，所謂「村民自治」其主要方式包括四個方面：以直接、平等、自由、無記名為原則的民主選舉制度；以村民會議、村民代表會為主要形式的民主決策；以村民自治章程為基本形式的民主管理制度；以村務公開、民主理財為重點的民主監督制度(季麗新等，2013：67)。
(一)民主選舉
由於農村經濟發展狀況各異、各個村落的文化傳統不同，使得農村治理，亦呈現出不均衝的特質。所以就連村幹部的產生方式，亦呈現出多樣性與複雜性等特點(鄭明懷，2012：50)。
一些學者的新近調查發現：就大部份地區，就村委會幹部的選舉、選舉程序的公正性來看，大都符合基本規範，但仍有少數地區選舉程序不太規範，依然存在著使用流動票箱、代填選票、不公開唱票及當場宣佈選舉的情況，村委會選舉遭到少數人的操縱。此外家族、賄選、暴力威脅、黑惡勢力對選舉的影響依然存在(季麗新等，2013：67-70；陳柏峰，2013：77；于建嶸，2010：74；周雪光，2009：11)。
依中國大陸民政部2005年至2006年所作的全國村民自治現狀抽樣調查數據顯示：在六個選舉規範性維度，符合法律規定的村落比例從52.15至84.66%。這顯示就總體上來看，中國大陸村委會選舉的程序已比較上軌道。但相對來講，村民選舉委員會的產生方式和初步候選人的提名方式，符合規定的比例仍不高，由黨支部指定和由鄉鎮幹部指派的情況，仍佔有一定的比例(葉靜怡等，2012：91)。
(二)民主決策
民主決策本質是對涉及廣大村民利益的重大事務做出決定和安排的一套規則、程序和方法。主要體現在村民會議或村民代表會議的召開及討論(肖唐鏢等，2013：61)。這項制度可說是村民行使民主權利的主要體現。因此，村民會議或村民代表會是否能按時召開並真正發揮作用，關係到村民民主決策權利的實現。依據《村組法》的規定，村民代表會由村民委員會主持，一年約需召開兩次。然實際運作上，各地方每年召開的日期、次數均不相同，且主持會議者通常為村黨支部書記(郞支興等，2000：57)。
根據《村組法》第19條規定，涉及村民利益的七件事項，村民委員會必須提請村民會議或村民代表會議討論決定。依民政部所作的全國性調查發現：村幹部在村集體重大事務決策中的權力仍然很大(葉靜怡等，2012：91)。季麗新等人針對68個村落的調查(2013：68)：村內沒有召開過村民會議和不知道情況者共佔55.9%；有69.1%的受訪者認為該村有召開過村民代表會議；在這些給予肯定回答的受訪者中，有54.6%的人表示村民代表能按規定產生；至於在重大決策上，大部份受訪者認為：村黨支部和村委會在村務決策上發揮決定性的作用。
就目前實施情況來看，村民會議仍處於虛設狀況，村民代表會在大多數村莊則取代村民會議而成為一種間接民主的形式運作。[2]在一些示範村，村民代表會確實能發揮作用。但就大部份的村落而言，村民代表會往往是村莊內部精英人物的集會場所，未必真能代表普通村民的利益。尤其是村民代表會一年只開會一次至兩次，其代表不是由黨支部書記就是由村幹部指派，同時由黨支部書記主持會議並召集之，使得村民代表會未能真正發揮應有的功能(郞友興等，2000：58)。
此外，于建嶸的調查亦發現村民代表會在一些地區，比較大的問題是面臨難以召開的窘態，有的則是走形式主義，尤其是在比較貧困村莊較為嚴重。由於缺乏公共資源，村民對於誰當村里的領導並不關心，選舉代表的熱情也不高，很多時候村民代表就連開會的人數就達不到，即使勉強湊齊人數，也是走走形式。村民很難表達自己的意見，代表會成了舉手會，大家都不太願意參加，沒有達到應有的作用與功能(于建嶸，2010：75)。
(三)民主管理
依《村組法》的規定：全體村民共同制定村民自治章程並依照章程管理村中與村民利益相關的事務。因此自治章程是否制定？如何制定？以及是否發揮約束作用？成為民主管理能否實現的關鍵所在。
依大陸學者的一項調查：近半數的受訪者表示沒有村民自治章程或村規民約；認為村民自治章程是全體村民共同制定的比率僅有7.6%。大多數村民不了解自治章程是如何制定的，且認為自治章程對村幹部沒有約束作用(季麗新等，2013：68)。
(四)民主監督
民主管理與監督主要涉及到村務公開及監督、民主評議、村務檔案、經濟責任審計、問責等事項。
根據大陸民政部於2005-2006年所進行的一項全國性的調查：村莊內部有《村規民約》或《村民自治章程》者約有56.13%、有村務公開監督小組的村則只佔26.99%、有民主理財小組的村落約有27.3%、村委會每年都向村民會議(或村民代表會)報告工作的，則只佔了29.14%。這份資料顯示：中國大陸對村幹部的監督機制仍十分缺乏(葉靜怡等，2012：91)。
另外，根據一項針對20個省68個村莊所作的調查發現：認為村幹部會按時向全體村民公開村務情況的受訪者佔32.7%；另有67.2%的受訪者表示不了解村中的財務。在大部份地區民主理財小組尚未建立；即使設有民主理財小組也只是形式而已。大多數受訪者表示對村幹部的監督大都表現出無奈(季麗新等，2013：68)。
就實踐上來看，目前村務公開存在幾個主要問題：一、應該公開的不公開，不需要公開的卻公開；二、不少地方村民因礙於情面而不好意思去查看公開的資訊，但實際上村民並不是沒有要求村務公開的意願(陳柏峰，2013：77)；三、公開不及時，依《村組法》規定，涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督。然實際執行上往往公布的資訊不是幾年前的財務狀況，就是沒有按照規定及時更新；四、假公開，主要作法是為應付上級檢查就對數據進行加工處理或將表面上的數據公布出來，具體的收支項目則不公開(于建嶸，2010：75)。
近幾年來，學者觀察到一些現象是：即使通過村民選舉產生的村委會主任也仍然高度壟斷公共權力，凡事個人說了算，使得村民自治淪為村主任自治(徐勇，2005：6)。在一部份農村地區，村民自治主要仍停留在村委會民主選舉環節上，在選舉後的民主決策、民主管理及民主監督，仍處於一種停置的狀況。因此，在村民自治的實踐中出現選舉時熱熱鬧鬧，選舉後卻變得冷冷清清的情況，形成一種獨特的選舉參與型治理模式(盧福營，2009：63)。
參、鄉鎮政府、村委會與村黨支部委員會
一、鄉鎮政府對村委會的干預與不干預
鄉鎮政府與村委會依《村組法》的規定原本只是指導與被指導、監督與被監督的關係。然在實際運作上，鄉鎮政府為完成諸多上級政府下達指標和任務不得不採取各種行政措施控制村民委員會，並將其行政化；村幹部則成為主要完成政府任務的准行政幹部，村委會的自治空間不斷地被壓縮。
鄉鎮政府對村委會的行政干預與不干預，體現在以下幾點：
(一)不按規定組織和指導村委會換屆選舉
依《村組法》的規定村委會每屆任期三年屆滿時應及時舉行換屆選舉。對於一些鄉鎮政府而言，有時會無故或借故不依規定指導村委會換屆選舉，隨便延長和縮短村委會任期。
(二)隨意任免、撤換、停止村委會成員職務
依《村組法》規定村委會成員由村民選舉產生亦由村民罷免之。在一些地區鄉鎮政府仍然將村委會當成自己的下級單位，隨意任免、撤換、停止村委會成員職位，只因為這些人不聽話或無法貫徹上級的任務。
(三)運用行政資源要求村委會完成行政任務
鄉鎮政府無疑掌控相當多的行政資源，可以通過諸多行政手段要求村委會達成政府各種任務。例如：評比、下撥財物、實行村財鄉管以及工作責任制等(徐勇，2005：4)。
鄉鎮政府與村委會之間關係中有一點頗值得注意的事就是選舉過程中賄選問題的處理。就鄉鎮政府官員而言，根本利益在於通過完成上級交付的任務、實現個人職位的昇遷，村委會是其順利完成政治任務的重要工具。因此，保持與村委會成員的密切關係甚為重要。對村莊賄選負有維護村民自治秩序的鄉鎮政府，其行為可能會有兩種策略：漠視賄選結果或糾正違規的賄選行為。
就第一種情況，由於鄉鎮政府人員有限、監督存在執行上的困難，同時為避免干涉村民自治的風險，對村委會選舉中的賄選問題主要採取默視態度，對村莊的選舉結果則不予干涉；在第二種情況，會主動糾正違法結果的鄉鎮政府，可能居於聽話的村委會有利於鄉鎮政府在村莊中推動工作落實政策，一旦一些不中意的候選人通過賄選手段取得職位，在衡量風險及利益後往往採取糾正的方法(駱苗等，2012：70)。
(四)運用組織與宣傳途徑影響村委會選舉
村莊是國家的建構，國家權力通過村幹部這個管道，可以合理進入村莊。雖然村委會成員是由村民選舉產生，村幹部的當選儘管依賴個人的能力及能否代表村民利益，但村委會選舉也仍是在鄉鎮政府領導下進行的，基層政府仍運用種種方式與手段，影響村委會的選舉。周雪光在對中國大陸北方農業鎮的微觀研究發現：鄉鎮政府依然是村莊選舉中的關鍵環節，鄉鎮政府承擔了村莊選舉的組織領導責任，鄉鎮政府組織工作隊維持或直接組織各村的選舉過程，鄉鎮政府往往在幕後策略性地幫助自己中意的候選人當選。鄉鎮政府仍大多能通過操縱程序或其他策略性的運作，去影響選舉結果，而且這種影響通常是決定性的(周雪光，2009：13)。[3]
唐文玉等在2008年時針對湖南省W鎮100多戶農民的隨機訪談中亦發現：村委會選舉中有鄉鎮政府的行政干預且影響了選舉的民主質量，村民認為這種干預直接影響了選舉的自由競爭性、妨礙了農村民主的正常運作。而且這種現象在稅費改革後依然存在(唐文玉等，2010：12)。[4]
在一些村莊選舉，沒有鄉鎮領導的支持，村主任候選人想要當選會面臨不少困難，即使當選後，若沒有鄉鎮政府的認可，其當選的合法性以及村莊地位都會面臨各方面的挑戰(鄭明懷，2012：55)。
二、鄉鎮政府在村委會選舉過程中角色的轉變
原本開始於1980年代後期農村村委會選舉，在很長的一段時間裡，經常上演著每三年一次儀式性的走過場的大戲。選舉由鄉鎮政府全面部署、安排候選人、控制選舉過程，其選舉結果亦在意料之中(尹利民，2012：64,66-67；周雪光，2009：13)。
然而，隨著2005年中央政府廢除農業稅後，中央通過加強預算和預算外管理、轉移支付制度和對資金的監管，來控制地方政府的行為，而地方政府內部關係也發生很大的調整和改變。另一方面鄉鎮政府由於人事精簡、面臨人少事多的困境。改革初步成效，是農民負擔大為減輕，卻出現了一些意外後果。即鄉鎮政府財政變得愈來愈空殼化，鄉鎮政府的行為變得必須靠四處借貸、向上跑錢為主(周飛舟，2006：36-37)。由於鄉鎮政府背負沈重債務負擔，資源的減少，限制了維繫鄉鎮政府與村幹部關係的能力，鄉村之間庇護關係隨之弱化了。與此同時，幹部輪調制度則進一步減弱了鄉鎮政府對村幹部的控制能力與意願，因為基層政府的主要領導，在一個崗位上的工作只有3-5年，他們所關心的是短期利益與政績，而不是與村莊幹部之間長期的庇護關係，這使得基層政府官員在對待村莊選舉的態度發生了根本性的變化。鄉鎮政府追求目標從對村莊選舉結果的關注，逐漸放在順利完成選舉過程，因為只有這樣才能最大限度地減少社會抗爭和動盪不安。尤其在「穩定壓倒一切」政策目標下，使得鄉鎮政府必須謹慎地處理村委會的選舉事務。這亦使得基層官員在對待村莊選舉的態度上產生了相當大的變化。
也就是說，近年來鄉鎮政府在選舉中角色變化所發生的轉折是逐漸從選舉過程中積極參與者、介入者，轉換成為維護程序公正的監督者。特別注意的是這種轉變並不是自願的、內在的，而是來自於地方政府所處組織環境、政府激勵制度演變的結果，這些變化導致了鄉鎮政府和村莊權威在組織能力上及資源基礎上的邊緣化，而且使得村莊選舉結果與鄉鎮政府的利益脫節，從而改變了鄉鎮政府在村委會選舉過程中的角色和地位(周雪光，2009：14-17)。
三、村委會與黨支部委員會的關係
就村莊治理結構而言，傳統的權威中心是村支書，主要由村內黨員選舉產生，然後由鄉鎮政府任命(或由上級黨組織任命)。因此，建築在黨的領導基礎上。村委會選舉則為村莊提供了另一個新的具有合法性基礎的權力來源－村委會。依照《村組法》的規定，村委會必須在黨支部領導下開展工作。村民自治可說是黨領導下的自治模式，此一模式將黨支部書記放在一個更高的權威上。問題是村委會作為村民自治組織，在法律上並不具有服從村黨支部的義務(于建嶸，2010：74)。
事實上，現行村民自治制度對村委會、黨支部委員會之間的權責關係規定過於抽象，職責重疊性高、權力交叉缺乏操作性，以致實際運作過程中，兩個組織經常從各自的利益著手，援引對自己有利的規範行動，因而造成矛盾與衝突。村主任和村黨支部書記之間的衝突，一直是村級治理中最為棘手的問題之一(盧福營，2009：64-65)。[5]
在實際運行中兩種角色往往處於博弈之中，不過黨支書的權威結構逐步被村莊選舉制度所弱化了，村莊選舉常常使得村委會領導獨立於黨支部以外，甚至與黨支部唱對台戲。村主任的合法性來自於廣大群眾，這使得村主任在與村支書的博弈中，佔了上風。
中國農村黨領導下施行村民自治看似矛盾的制度設計，在歷屆村委會選舉的過程中，使得村莊選舉的重心慢慢轉移到當選的村幹部身上，從而削弱了原有權威的合法性基礎(周雪光，2009：18,20-21)。
顯然中國農村村支書一把手的權力格局已經受到挑戰，村主任在村集體事務的權力不斷增大，不僅已經接近甚至超過村支書(葉靜怡等，2012：91-93)。
肆、鄉村治理結構的轉變
一、鄉鎮政府、村委會與村民
中國大陸自實施村民自治後形成了一種「鄉政村治」的治理格局。鄉鎮政府代表國家管理農村，要求將國家的意志與政策落實到村落。地方黨政官員為完成日益增多的行政任務，勢必採取各種行政措施控制村委會，將村委會行政化為地方黨政的一條腿，村幹部則成為完成政府任務的淮行政幹部，這種由上而下的支配型官僚化體制，大大壓縮了村民自治的空間(徐勇，2005：199)，村民自治成為鄉鎮政府的他治。
傳統的治理體制和治理方式仍然對鄉村治理實踐上有著深刻的影響。鄉鎮政府對村民自治空間的擠壓是一種普遍性的現象，並且是阻礙村民自治發展最主要的體制性障礙(張敏，2012：76；盧福營，2009：65)。
村民自治與官僚體制之間依然存在著某種緊張關係，當具體到與村莊有直接利害關係的鄉鎮一級政權時，其控制的動機除了完成國家各項指標任務外，更多的是對村莊資源的汲取目的。
周雪光新近的研究發現：近年來鄉村關係有一些逐漸轉變的跡象，尤其是自1990年代中期開始的財政改革，可說是中央企圖實現資源分配集權化的一種舉動，此一政策在實施過程中卻出現一個意料之外的結果是削弱了地方政府對農村地區的控制力。直到了2005年中央取消農業稅後，則再度削減了地方政府的資源，迫使鄉鎮政府與村委會間的庇護關係更加脫離。隨著時間變化，一個值得注意的轉變是地方政府在村莊選舉中逐漸扮演了中立者或者說是監督者的角色。而這種轉變並不是來自於官員有意推動政治改革的企圖，反而是因為規避責任和避免犯錯的理性考量。
城市與農村之間農民工的流動、附近地區商業發展提供的工作機會、經濟快速增長所帶動的種種誘因，都再再減緩了村民進入政治領域的壓力，從而在一定的程度上，緩和了選舉過程中的衝突與對峙局面(周雪光，2009：20)。
從這裡吾人了解到鄉村關係一直存在某種博弈現象：一方是鄉鎮政府為推動行政業務，必須強化對村的行政滲透，從而形成村級組織的行政化傾向。另一方是村委會所代表的村民自治組織，則是更多地要求維護村莊和村民的利益。因而要求更多的自治權以避免上級政府的干預，使得鄉鎮政府的行政管理權難以有效落實所形成的過度自治化(盧福營，2009：65)。
村委會與村民之間的關係亦是另一項值得討論的重點。學者觀察到村民在行使村民自治的四種方式上，如果就民主監督與民主決策而言，在實際執行上仍有諸多困難與落實不易的困境，使得村民自治權淪為少數人所把持的權利，成為村務管理者私人的權力。村委會則成為少數人營利型自利組織，村民自治權實際上已經蛻變為一個權力團塊，意即為少數人所形成的一個封閉的權力實體。就此意義而言，村民自治已失去了其應有的公共本質，公共權力則異變為一種與村民利益相對立的私人權力，村民自治也成為另一種村民他治(張敏，2012：76-77)。
二、鄉村民主的發展與變化
(一)由熟人社會向半熟人社會的轉變
中國社會原本就是一個典型的熟人社會，由於世世代代聚居於同一個村落，加上鄉土社會的封閉性及不流動性，使得村莊具有共同的歷史記憶與獨特的文化環境(鄭明懷，2012：54)。然而，近年來由於農村社會流動的增加、就業的多樣化、社會經濟分化、農民異質性的增加以及人口外出打工的情況極為普遍性，加上多來人口的移入等等因素。尤其國家在稅費改革後整個行政村經歷了新中國成立以來鄉村體制的激烈變革後，逐漸演變為半熟人社會(賀雪峰，2003：3)。
在半熟人社會，村民之間由熟識變成認識、由意見總是一致變成總有少數反對派存在、由自然生出規矩和信用到相互協商達成契約或規章、由輿論壓力到制度壓力、由自然村公認轉變到行政村的選任、由禮治到法治、由長老政治變成能人政治的社會(賀雪峰，2000：66)。
(二)村民民主意識的覺醒與民主治理的改善
近幾年隨著時間的推移和各屆選舉過程的展開，村民逐步學會了行使自己的權利。他們不僅根據選舉規則來參與此一過程，並且運用法定程序開始挑戰鄉鎮政府操縱選舉活動及監督基層幹部的行為、爭取自身的權利，選舉逐步在村莊產生的效應是愈來愈多的村民要求村委會公開集體收支帳目，解釋帳本上出現的不正常開銷(周雪光，2009：15)。
此外，王淑娜等利用1986-2002年間對8個省份48個村莊的調查數據發現：村委會選舉增加了村內公共支出的金額、卻減少了行政支出的金額，同時削弱了上繳鄉鎮政府的財政分享，這意味著選舉確實有助於村委會向村民的負責度(王淑娜等，2007：124)。顯示近年來，就一些農村而言，民主治理確實有了明顯的改善。
中國大陸農村正處於從傳統集權式治理向現代化民主治理轉變。農村民主化已經取得了初步的進展，但距離農村政治現代化的目標，似乎仍有段長遠的路要走(季麗新等，2013：70)。
(三)村莊空心化、分枝化
近年來，中國大陸農村農民工外移人口逐漸增加，據統計在2009年的總數就已達2.3億人。人口大量外移雖為農村社會的經濟發展帶來正面貢獻，也為社會帶來負面的影響。當愈來愈多的村民離開自己的村莊，村莊與外界的聯繫也愈來愈緊密時，不僅影響農村家庭經濟，對於農村社區的權力結構也會產生顯著影響。基本上，人口流動降低了鄉村民主質量，如果一個村莊居民的利益主要來源於村莊社區範圍內時，那他們對於村民代表會與村委會選舉就會給予更多的熱情。相反地，如果一個村莊外出務工的人數比例增加，村民主要是從社區以外的地方獲得就業或經濟機會時，那麼顯得他們對於村民代表會和村委會選舉等公共議題的參與及關注度就會下降(熊易寒，2012：85)[6]。
人口流動對鄉村民主的傷害遠比經濟因素來得重要。首先，人口流動使得村民共同體的意識流失，同時村民之間的彼此信任度也會降低，這就導致村莊民主的質量下降。當愈來愈多村民離開或可能離開村莊時，村民之間的合作，也變得愈發不可能，於是村內共同體面臨解體的危機。在空心化的村落村民集體行動很難展開，很難通過集資、共同勞動等方式修建公路、水道、學校等公共設施。
其次，人口流動使得村委會選舉的投票率降低。政治精英參與村莊選舉的比例下降，Oi和Rozelle(2000)利用「長期在外勞動力比例」來代表一個村莊社區與外界社會的聯繫程度。結果發現：村莊勞動力外出務工的比例愈高，則競選村長選舉的可能性愈低。因此，他們推論在村內從事工作或經營的村民對參與本地公共事務會更有興趣。外出打工的村民既沒有時間、也沒有興趣對家鄉的政治操心。
學者調查發現：在所謂「空心化村莊」，實際投票率大約在30%左右，多數選民是委託他人代為投票、甚至是棄權。此外，精英大多選擇在外就業，不少村委會缺乏頭腦靈活、善於組織的能人，這導致村委會工作績效不佳，村內治理能力往往令選民更加失望，進一步降低了投票率與支持度(熊易寒，2012：85)。
近年來農村結構的另一種發展是隨著經濟社會轉型，逐步出現一種所謂分枝化現象。也就是說，村落從事非農業人口增加、職業朝向多元化發展，以致農村風貌逐漸轉向有所謂的城村、鎮村、工業村與農業村的類型格局。農村城市化是此一演變的重點，隨著城市化不斷地推進，亦逐漸產生城中村、園中村、城郊村等形式的各種城村大量增加，形成一種亦農亦居、非農非居的過渡型社區，這些村莊在城市不斷擴張中被納入城市，但仍未完全納入城市社區管理體制，使得原有的村民自治受到農村城市化的挑戰，那些在經濟社會變遷程度較高的社區，村民自治在實踐中的村莊治理運作過程中已經名存實亡。有的是由村民自治向居民自治過渡、有的則是向社區與企業相對獨立的治理體制轉變、有的由封閉的村民自治向開放性的村民自治轉換(盧福營，2009：66)。
(四)鄉村集體經濟VS 村民對公共事務參與度
基本上，任何各級政府提供公共服務時必然要求一定程度的財政基礎。然而，村民自治制度恰好是建構於農村經濟的去集體化，一方面農業經濟普遍推行家庭承包制，農戶占有農業生產主要成果，村莊則僅獲取相當有限的土地承包款；另一方面，鄉鎮集體企業在國家的支持之下，實行改制，或出賣、或承包、或租賃、或股份化，呈現去集體化的傾向。與此相應的是，新的村落經濟表現出產權上的去社區化和經營上的去政治化。致使不少村落集體經濟薄弱，缺乏提供公共服務的經濟能力(盧福營，2009：67)。
部份村莊收支無法達到平衡，甚至入不敷出，村級組織無錢辦事，難以維持正常運轉，更無法為村莊公共服務提供有力的經濟基礎。因此，當村莊的物質基礎普遍缺失情況下，則村民對村莊公共事務的疏離，即是一個典型的體現。由於廣大村民維繫其家庭生計與發展的物質條件，與所在的村莊事務沒有過多的牽連，因此就缺乏足夠的動機，去關心村務以及參政議政，包括：對村域公共權力的監督與制約。事實上，廣大農村的集體經濟基礎薄弱，無力影響村民的生活，因此也就失去了將村民聯繫在一起的堅實紐帶(張敏，2012：81；盧福營，2009：66)。
伍、結論
在理解中國大陸農村各個不同角色行為時一個很重要的切入點，是人的行為往往會受到他對其所處環境及制度的制約，因此當我們了解到在一個仍強調權力高度集中為特點的傳統鄉村治理方式，同時存在著管理者習慣一個人說了算、少數人拍板、垂直型命令、強制性執行的壓力型的官僚體制時，就不難理解鄉鎮政府對村莊民主的侵犯。同樣地，在一個強調以GDP為核心的發展主義驅動下以及以GDP為核心的政績考核制度下，鄉鎮政府會向村莊汲取資源就成為一種難以避免的強大利益衝動，這是理解鄉鎮政府擠壓村民自治空間的根本原因。村莊和鄉鎮政府間存在一種內生著民主與發展間的衝突。這種矛盾在無法得到有效解決前，村民自治依然是鄉鎮政府擠壓下的村民自治。地方政府即使在難以公開場合干預村委會選舉，但仍將利用行政權力控制村的領導人和村的公共治理。村民自治的程度，仍亦取決於地方政府的放權以及人民集體行動彼此間博弈的結果。
吾人必須了解的是村莊選舉制度為中國政治演變，同時提供了另一個新的舞台與動力，村民在每三年一次的換屆選舉中表達他們的心聲、學習民主的程序，隨時間的推移，村民亦學會了利用國家給予的合法權利去要求村委會公佈村務、解釋帳目上的不正常開銷或反擊政府種種不當的行為，進而保障自身的權利。這些都是發生在中國大陸農村社會活生生的場景。
這些推動力量會產生何種影響？或許必須等待多年後才能充份體現出來。我們也許應該敞開心胸並以耐心等待的態度來理解中國農村社會正在經歷的一場寧靜的革命與演變。
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[1]1998年《村組法》規定候選人必須由村民提名，且一個人只要有10位村民的簽名推舉就可成為候選人。 [2]值得注意的是目前在大陸農村有關民主決策的施行方式在各個地方發展出幾種不同的版本，例如：精英主導型民主決策、代議政治型、全民表決型以及協商一致型民主決策方式。其中以村委會或黨支部加上村委會合組的聯席會議作為精英決策型最為普遍。參見鄒靜琴、王金紅，2009年，頁150-151。
[3]控制人群、數錯選票或詆毀對手，經常是鄉鎮政府官員採取的一些手段。參見周雪光，一葉知秋：從一個村莊選舉看中國社會的制度變遷，頁13。
[4]作者認為鄉鎮政府干預村委會選舉目標在於控制村委會，進而控制村莊。主要是基於三種層面的利益：一是鄉鎮官員為了完成上及交付的各項政治、經濟、社會任務實施各種經濟社會發展計畫、追求績效，必須依靠村委會等村級組織的支持與配合；二是自實行分稅制及稅費改革後，鄉鎮政府財政大都困難重重，於是想方設法從村莊汲取財政收入保持對村莊的控制，成了鄉鎮政府的理性選擇；三是在一些地區鄉鎮官員與某些村委會成員之間具有某種利益共同體關係，鄉鎮官員需要依賴這些候選人充當自己意志的執行者，以謀求更多的政績和私利而這些候選人亦需要鄉鎮官員的支持與庇護以贏得選舉和課求不當利益。參見唐文玉等，2010年，頁13。
[5]依大陸在2001年針對新疆、遼寧、山西、陝西及山東省的調查：兩委關係能相互協調、還算協調、不能協調的比例分別為5:3:2。參見盧福營，2009，頁65。
[6]盧福營也認為：改革開放以來，農村人口外移隨著經濟發展持續擴大，從就地轉移式的社區內部流動，發展為大規模的跨區域流動。因此當村民的收入來源主要和其工作單位相連繫、當務工經商成為農民工的主要收入時，則這些人的利益就和本村的集體經濟相脫勾，則農民工對村莊事務的關心度就會較低。參見盧福營，2009：66。