近來國內就自由經濟示範區的內容討論頗豐，其中有部分係關於自由經濟示範區的憲法或法律的爭議，實有必要針對此一法律疑義加以研究。
一、自由經濟示範區簡介
由於WTO多邊談判進度緩慢，近年來，兩國間簽訂FTA，或於區域間成立自由貿易區蔚為潮流。引用國發會的說法，降低投資障礙，以吸引國內外企業投資。截至2013年12月中旬，全球生效的區域貿易協定（Regional Trade Agreement，RTA）已有384個，臺灣製造業和服務業面臨此一嚴峻挑戰，唯有開展新一波的經濟自由化，才能強化產業結構，為臺灣經濟注入新的成長動能。
「自由經濟示範區」是經濟自由化的先行先試區域，在自由化、國際化與前瞻性的核心理念下，大幅鬆綁貨物進出、聘僱外籍專業人士與外商投資等各項限制，打造更為優質的投資環境。然而，全面自由化並非一蹴可幾，倘若在全國範圍一步到位推動全面性經濟自由化，可能對國內現有產業產生強大衝擊，造成產業界的抵制或抗拒，因此示範區是在小範圍內推動經濟自由化措施，若試行情況良好，可進一步推廣至全國，擴大適用；反之，政府可藉此理解相關衝擊，視情況調整政策，如此將有助於降低國人對自由化的疑慮，加速推動經濟自由化。
二、自由經濟示範區法律爭議
為加快我國自由化的腳步，推動自由經濟區，國家發展委員會前身經濟建設委員會時代，就已經積極研究相關可能性與作法，終於在去（2013）年提出，並於2013年4 月經行政院核定自由經濟示範區規劃方案。
由於推動示範區涉及許多法令制度的鬆綁，並需要研訂特別條例以為推動依據。因此，為掌握推動時效，示範區分兩階段推動。第一階段以不需立法，僅需增修行政法規並執行相關配套措施等先行推動。2013年8 月行政院已核定自由經濟示範區第一階段推動計畫，並於六海一空自由貿易港區與屏東農業生技園區先行啟動。至於攸關第二階段推行成效之《自由經濟示範區特別條例》(草案)（以下簡稱《示範區條例》），已於2013 年12 月送立法院審議。將於《示範區條例》完成立法程序後，展開第二階段示範區，以擴大示範區自由化範疇與施行效益。
《示範區條例》公布後，在野黨就法令的部分，提出一些批評，認為可能有違法甚至違憲之虞，以下就其批評內容分述如下：
（一）《示範區條例》是服貿、貨貿的後門條款
立法院尚未通過自《示範區條例》，但是去年11月14日經濟部修正《大陸地區人民來台投資許可辦法》第八條第二項已經規定中資投資自由經濟示範區的示範事業，不受現有法規之限制。未來只要經濟部把銀行業、電信業、廣告業、醫療、教育列為「示範事業」，就算服貿協議沒有通過，中資還是可以在自由經濟示範區內經營這些敏感產業，而且沒有投資比例的上限。
（二）沒有母法，先修子法，踐踏民主
經濟部以一個國會尚未通過立法的自由經濟示範區特別條例，預先修正「投資許可辦法」第八條第二項，規定自由經濟示範區內陸資投資得不受「投資業別項目、限額及投資比率限制」，明顯逾越兩岸人民關係條例第七十三條的授權，違背法治國原則，依據憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，經濟部明顯違法、違憲。
（三）自經區未立法，行政命令卻偷跑
《示範區條例》草案還在立法院審查，相關配套的行政命令已悄然偷跑，需要配合修改的廿八項行政命令，已有廿七項偷跑修訂。這是給立法院「穿小鞋」，讓立法院必須配合行政命令去審查，嚴重閹割立法權。
這些行政命令涵蓋法規鬆綁及營運環境、智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務、教育創新等各面向，其中二十項已於去年底完成修改，七項於今年三月底前完成。這些配合修改的行政命令，都需要自經區特別條例草案的授權，怎能母法未過，行政命令就先偷跑？這種未經法律授權的行政命令怎能公告？
（四）空白授權
《示範區條例》共計73條條文，其中有33條，高達4成5是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的空白授權條款，形同「立法院簽一張空白支票讓行政部門填金額」。
三、自由經濟示範區法律釋疑
關於在野黨的種種批評，看似有道理，然卻多為事實與法理相違逆，有必要加以討論。
《大陸地區人民來臺投資許可辦法》第8條第2項條文係有關陸資投資自由經濟示範事業之除外規定，目前尚未公告，另以命令公告生效日期。且國發會已經透過新聞稿等方式，一再表示「需等服貿協議及示範區條例生效後，才會開放陸資投資示範區服務業。」根本不可能會如反對者所言「就算服貿協議沒有通過，中資還是可以在自由經濟示範區內經營這些敏感產業，而且沒有投資比例的上限。」
此外，無論外資或陸資欲成為示範事業，需符合相關資格條件，還需向管理機關提出申請。示範事業要件與審查程序相當嚴格，政府層層把關。陸資投資示範區，雖已修正《大陸地區人民來臺投資許可辦法》予以放寬，但前提是不影響國家安全，政府亦訂有嚴格管理機制，並未放寬任何實質審查程序。必要時甚至可撤銷或廢止其投資。
《兩岸人民關係條例》第73條第一項-第三項明文：「大陸地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投資之公司，非經主管機關許可，不得在臺灣地區從事投資行為。依前項規定投資之事業依公司法設立公司者，投資人不受同法第二百十六條第一項關於國內住所之限制。第一項所定投資人之資格、許可條件、程序、投資之方式、業別項目與限額、投資比率、結匯、審定、轉投資、申報事項與程序、申請書格式及其他應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」明文授權主管機關訂定相關規範。經濟部依據前述規定授權修改《大陸地區人民來臺投資許可辦法》，何來的違法、違憲？
根據《行政程序法》第158條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。」易言之，只有剝奪或限制人民權利（關於干預行政Eingriffsverwaltung）的法規命令，才需要法律（作用法）「授權」。依據組織法尚可發布「職權命令」；「給付行政」不需法律授權；指導行政則視具體條文而定。
而《示範區條例》有31項授權行政機關訂定辦法或法規命令。主要係考量行政專業性，就技術性、細節性、毋須以法律明定之事項授權行政機關訂定辦法，賦予行政管理彈性，此為行政法制一般通例。基於權力分立原則，制訂技術性、細節性規定本屬行政機關的權責。
更何況在權力分立的基礎下，立法權與司法權均有制衡的機制，立法院、法院及大法官依法也可以審查行政命令，以立法監督為例，根據《立法院職權行使法》第62條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」故行政機關所制訂的行政命令若有違反、變更或牴觸法律者，立法院自得依法要求原訂頒之機關更正或廢止之，根本沒有「偷跑」的問題。
四、結論
從以上分析可知，在野黨可能對我國憲政五權分立體制與法理學的基礎不熟悉，就《示範區條例》的違法或違憲的批判顯屬錯誤，因而誤解示範區的種種規定。
（本文轉載於2014年5月22日中央網路報）
（本文謹供參考，不代表本會立場）
一、自由經濟示範區簡介
由於WTO多邊談判進度緩慢，近年來，兩國間簽訂FTA，或於區域間成立自由貿易區蔚為潮流。引用國發會的說法，降低投資障礙，以吸引國內外企業投資。截至2013年12月中旬，全球生效的區域貿易協定（Regional Trade Agreement，RTA）已有384個，臺灣製造業和服務業面臨此一嚴峻挑戰，唯有開展新一波的經濟自由化，才能強化產業結構，為臺灣經濟注入新的成長動能。
「自由經濟示範區」是經濟自由化的先行先試區域，在自由化、國際化與前瞻性的核心理念下，大幅鬆綁貨物進出、聘僱外籍專業人士與外商投資等各項限制，打造更為優質的投資環境。然而，全面自由化並非一蹴可幾，倘若在全國範圍一步到位推動全面性經濟自由化，可能對國內現有產業產生強大衝擊，造成產業界的抵制或抗拒，因此示範區是在小範圍內推動經濟自由化措施，若試行情況良好，可進一步推廣至全國，擴大適用；反之，政府可藉此理解相關衝擊，視情況調整政策，如此將有助於降低國人對自由化的疑慮，加速推動經濟自由化。
二、自由經濟示範區法律爭議
為加快我國自由化的腳步，推動自由經濟區，國家發展委員會前身經濟建設委員會時代，就已經積極研究相關可能性與作法，終於在去（2013）年提出，並於2013年4 月經行政院核定自由經濟示範區規劃方案。
由於推動示範區涉及許多法令制度的鬆綁，並需要研訂特別條例以為推動依據。因此，為掌握推動時效，示範區分兩階段推動。第一階段以不需立法，僅需增修行政法規並執行相關配套措施等先行推動。2013年8 月行政院已核定自由經濟示範區第一階段推動計畫，並於六海一空自由貿易港區與屏東農業生技園區先行啟動。至於攸關第二階段推行成效之《自由經濟示範區特別條例》(草案)（以下簡稱《示範區條例》），已於2013 年12 月送立法院審議。將於《示範區條例》完成立法程序後，展開第二階段示範區，以擴大示範區自由化範疇與施行效益。
《示範區條例》公布後，在野黨就法令的部分，提出一些批評，認為可能有違法甚至違憲之虞，以下就其批評內容分述如下：
（一）《示範區條例》是服貿、貨貿的後門條款
立法院尚未通過自《示範區條例》，但是去年11月14日經濟部修正《大陸地區人民來台投資許可辦法》第八條第二項已經規定中資投資自由經濟示範區的示範事業，不受現有法規之限制。未來只要經濟部把銀行業、電信業、廣告業、醫療、教育列為「示範事業」，就算服貿協議沒有通過，中資還是可以在自由經濟示範區內經營這些敏感產業，而且沒有投資比例的上限。
（二）沒有母法，先修子法，踐踏民主
經濟部以一個國會尚未通過立法的自由經濟示範區特別條例，預先修正「投資許可辦法」第八條第二項，規定自由經濟示範區內陸資投資得不受「投資業別項目、限額及投資比率限制」，明顯逾越兩岸人民關係條例第七十三條的授權，違背法治國原則，依據憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，經濟部明顯違法、違憲。
（三）自經區未立法，行政命令卻偷跑
《示範區條例》草案還在立法院審查，相關配套的行政命令已悄然偷跑，需要配合修改的廿八項行政命令，已有廿七項偷跑修訂。這是給立法院「穿小鞋」，讓立法院必須配合行政命令去審查，嚴重閹割立法權。
這些行政命令涵蓋法規鬆綁及營運環境、智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務、教育創新等各面向，其中二十項已於去年底完成修改，七項於今年三月底前完成。這些配合修改的行政命令，都需要自經區特別條例草案的授權，怎能母法未過，行政命令就先偷跑？這種未經法律授權的行政命令怎能公告？
（四）空白授權
《示範區條例》共計73條條文，其中有33條，高達4成5是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的空白授權條款，形同「立法院簽一張空白支票讓行政部門填金額」。
三、自由經濟示範區法律釋疑
關於在野黨的種種批評，看似有道理，然卻多為事實與法理相違逆，有必要加以討論。
《大陸地區人民來臺投資許可辦法》第8條第2項條文係有關陸資投資自由經濟示範事業之除外規定，目前尚未公告，另以命令公告生效日期。且國發會已經透過新聞稿等方式，一再表示「需等服貿協議及示範區條例生效後，才會開放陸資投資示範區服務業。」根本不可能會如反對者所言「就算服貿協議沒有通過，中資還是可以在自由經濟示範區內經營這些敏感產業，而且沒有投資比例的上限。」
此外，無論外資或陸資欲成為示範事業，需符合相關資格條件，還需向管理機關提出申請。示範事業要件與審查程序相當嚴格，政府層層把關。陸資投資示範區，雖已修正《大陸地區人民來臺投資許可辦法》予以放寬，但前提是不影響國家安全，政府亦訂有嚴格管理機制，並未放寬任何實質審查程序。必要時甚至可撤銷或廢止其投資。
《兩岸人民關係條例》第73條第一項-第三項明文：「大陸地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投資之公司，非經主管機關許可，不得在臺灣地區從事投資行為。依前項規定投資之事業依公司法設立公司者，投資人不受同法第二百十六條第一項關於國內住所之限制。第一項所定投資人之資格、許可條件、程序、投資之方式、業別項目與限額、投資比率、結匯、審定、轉投資、申報事項與程序、申請書格式及其他應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」明文授權主管機關訂定相關規範。經濟部依據前述規定授權修改《大陸地區人民來臺投資許可辦法》，何來的違法、違憲？
根據《行政程序法》第158條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。」易言之，只有剝奪或限制人民權利（關於干預行政Eingriffsverwaltung）的法規命令，才需要法律（作用法）「授權」。依據組織法尚可發布「職權命令」；「給付行政」不需法律授權；指導行政則視具體條文而定。
而《示範區條例》有31項授權行政機關訂定辦法或法規命令。主要係考量行政專業性，就技術性、細節性、毋須以法律明定之事項授權行政機關訂定辦法，賦予行政管理彈性，此為行政法制一般通例。基於權力分立原則，制訂技術性、細節性規定本屬行政機關的權責。
更何況在權力分立的基礎下，立法權與司法權均有制衡的機制，立法院、法院及大法官依法也可以審查行政命令，以立法監督為例，根據《立法院職權行使法》第62條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」故行政機關所制訂的行政命令若有違反、變更或牴觸法律者，立法院自得依法要求原訂頒之機關更正或廢止之，根本沒有「偷跑」的問題。
四、結論
從以上分析可知，在野黨可能對我國憲政五權分立體制與法理學的基礎不熟悉，就《示範區條例》的違法或違憲的批判顯屬錯誤，因而誤解示範區的種種規定。
（本文轉載於2014年5月22日中央網路報）
（本文謹供參考，不代表本會立場）