日前，行政院長江宜樺指示農委會全力推動臺灣休閒農業成為產業新亮點，積極著手落實休閒農業法令鬆綁、開放農業外勞、場域管理及農遊國際化等工作，藉以活絡農村經濟並提高農業收益。其中由於開放引進農業外勞引起許多異議，農委會不得不再三承諾會慎重規劃。
事實上，為了解決農業長期「農工荒」的困境，並提升農業競爭力，早在1995年，農委會就開始評估引進農業外勞的可能性，但因地方農民反彈大、社會沒有共識，開放農業外勞議題長期被冷凍，好幾次只聞樓梯響，始終不見農委會正面回應。
去年10月農委會陳保基主委主動表示，農委會在遵守「限業限量」原則下，擬分階段開放引進農業外勞。根據農委會的計畫，農業外勞的申請先期以農企業（aribusiness）（註一） 為主，包括育苗、茶葉、蘭花及農產物流中心，之後會擴大到24小時、3班制輪班的酪農、養豬、養羊等畜產業。
壹、 農村亟需挹注活力勞動
臺灣農業人口高齡化問題日益嚴重，目前農民平均年齡高達63歲，農業勞力密集、待遇不高，許多第二代年輕人不願接手，農業人力早已出現斷層，以致農忙時期產生嚴重農工荒。
根據行政院主計總處統計（註二），我國主力農家（註三）中農耕作業各階段須委託他人代耕占總農家數達62.1％，畜牧場各階段作業須委託他人者占總畜牧業家數的53.8％，尤其是酪農、乳羊業需每天擠乳2次，面臨缺工困境。另根據行政院農委會農糧署的調查（註四） 結果顯示，我國農牧戶主要經營困難原因，「農牧業勞力不足」占12.47%，為困擾農牧戶經營發展的第二大問題，僅次於「農畜產品價格不穩定」占23.47%。其中北部地區更以勞力不足為農牧戶經營困難的主要原因。
在農糧署的調查中亦反應出高齡化問題之嚴重性，先從戶數來看，2012年底臺灣地區專業農牧戶約有22萬戶，僅占總農牧戶的28.21%；而這22萬戶的專業農中，高齡農牧戶(即戶內15歲以上之人口皆為65歲以上之老農戶)就佔去12萬戶，比例高達54.27%之多。再從人數來看，2012年底農牧戶農牧業指揮者以65歲以上者40萬7,602人最多，占52.30%；其次為45～64歲者33萬8,950人，占43.49%，兩者合計已高達95.75%，顯示解決農業長期「農工荒．高齡化」的困境，已成為我國活絡農村經濟及提昇農業競爭力所需面對之重要課題。
貳、 日、韓引進農業外勞發展模式
根據就業服務法規定，目前我國農業部門僅有海洋漁撈工作，得以聘用外籍勞工，從事漁船船長、船副、輪機長、大管輪、管輪、電信員、動力小船駕駛人及其助手以外之普通船員工作。因此，本文參酌同為東亞國家之日、韓兩國之農業外勞引進經驗，做為我國未來研擬農業外勞引進政策之鑒鏡。
一、 日本
日本以實習(研修)生名義引進農業外勞，類似澳洲度假打工模式，在農忙季節引進實習生。目前日本農業部門引進的外籍研修生約有6,000人，其中以中國人居絕大多數，並規定僅能從事以下農畜牧工作：
- 農耕業：園藝、旱田作物、蔬菜
- 畜牧業：豬、家禽（蛋雞）、酪農業
根據日本外國研修生技能實習制度的規定，以技能實習為名義之外籍研修生引進機構類別可分為「企業單獨型」及「團體監督型」。企業單獨型可聘任之外籍研修生人數的計算係以企業體(含農企業、農事組合法人、農業合作社)長僱全職員工數為計算基礎，核配人數計算標準如下：
而個別農戶外籍研修生核配人數則以2名以下為度。
另團體監督型則係以不以營利為目的之團體(監督團體)引進技能實習生，於旗下會員(實習實施機構)實施技能實習。其中監督團體所需扮演的角色，包括：
(一) 辦理農業研修生管理事項：負擔僱用農業研修生衍生之法定生活管理、入國通報及安排接受定期健康檢查等義務，並繳交就業安定費。
(二) 提供農事工作外展服務：依農戶申請，評估農事工作需要，並簽訂服務契約，指派農業研修生前往符合資格之農戶從事農耕、畜牧等相關事務工作。
(三) 建立督導機制：每三個月至少家訪一次，以瞭解服務使用者農事需求之變動情形及外籍研修生的工作狀況。製作相關紀錄，並定期更新，紀錄應保存十年以上，並遵行資料保密原則。
(四) 建立教育訓練機制：包含人員素質提升計畫、工作績效考核獎懲規定及農事工作結果評估策略等，並應每三個月至少安排外籍勞工接受在職訓練一次。
(五) 訂定收費標準。
至於日本農業研修生勞動條件的規範，按照原來的制度，研修生入境第一年不受日本勞動法保護，然自2010年7月1日起，開始實施新規定，改進的地方包括：入境管理部門設立「技能實習」的居留資格檔案，雇主不得以集中保管為名沒收技能實習生護照；研修生入境後必須接受兩個月的適應性培訓，內容包括日語、日本的生活習慣和法令等，培訓結束後才可與雇主簽訂僱傭合同，技能實習生適用勞動基準法、勞動安全衛生法、最低薪資法（1959年法律第137號）、職工災害補償保險法（1947年法律第50號）等勞工相關各項法令的保障。
二、 韓國
韓國早在2001年起正式開放農牧業聘用外勞。開放原因主要是因應工業化與都市化造成城鄉差距迅速擴大，年輕人不願意留在鄉村務農，加上農民老化，農業季節性缺工問題嚴重。
(一) 開放方式
1. 配額限制：最初每年只開放約2~3千人，逐年視需求遞增到4,500名，未來預計將續增為6,000名。
2. 聘用時間：第一次聘期為三年，如表現良好者，可延長到十年。
3. 配額計算：韓國規定僅有務農規模達3公頃以上的專業農家才得以聘僱農業外勞，其總體農業部門每年外勞核配人數之計算公式為：
核配人員 = 農家可能僱用之外籍勞工－合法居留人員（法務部統計資料）
= (專業農家數×農、畜產業領域外國人核配比例×農家平均從業人員)－(合法居留人員)
(二) 供給來源：
1. 勞工來源國：以柬埔寨籍最多，占總數的50%；其次為緬甸占25%；第三為尼泊爾占10%；泰國與其他共占15%。早期越南的比例也很高，但後來因逃跑、生活習慣、管理不易等問題叢出不窮，現在已停止聘僱越南籍。
2. 年齡別：以20~30歲為主，佔65%，30~45歲者佔35%。
3. 性別：男性佔65%，女性佔35%，其中女性大多從事蔬菜栽培工作，畜牧業的女性約佔40%。
4. 國外的聘用先由韓國勞工部與產業人力公會共同挑選，抵達韓國機場完成入境手續後才由農協（註五） 接管。
(三) 農協角色：
1. 農民教育：保險、工時、文化差異等，共約一小時，必須在聘用前受訓，凡接受教育訓練者可優先聘用外勞。
2. 外勞職前教育：外勞抵達韓國之前需在來源國接受15天的職前訓練，入境後先由農協派人送到農協訓練中心，進行3天的語言教學、健康檢查、辦理保險，並取得銀行帳戶之後，才交由聘用之農民接回農場。
3. 追蹤評估：每年各地農協辦公室派員調查與填寫評估報告送到總部的研究單位與立法院，以便進行檢討與提出改善計畫。調查對象包括農民與外勞雙方
。
(四) 外勞薪資：
1. 工資：一般製造業資深勞工為每月1,200,000韓幣(約合新臺幣30,936元，匯率0.02578/韓幣)，農業外勞月薪較低為1,098,360韓幣（每月工時以226小時基準）(約合新臺幣28,306元)。
2. 保險：包括退休保險(8.3%/月薪，由農民支付)；意外險(每年30美元，由外勞支付)；機票(500美元，外勞支付)；保證金(每年15,000,000韓幣，農民支付)；健康險(農民與外勞每月各付30美元)。
(五) 常見問題
1. 勞工逃逸，尤其是越南籍
2. 居住在外管理不易，不同國籍之間常有衝突
3. 農忙季節工時長，通常需夜間與清晨工作，超時工作易滋生加班費糾紛
4. 韓國農民抱怨工資與加班費負擔重，想改用平均工時制度，以不同季節之平均工時(mean working hour)來支付工資。
參、 總量管制、同工同酬、協力創新之農業外勞政策
臺灣農業發展應致力於營造糧食安全、生態環境、文化景觀等多元價值，並形塑具競爭力之樂活農業，加速農業結構調整，促進農業之企業化經營，輔導臺灣農業國際化，並活化農業資源利用，以確保農業之永續發展。然有鑑於農業勞動力高齡化及農村人口外流，為免勞動力不足無法活絡農業發展，開放農業外勞雖可紓緩農村人力短缺，但也有可能衝擊青年進入農業工作之機會，故外勞數量須加以適當限制。初期建議宜僅限於農企業及需24小時、3班制輪班的酪農、養豬、養羊等畜產業。
參酌日、韓經驗，農委會應更精密地考量耕作、養殖土地面積，或畜養量外，並與通路商合作，暢通銷售管道，以免因產量過剩損及農民利潤，並藉助機械耕種、包裝出貨，以降低人力需求，繼而核實評估真正使用之勞動力。核配外勞人數應參酌農家或農企業長僱全職員工數，與動態評估是否對新住民、青年返鄉就業(農業漂鳥、園丁計畫)造成衝擊。而由於目前臺灣農企業之生產方式，多數是採取與農民契作方式，因此，農業外勞引進政策建議將是否可能造成農企業減少與農民契作，亦為評估農業外勞總量警戒指標之重要評估要項。
由於我國已於1999年通過聯合國「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」施行法，因此根據「國民待遇」原則，農業外勞應平等享有適用勞基法與基本工資之待遇，並宜簽訂勞動契約。然鑒於農事工作具有季節性淡、旺季之分，建議農業外勞正常工作時間可適用「勞動基準法」第30條第三款「8週彈性工時」之規定，經勞資同意後，得將8週內之正常工作時數加以分配。但每日正常工作時間不得超過8小時，每週工作總時數不得超過48小時（註六）。另農業外勞應純粹農用，不應該比照家庭看護工的模式，而應與製造業外勞等同，存在工作時間與非工作時間的區別，否則，很容易形成血汗農場：白天農雇工、晚上變幫傭。
此外，農委會為健全農民組織，強化農民生活照護，目前正積極建構農民生活支援體系。本文建議未來可以協力創新之人力運用模式，參酌勞委會「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」，透過非營利組織或農會所成立的勞務中心(農村服務隊)，先以試點的方式，開放關鍵程序欠缺國人投入部分引進外勞，其餘工作搭配國人共組團隊提供種植採收、畜牧或養殖漁撈等服務，以機動支應農業旺季之人力需求。外勞正式進入農場工作前，需進行適應性職前教育，以降低職業傷害，並集中由勞務中心管理，統一分派工作、提供膳宿與制訂外派工作給薪標準。試行成效宜就農業技術外流、農村文化，與青年返鄉務農、新住民就業等層面動態加以評估，並修訂作法。
註釋
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事實上，為了解決農業長期「農工荒」的困境，並提升農業競爭力，早在1995年，農委會就開始評估引進農業外勞的可能性，但因地方農民反彈大、社會沒有共識，開放農業外勞議題長期被冷凍，好幾次只聞樓梯響，始終不見農委會正面回應。
去年10月農委會陳保基主委主動表示，農委會在遵守「限業限量」原則下，擬分階段開放引進農業外勞。根據農委會的計畫，農業外勞的申請先期以農企業（aribusiness）（註一） 為主，包括育苗、茶葉、蘭花及農產物流中心，之後會擴大到24小時、3班制輪班的酪農、養豬、養羊等畜產業。
壹、 農村亟需挹注活力勞動
臺灣農業人口高齡化問題日益嚴重，目前農民平均年齡高達63歲，農業勞力密集、待遇不高，許多第二代年輕人不願接手，農業人力早已出現斷層，以致農忙時期產生嚴重農工荒。
根據行政院主計總處統計（註二），我國主力農家（註三）中農耕作業各階段須委託他人代耕占總農家數達62.1％，畜牧場各階段作業須委託他人者占總畜牧業家數的53.8％，尤其是酪農、乳羊業需每天擠乳2次，面臨缺工困境。另根據行政院農委會農糧署的調查（註四） 結果顯示，我國農牧戶主要經營困難原因，「農牧業勞力不足」占12.47%，為困擾農牧戶經營發展的第二大問題，僅次於「農畜產品價格不穩定」占23.47%。其中北部地區更以勞力不足為農牧戶經營困難的主要原因。
在農糧署的調查中亦反應出高齡化問題之嚴重性，先從戶數來看，2012年底臺灣地區專業農牧戶約有22萬戶，僅占總農牧戶的28.21%；而這22萬戶的專業農中，高齡農牧戶(即戶內15歲以上之人口皆為65歲以上之老農戶)就佔去12萬戶，比例高達54.27%之多。再從人數來看，2012年底農牧戶農牧業指揮者以65歲以上者40萬7,602人最多，占52.30%；其次為45～64歲者33萬8,950人，占43.49%，兩者合計已高達95.75%，顯示解決農業長期「農工荒．高齡化」的困境，已成為我國活絡農村經濟及提昇農業競爭力所需面對之重要課題。
貳、 日、韓引進農業外勞發展模式
根據就業服務法規定，目前我國農業部門僅有海洋漁撈工作，得以聘用外籍勞工，從事漁船船長、船副、輪機長、大管輪、管輪、電信員、動力小船駕駛人及其助手以外之普通船員工作。因此，本文參酌同為東亞國家之日、韓兩國之農業外勞引進經驗，做為我國未來研擬農業外勞引進政策之鑒鏡。
一、 日本
日本以實習(研修)生名義引進農業外勞，類似澳洲度假打工模式，在農忙季節引進實習生。目前日本農業部門引進的外籍研修生約有6,000人，其中以中國人居絕大多數，並規定僅能從事以下農畜牧工作：
- 農耕業：園藝、旱田作物、蔬菜
- 畜牧業：豬、家禽（蛋雞）、酪農業
根據日本外國研修生技能實習制度的規定，以技能實習為名義之外籍研修生引進機構類別可分為「企業單獨型」及「團體監督型」。企業單獨型可聘任之外籍研修生人數的計算係以企業體(含農企業、農事組合法人、農業合作社)長僱全職員工數為計算基礎，核配人數計算標準如下：
|
全職員工人數 |
研修生學員人數 |
| 301人或更多 | 全職工作人員之1/20 |
| 300人不到201人以上 | 15人 |
| 200人不到101人以上 | 10人 |
| 100人少於51人或以上 | 6人 |
| 50人以下 | 3人 |
而個別農戶外籍研修生核配人數則以2名以下為度。
另團體監督型則係以不以營利為目的之團體(監督團體)引進技能實習生，於旗下會員(實習實施機構)實施技能實習。其中監督團體所需扮演的角色，包括：
(一) 辦理農業研修生管理事項：負擔僱用農業研修生衍生之法定生活管理、入國通報及安排接受定期健康檢查等義務，並繳交就業安定費。
(二) 提供農事工作外展服務：依農戶申請，評估農事工作需要，並簽訂服務契約，指派農業研修生前往符合資格之農戶從事農耕、畜牧等相關事務工作。
(三) 建立督導機制：每三個月至少家訪一次，以瞭解服務使用者農事需求之變動情形及外籍研修生的工作狀況。製作相關紀錄，並定期更新，紀錄應保存十年以上，並遵行資料保密原則。
(四) 建立教育訓練機制：包含人員素質提升計畫、工作績效考核獎懲規定及農事工作結果評估策略等，並應每三個月至少安排外籍勞工接受在職訓練一次。
(五) 訂定收費標準。
至於日本農業研修生勞動條件的規範，按照原來的制度，研修生入境第一年不受日本勞動法保護，然自2010年7月1日起，開始實施新規定，改進的地方包括：入境管理部門設立「技能實習」的居留資格檔案，雇主不得以集中保管為名沒收技能實習生護照；研修生入境後必須接受兩個月的適應性培訓，內容包括日語、日本的生活習慣和法令等，培訓結束後才可與雇主簽訂僱傭合同，技能實習生適用勞動基準法、勞動安全衛生法、最低薪資法（1959年法律第137號）、職工災害補償保險法（1947年法律第50號）等勞工相關各項法令的保障。
二、 韓國
韓國早在2001年起正式開放農牧業聘用外勞。開放原因主要是因應工業化與都市化造成城鄉差距迅速擴大，年輕人不願意留在鄉村務農，加上農民老化，農業季節性缺工問題嚴重。
(一) 開放方式
1. 配額限制：最初每年只開放約2~3千人，逐年視需求遞增到4,500名，未來預計將續增為6,000名。
2. 聘用時間：第一次聘期為三年，如表現良好者，可延長到十年。
3. 配額計算：韓國規定僅有務農規模達3公頃以上的專業農家才得以聘僱農業外勞，其總體農業部門每年外勞核配人數之計算公式為：
核配人員 = 農家可能僱用之外籍勞工－合法居留人員（法務部統計資料）
= (專業農家數×農、畜產業領域外國人核配比例×農家平均從業人員)－(合法居留人員)
(二) 供給來源：
1. 勞工來源國：以柬埔寨籍最多，占總數的50%；其次為緬甸占25%；第三為尼泊爾占10%；泰國與其他共占15%。早期越南的比例也很高，但後來因逃跑、生活習慣、管理不易等問題叢出不窮，現在已停止聘僱越南籍。
2. 年齡別：以20~30歲為主，佔65%，30~45歲者佔35%。
3. 性別：男性佔65%，女性佔35%，其中女性大多從事蔬菜栽培工作，畜牧業的女性約佔40%。
4. 國外的聘用先由韓國勞工部與產業人力公會共同挑選，抵達韓國機場完成入境手續後才由農協（註五） 接管。
(三) 農協角色：
1. 農民教育：保險、工時、文化差異等，共約一小時，必須在聘用前受訓，凡接受教育訓練者可優先聘用外勞。
2. 外勞職前教育：外勞抵達韓國之前需在來源國接受15天的職前訓練，入境後先由農協派人送到農協訓練中心，進行3天的語言教學、健康檢查、辦理保險，並取得銀行帳戶之後，才交由聘用之農民接回農場。
3. 追蹤評估：每年各地農協辦公室派員調查與填寫評估報告送到總部的研究單位與立法院，以便進行檢討與提出改善計畫。調查對象包括農民與外勞雙方
。
(四) 外勞薪資：
1. 工資：一般製造業資深勞工為每月1,200,000韓幣(約合新臺幣30,936元，匯率0.02578/韓幣)，農業外勞月薪較低為1,098,360韓幣（每月工時以226小時基準）(約合新臺幣28,306元)。
2. 保險：包括退休保險(8.3%/月薪，由農民支付)；意外險(每年30美元，由外勞支付)；機票(500美元，外勞支付)；保證金(每年15,000,000韓幣，農民支付)；健康險(農民與外勞每月各付30美元)。
(五) 常見問題
1. 勞工逃逸，尤其是越南籍
2. 居住在外管理不易，不同國籍之間常有衝突
3. 農忙季節工時長，通常需夜間與清晨工作，超時工作易滋生加班費糾紛
4. 韓國農民抱怨工資與加班費負擔重，想改用平均工時制度，以不同季節之平均工時(mean working hour)來支付工資。
參、 總量管制、同工同酬、協力創新之農業外勞政策
臺灣農業發展應致力於營造糧食安全、生態環境、文化景觀等多元價值，並形塑具競爭力之樂活農業，加速農業結構調整，促進農業之企業化經營，輔導臺灣農業國際化，並活化農業資源利用，以確保農業之永續發展。然有鑑於農業勞動力高齡化及農村人口外流，為免勞動力不足無法活絡農業發展，開放農業外勞雖可紓緩農村人力短缺，但也有可能衝擊青年進入農業工作之機會，故外勞數量須加以適當限制。初期建議宜僅限於農企業及需24小時、3班制輪班的酪農、養豬、養羊等畜產業。
參酌日、韓經驗，農委會應更精密地考量耕作、養殖土地面積，或畜養量外，並與通路商合作，暢通銷售管道，以免因產量過剩損及農民利潤，並藉助機械耕種、包裝出貨，以降低人力需求，繼而核實評估真正使用之勞動力。核配外勞人數應參酌農家或農企業長僱全職員工數，與動態評估是否對新住民、青年返鄉就業(農業漂鳥、園丁計畫)造成衝擊。而由於目前臺灣農企業之生產方式，多數是採取與農民契作方式，因此，農業外勞引進政策建議將是否可能造成農企業減少與農民契作，亦為評估農業外勞總量警戒指標之重要評估要項。
由於我國已於1999年通過聯合國「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」施行法，因此根據「國民待遇」原則，農業外勞應平等享有適用勞基法與基本工資之待遇，並宜簽訂勞動契約。然鑒於農事工作具有季節性淡、旺季之分，建議農業外勞正常工作時間可適用「勞動基準法」第30條第三款「8週彈性工時」之規定，經勞資同意後，得將8週內之正常工作時數加以分配。但每日正常工作時間不得超過8小時，每週工作總時數不得超過48小時（註六）。另農業外勞應純粹農用，不應該比照家庭看護工的模式，而應與製造業外勞等同，存在工作時間與非工作時間的區別，否則，很容易形成血汗農場：白天農雇工、晚上變幫傭。
此外，農委會為健全農民組織，強化農民生活照護，目前正積極建構農民生活支援體系。本文建議未來可以協力創新之人力運用模式，參酌勞委會「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」，透過非營利組織或農會所成立的勞務中心(農村服務隊)，先以試點的方式，開放關鍵程序欠缺國人投入部分引進外勞，其餘工作搭配國人共組團隊提供種植採收、畜牧或養殖漁撈等服務，以機動支應農業旺季之人力需求。外勞正式進入農場工作前，需進行適應性職前教育，以降低職業傷害，並集中由勞務中心管理，統一分派工作、提供膳宿與制訂外派工作給薪標準。試行成效宜就農業技術外流、農村文化，與青年返鄉務農、新住民就業等層面動態加以評估，並修訂作法。
註釋
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