摘要
國內房價居高不下，都會地區房價偏高成為十大民怨之首，但同時房市又具有泡沬化的隱憂；為解決民怨，政府除推出政策性不動產以資因應外，有關國有非公用地釋出，並作為地上權產品的個案也愈來愈多，特別是政府在「變產置產；永續經營」及「賣小地留大地－永續經營」政策下，在土地相對稀少的都會地區中，有關地上權的房地產問題再受重視，雖然地上權不動產的推出有其優缺點，且國人「有土斯有財」的觀念根深柢固，短期間難以根除，但已有逐漸鬆動的現象，其中，又以都會地區的消費者對於地上權不動產的接受度較高；此外，在國有非公用土地作為地上權不動產的標售案中，主要是以商用地上權不動產為主，而若國有土地利用的政策不變，且人民對地上權不動產的接受度亦已隨著經濟發展與思考邏輯的改變而有所調整，則目前國人對於地上權的住宅房地產雖仍難以全盤接受，但長期而論，未來台灣房地產市場的商用地上權不動產，應有可能變為都會房市主流的趨勢。
隨著經濟的發展與社會結構的改變，「養兒防老」觀念逐漸式微，「以屋養老」政策逐漸為人民所接受時，「有土斯有財」的擁有房地產「所有權」的傳統觀念，亦逐漸為僅有房地產「地上權」的先進觀念所取代；另外，在政府國有非公用土地使用的「只租不售」政策下，在可見的未來，商用地上權不動產將有可能成為都會房市的主流。
一．前言
2000年以降，國內房價所得比居高不下，每人平均國民所得增加有限，房價卻持續上漲，而為解決都會地區房價不當高漲的不合理現象，政府於是有奢侈稅以及融資或貸款等條件設限的產生；另方面，由於人民所得與平均房價難以配合，高房價不僅成為十大民怨之首，亦是造成房市可能泡沫化隱憂的重要因素；由於所得與房價差距愈來愈大，在國內房地產市場最近幾年的推案量中，有關地上權產品的推出愈來愈受到重視，特別是政府在「變產置產；永續經營」及「賣小地留大地－永續經營」政策下，從2009年10月8日宣示，對於500坪以上的國有土地不再出售，翌年，也就是2010年3月2日，政府進一步宣布，停止標售台北市精華地區國有土地，使得可用之建地愈來愈少，而在土地相對稀少的都會地區中，有關地上權的房地產之供需再受青睞。
二．房地產交易的種類
大體而言，現行的房屋買賣大抵可分為下列幾種，即：
(一).一般不動產
一般不動產是指不動產市場上所交易的房地產，是消費者或投資人根據「有土斯有財」理念所購置，有土地及房屋所有權的房地產，亦即所購房地產既有土地及房屋的使用權，亦具有所有權，也就是既買地又買屋。
(二).政策性不動產
政策性不動產是指政府基於政策因素之考量而推出之不動產，如社會住宅、合宜住宅、老人住宅、學生住宅…等。
(三).「設定地上權」不動產
一般而言，設定地上權的房地產又可分為使用權與租賃權兩種，即：
1.有「地上使用權」的不動產
指購買房地產時，僅買屋不買地，亦即僅有使用權，而無所有權。一般來說，「地上權住宅」的每坪單價會低於一般行情，但因為沒有土地產權，銀行貸款成數也較低(僅約4~6成)，加上「地上權住宅」會隨著土地承租的期限愈來愈接近，價格愈來愈低，形成不可忽視的風險。
2.有「地上租賃權」的不動產
指購買房地產時，既不買屋，也不買地，也就是房屋及土地均沒有所有權，一般是指設定地上權的BOT案，如台北火車站附近的京站。不過「不買屋，也不買地」的租賃權案，購買者沒有「土地所有權」，也沒有「地上建物所有權」，承購者只能拿到一張住宅使用的憑證，在沒有私人產權的基礎上，銀行承貸的意願較低。
3.地上權不動產以區位取勝
在過去數十年中，政府曾推出許多地上權的不動產案件，其中，最著名且最成功的地上權不動產個案應屬京站，其不僅銷售情況良好，且承購戶亦得到銀行業者的專款核貸；然而，京站的承購戶之所以能得到京城銀行的放貸，主要來自該個案本身的區位之難以替代性；此外，建商的知名度及信用，以及與銀行經常保持業務來往等亦是重要因素，但若購買預售屋的第一手屋主釋出，則第二手是否仍能享有京城銀行所給的房貸，仍有疑慮，因為類似京站的卓越地理區位，在國內不動場市場中，已很難找到類似的個案與之匹配。
三.政策性不動產
一般而言，政策性不動產是指政府為解決人民的居住問題而推出的不動產；唯因住宅政策所推出的之房屋種類很多，而推動單位則包括了內政部、經建會、公共工程會等，但以內政部為主要執行單位，所負責的層面也較廣。大體而言，政府為因應房價之不當高漲而推出的政策性不動產中，除了一般性的不動產產品之外，比較重要的有下列幾種，其特性及推動過程如下述,，即：
(一).社會住宅
社會住宅是指僅供出租，但不供買賣的住宅，適合於低收入族群，或不願意購買房子的消費者，亦即適合於經濟弱勢者的租用。在政府的居住正義之理念中，社會住宅曾是被大力鼓吹並興建的住宅產品，然而，什麼是社會住宅？
一般而言，社會住宅有五個特質，包括：1.國家支持興建、2.國家補貼、3.地方政府或非營利組織執行住宅管理、4.非市場租金以及5.低所得家戶居住；因此，社會住宅是將住宅去商品化，以社會中經濟弱勢全體為主要對象，企圖達成全民居住品質提昇，使人人有屋住，人民有住的起的住宅。
在實務的做法上，行政院曾協調眷村改建後的五塊地，撥給台北市三塊地，新北市兩塊地蓋社會住宅，但因社會住宅所提供的對象是誰？由誰興建？由誰管理？以及是否有經過嚴謹需求評估…等問題，都尚未獲得有效解決，因此，曾遭居民嚴重之抗議。
(二).公益住宅
公益住宅是財政部依其政策所推動的住宅；顧名思義，公益住宅是政府居於社會公益目的而興建之住宅，如學生住宅和銀髮住宅等，但其與提供弱勢居住的「社會住宅」不同，公益住宅並未限制弱勢才能承租，且權利金底價可以因政策需要而更低。根據規定，地上權招標的權利金底價應為市價三至七成，租金為公告地價1至5%，但「公益住宅」不受此限。
2010年，國產局原預計在台北市兩個地方興建學生住宅和銀髮住宅，但因受到當地居民的抗議而停擺，主要因國產局在提供國有土地作公益使用前，必須要先解決當地民怨問題，不能貿然施行；另外，對投標的廠商要進行後續的工程亦不容易，因此，財政部國有財產局的公告招標的出租住宅中，雖亦有「公益住宅」的規劃，且有些廣受歡迎，如位於仁愛路巷內公益住宅地上權土地，地上權年限50年，結果引發大型建商、金控和壽險業者擠爆說明會現場；其他如仁愛路4段SOGO復興館對面巷內538.45坪住4土地，杭州南路2段鄰近中正紀念堂348.78坪住3的學生住宅土地，以及內湖康寧路3段近碧湖2,37 9.4坪住2的銀髮住宅土地，都引起不動產業與壽險業的熱烈反應。唯其前提仍有租金是否太高的質疑，因為「業者估算如果低於某一租金水準，便不會有意願承標興建。」唯更多的個案則因地段不宜，以及當地居民擔心「被標籤化」問題而引發許多爭議，亦遲遲難以進行。
(三).合宜住宅
合宜住宅是指賣土地也賣房子的住宅，購屋者擁有房屋及其土地所有權，其買賣方式與一般的住宅並無不同，適合於所得相對較高的人購買。
在實務上，行政院庶民行動方案推出的合宜住宅，推出在機場捷運線林口A7站、板橋浮洲等地興建合宜住宅。然而，A7站合宜住宅計畫每坪高達15萬，如果以A7站合宜住宅最小的住宅單元30坪為估算依據，則房屋售價還是要450萬，加上裝潢、家具或車庫，則其所需費用約600萬。而若依據主計處公佈平均每戶可支配所得，最低20％的家庭為28萬2仟元；第二低的20％為54萬5千元，以這個數字推算，最低所得家庭要21年，次所得組家庭要11年才能買的起合宜住宅，亦即合宜住宅除可能重蹈國民住宅政策的錯誤外，也沒有為最弱勢的人解決住宅問題。
(四).現代住宅
現代住宅是由經建會基於政策需要所推出的住宅政策，是指不賣土地只賣使用權的住宅，購屋人僅有使用權，但沒有產權，也沒有土地所有權，雖可自由轉賣剩下的使用年限，且有七十年的使用權，但其價格較合宜住宅便宜，適合於中等收入者的購屋族購買。
在實務上，民國86年，台北市政府曾經嘗試在內湖的影劇五村(102戶)、木柵的萬寧(316戶)和萬安(8戶)等三處國宅試辦出售地上權模式，購買者有房屋所有權，但沒有土地所有權，每年需要付給台北市政府土地租金；其中，影劇一年租金為50000元；萬寧一年為21000元；萬安則為63000元。爾後，因居民陳情，希望能夠取得土地的所有權，台北市政府也因此承受來自市議會、立委甚至監察院的壓力，市府因而宣佈要將土地所有權賣給住戶，但因未能符合相關法令規定，因而引發很大的爭議，至今仍無法推動。
四. 地上權不動產
有關地上權的內容，可分為下列幾個部分來說明：
(一).地上權的意義
地上權(surface rights)是指以利用他人土地作營造(建築物)、工作物或竹木為目的，而取得的用益物權。地上權的取得主要有兩種方式，一是透過直接與土地所有權人的設定行為，取得「地上權人」的法律地位；另一是基於法律規定而發生的「法定地上權」關係，是指土地和建築物所有人，僅以地上建築，或同時將房地設定抵押，但因未能清償債務而遭拍賣，造成土地和建物的所有權人不同人的時候，法律規定使建物所有權人對於土地享有地上權。
大體而言，因為土地所有權人的不同，因此，地上權住宅的所有期限亦不同，一般又可分為定期地上權與不定期地上權兩種；前者是指50 年左右的土地租賃契約；後者則是指50年以外的契約期限。
(二).地上權與折舊
由於地上權不動產的價值會隨著到期日的接近而逐漸下降，其價值減少的趨勢類似一般固定資產的折舊；唯固定資產的折舊是指固定資產可以貢獻企業營運的經濟效益，其時間長度包括在一會計期間以上，且其效益會隨著時間的經過而為企業營運所耗用，也就是為了創造企業的營業收入所提供的服務效益；因此，依據收入費用配合原則，固定資產的成本必須在其提供服務的會計期間內，逐期轉列為費用，作為相關營業收入的減項，以計算營業損益，此一有系統的將固定資產成本轉成費用的方式，稱為折舊(Depreciation)。
一般而言，折舊的估算方法通常可分為二大類，一為直線折舊(Straight-line depreciation)，亦即每個會計期間認列相同金額的折舊費用；另一為加速折舊(Declining/Reducing-balance depreciation)，即在使用初期認列較高的折舊費用，亦即在加速折舊法下，折舊費用將逐期減少。
地上權房地產的價值隨著使用到期日的減少而下降，基本上含有折舊的意涵，但因即使時間到期，地上權房地產本身的價值依然存在，且地上權房地產價值的減少，並不適合於直線折舊或加速折舊的估算方法，因為其每年減少的價值各有不同，且是期中以後的折舊愈大，即折舊費用愈來愈高；因此，地上權房地產雖有「折舊」的概念，但其價格的減少與一般固定資產的折舊概念並不全然相同。另外，地上權亦不等於租賃權，如買一個50年的房屋使用憑證，須交地租及房屋稅，但不交增值稅。
(三).地上權房地產價格長期看漲
一般而言，地上權房地產價格約僅有一般房地產的六成左右，主要因地上權房屋沒有土地持分，亦即缺少土地所有權，故其市場價格相對偏低；然而，在都會房市中，只要有地段、機能、公共建設等增值性之加分條件，仍可支撐買氣，特別是台北都會精華區土地日漸稀少，加上都更不易，地價愈來愈高，房價則是水漲船高；且地價拉抬作用，連地上權產品價格也將隨著上揚，而地上權房價上揚則反映精華地段的房屋供不應求。
在實務上，國人對於地上權的房地產雖仍具有抗拒心理，但若區位良好，生活機能佳，則都會地區的民眾也逐漸可以接受地上權的個案，且其價格亦有逐漸升高的趨勢；如海峽對岸的中國大陸，其國土政策一向採用國有土地制，亦即中國實施地上權已久，但房價並未因實施地上權而有下降情形，其都會地區的房價持續飆漲，而台北市地段佳的地上權房屋也有此現象；亦即雖然地上權房屋沒有土地持分，但只要有地段、機能等加分條件，便可支撐買氣，也就是長期間，地上權房地產價格看漲。
五. 地上權不動產的優點與缺點
台灣面積狹小，土地資源不足，特別是都會地區的建地愈來愈稀有，房價易漲難跌，因此，就長期而言，政府及人民對於地上權房地產會愈來愈重視，然而，在投入地上權房地產之前，必須先對地上權不動產的優、缺點加以瞭解，說明如下述：
(一).地上權的優點
地上權的優點很多，一般可從政府立場與開發者的立場分別來做考量。
1政府立場
從政府立場的觀點，地上權房地產的主要優點如下述：
(1).政府閒置土地得以有效利用
國有土地的使用必須有專業的規劃，並同時考量國家與民間的需求，若國有土地未能詳加清理及妥善規劃管理，致閒置土地未能有效開發利用，對國家長遠的經濟發展殊為不利；因此，若能透過設定地上權模式，交由民間開發，並有效利用土地，則不僅能增加政府財政收入，對促進工商業發展亦有相當之助益。
(2).創造國有土地價值
將國有非公用土地以設定地上權方式提供私人開發利用，不以買賣的方式開發土地，可讓土地所有權仍保持國有，政府除可透過權利金及租金的所得，增加財政收入外，對於因社會經濟成長所產生的土地開發利用效益，創造國有土地更高之價值，亦可於地上權存續期間屆滿而收回，使有限之國有土地不致流失，其收益並可由全民共享。
(3).加速都市更新
國有土地的活化可以加速都市的更新，主要因土地所有權若保持國有，則政府可視都市發展現況，再透過地上權期限的訂定模式，來決定都市更新時序與區位；由於地上權期限屆滿時，土地若能順利收歸國有，則政府不須支付巨額的購地成本，即能達到都市更新的目的。此外，契約期限屆滿後，若因為政治、社會、經濟環境變遷，原有之地上權之使用模式已不適於繼續原來之使用目的，亦可配合時勢需求而變更使用方式，符合土地最有效利用原則，既可創造國有土地更高價值，且國土不致流失，亦可達成促進都市更新與發展之目標。
(4).促進國家經濟發展
經由國有土地的地上權之充分利用，可以吸引國內、外企業參與國土開發，挹注政府財政，且所有的地上權個案中，可以著重在爭議較小，獲利相對較大的個案為主，如以設定地上權方式開發興建商務旅館及商辦大樓，不僅可挹注政府財政收入，亦可提振就業市場，特別是隨著兩岸經貿的緊密交流，兩岸對商用不動產需求大幅提高；在此情況下，將國有土地設定地上權的招標模式，既能減少企業因土地取得所需的龐大經費，又有助於吸引國內外企業投資參加開發，對於促進國家的經濟發展將具有很大的助益。
2.開發者的立場
從不動產關發者的立場，地上權房地產的主要優點如下述：
(1).低成本取得優質土地開發
都會地區的土地取得困難，且價格偏高，在利潤與風險的考量下，都市更新的速度將極為緩慢；政府若能釋出地上權土地，以相對較低價格標售，則開發商可以在相對較低的成本下，取得較優質的土地開發權，對於都市更新及區域之經濟發展，將會產生極大的助益。
(2).具有土地優先承購權
開發商取得標售之土地以後，若政府因政策改變而使地上權土地使用產生疑義時，開發商仍具有土地優先承購權，可將土地做相對有效的利用。
(二)、地上權的缺點
相對於地上權不動產的優點，有關地上權的缺點亦可從政府立場與開發者的立場分別來做說明。
1.從政府的觀點
從政府的觀點，地上權房地產的主要缺點如下述：
(1).國有土地回收的難題與障礙
在活化國有土地的地上權土地之規劃中，土地所有權雖仍屬於政府所有，但根據過去的歷史經驗，經常發生國有土地到期無法順利回收，或被不法侵占的情況；當地上權土地開發完成並移轉給使用人時，一般做法並無疑義，亦能為買賣雙方所接受，唯當權利期間到期後，地上權人通常會透過各種陳情手段，要求暫緩收回；此種做法雖於法無據，但在民主國家中，決策者基於政治或其他因素之考量，可能數年仍無法回收，亦即地上權期間屆滿，但收回有其困難，造成政府推動政策上的主要障礙。
(2).地上權土地使用方式影響收益
一般而言，地上權的價值係由權利金與租金所構成，但在估價方法中，並未採用成本法或比較法，而是以收益法為主要考量，主要因收益還原法較具客觀性；惟利用收益還原法時，其收益的計算必須考慮到土地使用方式的不同，而不同的使用方式其所隱含的價值亦不相同，如土地做為觀光飯店或百貨公司使用，或僅配合人民住宅需求而使用，其價值不同，收益差距可能極為懸殊。
(3).權利金無法反映地上權之權利價值
在經濟發展過程中，國家因為經濟發展所造成的區位優勢，將使權利金或租金的估算產生疑義；亦即由於使用性質或區位不同等因素，將造成權利價值產生變化，且還原利率採用的標準亦不盡相同，而這些變化因素均會影響地上權之權利價值；此外，目前法令規定所收取之權利金與租金方式，因缺少相對的調整因素以資因應，無法真實反映地上權之權利價值。
(4).地上權建物處理的利益與規範
對擁有土地地上權的使用人而言，在土地使用存續期間，地上權人於設定地上權之土地上所投資興建之建物，究應由土地所有權人無償取得，或給予補償後取得，抑或由地上權人自行拆除並負責恢復原狀，或以其他方式處理等問題，雖可在簽訂契約時加以明定，但若契約內容過於僵化，可能銷售不易，國有不動產活法政策難於推動，唯若契約雖具彈性，但執行不易，或決策者的政策執行力不足，亦無法達到國有土地活化的目的；因此，國有土地地上權之規劃內容必須有足夠之利益，有投資誘因，才能吸引地上權人對建物進行最佳之維護，而使建物之折舊率最小化，亦即當契約終止時，關於建物之處理方式應有明確且確實可行的規範。
(5).地上權土地出售不易
國有土地地上權的出售大多有一定的期限，若以七十年為平均使用年限，則在地上權未到期前，政府若因政策考量，或因國家建設而需要使用該筆土地時，則因有意購買已設定地上權土地的買方需求較少，土地使用權仍為開發商所持有，資產流動性較低，因此，政府如因急需資金挹注收入，勢將緩不濟急，若因國家建設之考量，亦無法在短期內達成政策目標。
2.開發者的立場
從不動產開發者的立場，地上權房地產的主要缺點如下述：
(1).不確定風險較大
開發商參與地上權土地的標售，除有一定的資格限制外，實際參與開發時，也因為公告地價隱含不確定風險，無法享受房地產增值利益，也影響開發商參與的意願。
(2)須要付出較大的宣導成本.
在國人「有土斯有財」的傳統觀念下，一般人對地上權房地產較難接受，開發商基於長遠利潤之考量，必須要付出較大的宣導成本，在都會地區的地上權房地產尚可為投資人所接受，但非都會地區的消費者則不容易接受，因此，開發商必須要付出較大的宣導成本，才能推動地上權房地產的銷售。
六.住宅地上權不動產-以現代住宅為例
在國人「有土斯有財」的觀念下，住宅若採用地上權房地產模式，則其推動不易，若以2011年，經建會提出地上權的「現代住宅」為例，雖然政府政策積極推動，但最後卻沒有實施，主要因為現代住宅屬於地上權不動產，僅空有現代之名，但卻不具現代之實，因為無法配合當時的民意主流之需求，政府政策因而無疾而終。茲說明具有地上權住宅特色的現代住宅不易推動，且最終歸於失敗的主要原因如下述：
(一).現代住宅的產生
2011年，經建會選出距新店七張捷運站約兩百公尺的國有地，做為「現代住宅」的試辦地點，只要是「名下沒有任何房子」、「個人年收入在一定金額以下」都可以購買，且不限首購，也不限年齡，預估在2013年後推出。然而，事實證明，「現在」並非是推出「現代住宅」的最好時機，也造成了現代住宅政策的失敗。
(二).現代住宅的特色
現代住宅並非是由內政部所負責，而是經建會基於政策需要所推出的「現代住宅」，是指不賣土地只賣使用權的住宅，購屋人僅有使用權，但沒有產權，也沒有土地所有權，雖可自由轉賣剩下的使用年限，且有七十年的使用權，但其價格較合宜住宅便宜，適合於中等收入者的購屋族購買。
(三).現代住宅失敗的原因
一般而言，在政府現有的住宅政策下，每位市民對住宅的需求，都可視其能力與需要，在政府所推出的三種不同住宅產品中，購買其認為較為合適的住宅，從而達成住者有其屋的目的；其中，較難推動或成效相對有限的應是現代住宅，也就是地上權住宅。觀其緣由，主要原因如下：
1.國人「有土斯有財」的傳統心理短期間難以根除
一般人民對於僅有地上權的房地產的接受度較低，非都會地區的人民對於
地上權房地產的接受度約僅有三成，離島地區的居民更是難以接受，因此，國內「地上權房地產」應僅適合以個案來處理。
2.貸款不容易
一般而言，僅有地上權的房屋因缺少土地所有權，故其貸款不容易，銀行核貸的金額約僅有房地產總價的五成或六成，貸款成數少，購買地上權房地產的人也相對較少。
3. 房屋交易困難
由於沒有土地所有權的房地產之價值，會隨著到期日的接近而逐漸減少，不僅核貸不易，交易相對也比較困難。
4.難以解決「被標籤化」的問題。
因為地上權具有没有土地所有權，價格相對較低，核貸及交易均比較困難等
特色，與一般房地產相較，讓購屋人有相對較差的想法，而一旦被標籤化以後，便難以脫離困境。如經建會基於政策考量而推出沒有地上權的「現代住宅」，又是在土地資源相對較多的新北市實施，人民的接受度相對較低，且一旦採取排富條款，價格可能無法大幅下降，亦無法被經濟相對弱勢族群所接受，但若採排富條件，則無法避免「被標籤化」的問題。
5.土地難以收回
一般而言，在土地私有的政策下，因地上權房地產所衍生出來的問題很多，如台北市政府於民國86年的國宅是採用「賣屋不賣地」的模式，爾後，當民眾生活穩定，且經濟條件漸入佳境時，因為產權問題而要求買地，而市府亦以「實施要點」而同意出售，但卻招都發局及財政部的反對，因不符合「國宅條例」及「土地法」的規範，造成現有住戶「有屋無地」的產權不清問題，不僅抵押貸款不易，連房屋交易都有困難，因而引發民怨。
經由前述可知，現代住宅可能僅有現代之名，而無現在就可推動之實，而這也是政府雖已積極推動現代住宅的策略，但仍不免因難以推動而遭失敗。
七.商用地上權不動產
大體而言，商用不動產泛指非住宅之不動產，如辦公室、百貨商場、旅館、廠房等，因具有穩定現金收益之特性，為目前開發商、壽險業者所偏好之投資標的。根據財政部國有財產局所發佈的「國有土地招標設定地上權作業標準化之研究」報告，便可發現不管是60年代、70年代，甚至到現在90年代，這30幾年的地上權案例，大多是商用居多。有關商用地上權房地產的內容及其特性與重要性，可從下列幾個部分來加以探討，即：
(一).商用地上權不動產興起
在地上權不動產市場中，由於住宅產品較不受購屋者或投資人的歡迎，因此，其主要產品是以商用地上權不動產為主，其原因及相關因素說明如下述：
1.地上權不動產招標成效不佳
在國人「有土斯有財」的傳統觀念下，國有財財產局自推動土地地上權招標作業以降，成效不高，因為自民國89年以來，僅有7件標脫成功的案例；若將其延至金融海嘯之後，則自民國97年以來，自行辦理國有土地設定地上權招標案計27件，但僅標脫3件，亦即標脫的成功案例約僅有一成左右(11.1%)。國內土地地上權招標作業成效不彰，除因國人「有土斯有財」的觀念根深柢固的因素之外，其他主要問題尚包含向銀行融資困難、開發商的資金門檻較高，以及高特商用地必須有商業不動產開發能力等，而這也是脫標率偏低，以及阻礙一般建商進場參與土地地上權招標作業的主要原因，而商用地上權不動產則是可以解決問題的方法之一。
2.地段為地上權不動產的最主要考量
由於地上權房地產的開發與流通較為困難，為了達到土地地上權開發並獲利的目的，業者對於土地蒒選十分重要，如在標脫成功的案例中，較具代表性的則為民國97年的A10(信義段四小段)，即是土地蒒讚最為成功的案例，也是影響國有財財產局自推動土地地上權招標作業能否成功的重要因素，因為根據過去的標售案的施行中，台北尚無非位於商業區而能成功標脫之案例，亦即商用地上權房地產必須考量區位的問題。
3.符合具高投資報酬率的特質
在地上權房地產市場中，商用不動產是市場最被看好的產品規劃，主要因其同時兼具高投報與高成長的用途，而在各動不同的商用不動產中，又以旅館的地上權投資案為最多；觀其緣由，主要是因為政府推動觀光客倍增計畫，加上擴大辦理陸客自由行，與「一年多簽」措施上路，都使未來的產業商機持續看多。
4.配合IFRS 新制的規範
若從會計制度改變或修正的觀點，2013 年是體制變動較大的一年，蓋因這一年正式全面導入國際財務報導準則(International Financial Reporting Standards, IFRS)，而這個制度下之最大的影響是營建業、金融壽險業，以及含有許多土地建物的公司，主要因該會計制度修正的淨值與營收認列的方式。以營建股為例，對於營建業而言，差異在於完工認列的方式，亦即原本的會計制度允許營建業一個建案分批認列營收，而新的會計制度要求完工一次認列，如舊制度的100億的建案中，可以分成第一年50億、第二年50億的方式完成認列，但新制度中，100億的建案僅能一次認列100億，亦即營建業不能再透過營收分段認列的方式，營造營收穩定的現象。
因此，除了觀光商機具有旅館的優勢之外，新會計準則IFRS制度對建商固定收入的要求，也讓這些上市公司從土地資產的一次性加工者，逐漸轉變為經營者，而這轉變，將改變建商未來投資的方向，也為未來旅館業的經營市場帶來一番新氣象，而這也是地上權商用不動產經常被用於旅館的主要原因。
5.以商用地上權為主要標的
在地上權不動產中，不論是個案條件，或權利金高低，基本上都攸關未來的投資回收，而回收率或投資報酬率則是市場買賣與否的關鍵。如日勝生集團當年以十二億元標下台北市原敦南派出所基地五十年地上權，如今敲定朝向精品旅館方向開發，即是考量利益的回收；由於受制於地上權無法分割，在分戶貸款困難的條件下，未來地上權規劃為商業使用，應仍是主流因素。
(二).商用地上權不動產市場趨勢
隨著經濟的發展，政府推出商用地上權不動產的個案愈來愈多，而在商用地上權不動產市場的發展趨勢中，可從下列幾項因素來加以探討：
1.財政因素考量
地上權房地產的推動與各級政府的財政良窳有關，若地方政府施予足夠誘因，能結合政策支持，加上交通建設等配套措施，則設定地上權模式不排除可能蔚為房地產市場主流，尤其是商務旅館及商辦大樓的開發，有助於活化閒置國有地，提升土地效益，挹注民間發展動力，更能永續經營國家資產，增裕國家財力資源效益。
2.地上權不動產的需求
2012年，在政府所成功標出的地上權土地中，全台各都會區總計成交標脫的土地總面積超過9.2萬坪，地上權土地權利金超過370億元；其中，單單壽險業者投入地上權的權利金金額已經超過300億元，也就是有八成以上的地上權土地是由壽險業者所得標。隨著金管會去年底針對壽險業祭出不動產管理的「金六條」限購令政策發酵後，台灣游資無適當出路可去，加上政府頻頻釋出地上權和BOT土地以另闢財源，因此，地上權不動產的需求以壽險業為主。
3.地上權土地供給增加
2013年，台北市將進行招標的地上權就有2.3萬多坪，；加上花蓮七星潭酒廠7.5萬多坪、苗栗竹南製瓶工廠1.8萬多坪等，總計就高達11.7萬多坪的地上權土地，即將在今年釋出。若再加上BOT的招標案，像台北市信義計畫區A25案、松山機場園區等，總計應會超過15萬坪，約為去年的兩倍。預期2013年將是地上權躍居為土地市場主流的關鍵年。
若以2013年下半年為例，台北市政府釋出二筆大型土地，包括位於復興北路與南京東路三段，以及南港經貿二路和三重路的地上權，預計年底公告招商；有關台北市政府財政局設定地上權招商案的內容，可參閱表1的說明。
表1台北市政府財政局設定地上權招商案比較表
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標案名稱 |
基地 (坪) |
容積率 (%) |
經營期限(年) |
公告現值(億元) |
預計公告招商時間 |
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Ａ25(松高路與松勇路口東北側) |
5451 |
400 |
70 |
90 |
9月23日議會同意後公告 |
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長春路一小段(復興北路,南京東路三段) |
2747 |
250 |
70 |
23 |
11月 |
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南港經貿路42地號(經貿二路,三重路) |
1174 |
360 |
60 |
10.8 |
11月 |
資料來源：台北市政府財政局，2013年。
4.地上權不動產的限制
在地上權不動產的規劃與使用中，因為沒有土地所有權，因此，在市場的交易與流通上有許多限制；另外，由於受制於地上權無法分割，在分戶貸款困難的條件下，未來地上權規劃為商業使用，應仍是主流因素。
(三).商用不動產地上權的開發
大體而言，都會地區的地上權不動產有其特定的市場，如在「京站」之前，台北市出現不少件「地上使用權」的建案，如「南京東錄」、「南京333」、「京華DC」、「寶成河畔皇家」、「台北花園」、「東京凱悅別館」、「成德VIP」等。唯商用不動產的地上權開發案成功案雖多，但比較著名的案例則有晶華酒店、君悅飯店、SOGO百貨、TAIPEI 101大樓、世貿二館等，都是成功的地上權商用不動產案例。基本上，存續期限所繳交的地租，大約都自公告地價的2％至10％的規範，且得標人幾乎都是法人或企業，一般消費者較少適用。
(四).商用不動產地上權的發展
整體而言，台灣正從土地所有權制度，走向所有權、地上權並進的雙軌制，但在國人「有土斯有財」，以及「遺財子孫」的傳統觀念不易消除的情況下，目前地上權不動產仍是我國房市的非主流產品。在銀行融資貸款還沒有完善配套、地租隨公告地價逐年調漲、造成買方負擔太重之際，地上權土地不宜做為分割為地上權住宅出售，只適合開發為商用不動產。
唯在都會地區土地只租不售，房價居高不下，以及缺上適當有效率的投資管道等情況下，國內房價易漲難跌，復有房市可能泡沫化的陰影，因此，在國人有土斯有財的情況下，地上權不動產雖難以成為不動產的重要產品，但都會地區中，地上權商用不動產蔚為主流，可能是未來難以變動的一種重要趨勢。特別是首善地區的台北市，商用地上權房地產很有可能成為台灣房市的主流房地產。
八.結論與建議
根據前述的分析與說明，本研究列出本文的結論與建議，作為政府推動設定地上權不動產，以及開發國有非公用土地政策之參考。
(一).結論
經由前述的分析說明，可據以列出本研究的結論如下，即：
1.現行的房屋買賣大抵可分為一般不動產、政策性不動產，以及設定地上權不動產；其中，一般不動產是指不動產市場上所交易的房地產，即所購房地產既有土地及房屋的使用權，亦具有所有權的不動產。政策性不動產是指政府基於政策因素之考量而推出之不動產，如社會住宅、老人住宅、學生住宅…等。設定地上權不動產又可分為有「地上使用權」的不動產，以及有「地上租賃權」的不動產。
2.地上權是指以利用他人土地作營造(建築物)、工作物或竹木為目的，而取得的用益物權。地上權的取得主要是透過直接與土地所有權人的設定行為，取得「地上權人」的法律地位；或基於法律規定而發生的「法定地上權」關係，是指土地和建築物所有人，僅以地上建築，或同時將房地設定抵押。地上權住宅的所有期限又可分為定期地上權與不定期地上權；前者是指50 年左右的土地租賃契約；後者則是指50年以外的契約期限。
3.從政府的觀點，地上權房地產的主要優點包括政府閒置土地得以有效利用、創造國有土地價值、加速都市更新，以及促進國家經濟發展等。從不動產關發者的立場，地上權房地產的主要優點包括低成本取得優質土地開發，以及具有土地優先承購權等。另外，從政府的觀點，地上權房地產的主要缺點包括國有土地回收的難題與障礙、地上權土地使用方式影響收益、權利金無法反映地上權之權利價值、地上權建物處理的利益與規範，以及地上權土地出售不易等；若從不動產開發者的立場，地上權房地產的主要缺點為不確定風險較大，以及須要付出較大的宣導成本等。
4.在地上權不動產市場中，主要產品是以商用地上權不動產為主，其原因包括地上權不動產招標成效不佳、地段為地上權不動產的最主要考量、必須具高投資報酬率的特質、符合IFRS 新制的規範，以及以商用地上權為主要標的等。
5.在商用地上權不動產市場的發展趨勢中，其考量因素包括政府財政因素、民眾對.地上權不動產的需求、政府地上權土地供給增加，以及地上權不動產的限制等；由於受制於地上權無法分割，在分戶貸款困難的條件下，未來地上權規劃為商業使用，應仍是主流因素。
(二).建議
經由前述的結論說明，可據以列出本研究的建議如下，即：
1.房屋買賣可分為一般不動產、政策性不動產，以及設定地上權不動產；由於都會地區的建地具有稀少性，建地難求，加上政府對國有非公用土地不宜出售之原則，不論是業者或都會地區的市民，都須進一步考量並接受有關地上權不動產的相關問題。
2.地上權不動產所擁有之期限因定期地上權與不定期地上權而有不同，故其使用年限亦應因不動產的類別，或國家政策的需要而有所不同；前者可分為住宅用、工業用、商業用等的不同，而給予不同的使用年限；後者則視政府政策須要而可加以調整使用年限，並讓國有非公用土地獲得最佳效率的使用。
另外，有關對政府處理地上權房地產的政策之建議如下述：
3.加速不動產資本市場的建立
國有非公用土地以設定地上權模式加以開發利用，必須考量資本市場流通性與健全性，因此，政府若能結合不動產證券化經營，將使不動產投資由流動性低的實質資產，轉化為流動性高的資本性證券，不但可提高資產流動性，加速資本累積，同時可以減少移轉手續繁雜等費時耗財等困擾，並能降低交易成本及風險，有助於不動產資本市場的建立。
4.建置國有土地公開資訊系統
資訊的取得與利用，是影響地上權不動產的最主要因素，因此，為發揮國有財產運用效益，使民眾瞭解目前國有土地利用情形，國有非公用土地資料應進行整理與分類，因此，建置國有土地公開資訊系統十分重要，特別是要優先篩選交通便利、區位條件俱佳、便於整體規劃利用之國有土地，以透明公開的資訊，吸引更多民間廠商或個人參與，使設定地上權招標案得以獲致更佳效果。
5.減少對開發後建物的使用限制
一般而言，民間投資者參與地上權土地的標售，會依土地區位決定該標的如何做最有效使用，而選擇其建物型態如旅館或商業住宅等。因此，國產署應對減少對開發後建物的使用限制，可以採負面表列方式呈現，讓參與者有所規劃與選擇。
6.以都會區為施行重點區域
一般而言，都會地區因區位與交通優越，容易獲得開發商青睞，且商業活動與兩岸交流較密集，對商務旅館及商辦大樓需求較迫切。此外，臺灣近年來的房價波動大多集中於都會區，若能釋出設定地上權的土地將有助於平抑房價，特別是首善地區的台北市，應是推動地上權不動產的主要都會區。
7.由「防弊」轉為「興利」的決策模式
政府辦理設定地上權開發案，並進行財務可行性評估時，應同時考量政府與參與的民間機構之投資報酬率，同時，也應由「防弊」轉為「興利」，亦即除須顧及政府的政治與財務的權益之外，同時也必須提供適當的誘因，才能讓民間業者積極參與，唯有政府能提供民間業者最大利潤的合作條件，才能吸引民間業者參與地上權招標案。
8.專業取向與委外辦理
現行地上權土地的相關業務，大抵是由國有財產局來處理，唯以國產署的現有人力與編製，要完成設定地上權的相關招標作業，又要有效落實履約管理有其困難度。可以考量聘請專家或業者對在職員工進行在職訓練，並依設定地上權業務的推展需求擴編組織，延攬專業人員，以約聘或派遣方式辦理業務之推動，以利加速推動更貼近市場走向與需求的相關作業。同時，建議在人力不足的情況下，將履約管理等相關業務委外管理；亦即延攬專業人員，以接近市場走向與需求行使地上權土地之相關作業，並將部分業務委外辦理。
參考文獻
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MoneyDJ 財經知識庫
網站Google、Wikipedia encyclopedia等。
(本篇論文主要整理自作者 謝明瑞接受經濟日報有關「地上權不動產」專訪資料，2013年7月24日)
(本文僅供參考，不代表本會立場)