壹、前言
臺灣研究者對大陸最高「公務員主管機關」的認知，係以等同於中央政府最高「人事行政機關」來理解，而被臺灣學術界或實務界視為中央政府最高人事行政機關者，其核心職掌至少須擁有設計與規劃公務員制度的政策決定權，以及對其他各個機關執行人事行政業務的監督權。同時，鑑於臺灣的公務（人）員體系採中央集權制，在制度上並無中央與地方公務（人）員之分，皆適用相同一套人事管理法令，故可認為中央政府最高人事行政機關即為全國最高人事行政或公務（人）員主管機關。因此，對於大陸最高人事行政或公務員主管機關的認定，應以具備上述三項核心職權為前提。
此外，尚須留意中國大陸「公務員」的指涉範圍非常廣泛，包括中共中央總書記、中共中央政治局常委、中共中央政治局委員、國務院總理及在各民主黨派機關中任職的人員，都屬於「公務員」外，且「公務員」全都屬於須受中共管理的「幹部」。
貳、臺灣研究者對大陸公務員主管機關認定之疑義
根據行政院人事行政局出版品之介紹，大陸中央人事行政機關係依「公務員法）之規定所設置，且「2008年3月迄今中央人事行政機關為人力資源和社會保障部」。
從「公務員法」第10條規定：「中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作」，並未指明何者機關為最高人事行政機關或全國公務員的主管機關，只規定了「屬於中央層級」的公務員「主管部門」負責「全國」公務員的「綜合管理工作」。由此應可確知，大陸的公務員體制並無「中央」與「地方」之分，而係中央集權式地有一「中央層級」的最高公務員主管機關，但卻有臺灣研究者認為實施「公務員法」後，中國大陸的人事行政機關已改成「分為中央與地方兩類」。
對臺灣從事人事行政實務或研究者而言，人事行政機關「分為中央與地方兩類」的表述，通常意味了公務員在體制上分成了中央及地方兩類，且兩類公務員各有其適用的法規及運作體系。事實上，上述臺灣研究者僅從「公務員法」並未延續「國家公務員暫行條例」（以下簡稱『暫行條例』）第85條第1項規定由「國務院人事部負責國家公務員的綜合管理工作」的體制，而改為「中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作，……」，遂誤以為實施「公務員法」後的人事行政機關，已改成「分為中央與地方兩類」。然而，除了「暫行條例」第85條第2項原即有「縣級以上地方人民政府人事部門，負責本行政轄區內國家公務員的綜合管理工作」的規定，但不能據此認為在實施「公務員法」前的人事行政機關已「分為中央與地方兩類」外，正因為臺灣研究者僅單純地從「公務員法」中的條文文字推敲，以致於對大陸公務員體制的認識造成了誤解。尤其，若是臺灣研究者未能了解「公務員」和「幹部」間的關係，以及「公務員法」明定「堅持黨管幹部原則」的意義，就難以正確認識大陸的公務員體制。對臺灣研究者較易理解的方式，可以將政府部門「人事」工作視為黨「組織」工作之一環，且在認識了「公務員」亦是「幹部」的一支隊伍後，當能了解中國共產黨既為一元化的權力體系，「黨管幹部原則」在落實上只有「授權」的問題，而不可能產生中央與地方各有一套公務員或幹部人事制度的二元體制。
依據大陸學者的介紹，有視大陸公務員最高主管機關為「國家公務員局」，而並非其上級機關「人力資源和社會保障部」者。
然而，自從大陸開始試行「國家公務員」制度以來，臺灣研究者對於該一「新制度」的介紹，係認為當時國務院下設的「人事部」，即為大陸最高人事行政或公務員主管機關。同時，類此研究亦將中共建政後的中央政府機關中，以其機關名稱有「人事」二字者，即視為大陸的最高人事行政機關。「公務員法」實施後，臺灣研究者仍依循上述認定大陸最高人事行政或公務員主管機關的方式，但從「公務員法」中的規定來解釋或「推斷」，不僅未能精確地了解何者機關可類比為臺灣的最高人事行政機關，即使直接引據大陸學者的介紹，卻也未必符合真實的情形。
何以中國大陸以法律所建立的公務員制度，卻無法讓人明確得知公務員的主管機關？除了「公務員法」對此採取模糊化的立法體例外，亦有大陸研究者指出，大陸公務員管理機構體制之設置除有很大的缺陷外，「並且這個問題也比較敏感，學術界對此問題總是諱莫如深，少有研究，重視程度不夠」，
參、大陸的「公務員管理機構」釋義
根據大陸學者的說明，公務員的管理體制是指對公務員管理權力的配置和劃分、公務員管理機構的設置，並由此而構成的公務員管理體系，而公務員的管理機構又可分為「綜合管理機構」和「部門執行機構」。具體言之，所謂「綜合管理機構」是指「人力資源和社會保障部下設的國家公務員局、縣以上地方各級公務員主管部門」；「部門執行機構」是指設在國家機關各部門的人事機構，如國務院各部委、辦事機構、直屬局、各部委歸口管理的國家局等內設的人事司（局），省、自治區、直轄市政府各部門的人事處。
此外，大陸學者另有習於從縱向和橫向兩個層面來介紹「公務員管理機構」的情形。在縱向層面來看可分成兩類，一是中央人民政府設立的公務員管理機構，即國務院人事部門（現為國家公務員局），以及國務院各部門設立的公務員管理機構；另一是地方人民政府設立的公務員管理機構，即縣級以上地方各級人民政府的人事部門。從橫向層面來看也可分成兩類，一是各級人民政府設立之綜合性的公務員管理機構，即各級人民政府的人事部門；另一是各級人民政府的各個工作部門設立之執行性的公務員管理機構。
然而，國家公務員局是否具有全國最高人事行政或公務員主管機關的職權？此在「公務員法」中並未明定，但根據該局網站的介紹則擁有以下七項主要的職權：
(1)會同有關部門起草公務員分類、錄用、考核、獎懲、任用、培訓、辭退等方面的法律法規草案，擬訂事業單位工作人員參照公務員法管理辦法和聘任制公務員管理辦法，並組織實施和監督檢查；
(2)擬訂公務員行為規範、職業道德建設和能力建設政策，擬訂公務員職位分類標準和管理辦法，依法對公務員實施監督，負責公務員資訊統計管理工作；
(3)完善公務員考試錄用制度，負責組織中央國家機關公務員、參照公務員法管理單位工作人員的考試錄用工作；
(4)完善公務員考核制度，擬訂公務員培訓規劃、計畫和標準，負責組織中央國家機關公務員培訓工作；
(5)完善公務員申訴控告制度和聘任制公務員人事爭議仲裁制度，保障公務員合法權益；
(6)會同有關部門擬訂國家榮譽制度、政府獎勵制度草案，審核以國家名義獎勵的人選，指導和協調政府獎勵工作，審核以國務院名義實施的獎勵活動；
(7)承辦國務院及人力資源社會保障部交辦的其他事項。
從上述國家公務員局明列的職權中，除了公務員考試錄用制度的完善及辦理、考核制度的完善、公務員培訓事項、公務員申訴控告制度及聘任制公務員人事爭議仲裁制度的完善等，應係由國家公務員局負主要的職責外，涉及政策之起草、公務員分類、錄用、考核、獎懲、任用、培訓、辭退等方面的法律法規草案，以及擬訂國家榮譽制度和政府獎勵制度等草案，均尚須會同有關部門共同決策，而這也意味了另有一擁有公務員制度決策權的「有關主管部門」。
其次，依據大陸學者說明「公務員綜合管理機構」的職能為：(1)制定公務員管理規範；(2)對同級政府各部門的人事機構和下級人事部門進行業務指導；(3)對某些管理事務進行跨部門地區的組織協調；(4)根據管理權限的劃分，行使審核、審批權；(5)對公務員管理工作實施監督。
國家公務員局雖然僅是副部級機關，但該局局長目前由人力資源和社會保障部部長尹蔚民兼任，且尹蔚民同時也是該部的黨組書記，以及具有中共中央組織部副部長的身分。因此，國家公務員局就其上述之職掌，相對於人力資源和社會保障部而言，應具有較為獨立的權限，故可視之為政府體系裡最高人事機構，但卻不是大陸最高的公務員主管機關。再者，從尹蔚民同時擁有中共組織部副部長的職位來看，當可說明此和前述國家公務員局第(1)項職權中「會同有關主管部門」的理由相同，皆係有利於貫徹「黨管幹部原則」的安排。基於此一中共堅持的「黨管幹部原則」，當可推知大陸最高人事行政或公務員主管機關，應該不設置在國務院體系的政府部門。
肆、中共中央組織部具公務員主管機關職權
大陸在實施「暫行條例」時期的「國家公務員」係指「各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員」，而「國家行政機關」則為泛指中央及地方各級行政機關，故容易讓人誤以為「公務員」已從黨的「幹部」體系中獨立出來，改由國務院的人事部門主管其制度與實際管理的工作。然而，前文已說明「公務員」仍屬須受中共管理的「幹部」，「暫行條例」中雖然並未如「公務員法」第4條明定「堅持黨管幹部原則」，但當時僅是基於立法技術上的考慮，因為「一些法學專家不主張在法律上直接規定黨的工作行為，主張在實質內容上貫徹，而不出現在字面上」，
相較於「公務員法」中「公務員」的範圍較「暫行條例」為擴增，尤其還包括了中國共產黨機關中的工作人員後，若國務院人事部門仍為全國公務員的管理機構，表示至少在法制上發生了由政府管理黨的情形，而違背了「黨管幹部原則」。根據參與「公務員法」制定過程者的說明，由於大陸憲法明定中國共產黨始終處於領導地位，即使在法制的形式規定上，也只有黨中央才有權規定黨的工作和行為。
何以在「公務員法」第10條的文字中，不採具體而明示的體例規定公務員管理機構的名稱？其應與前述提及訂頒「暫行條例」時的理由相同，都是基於立法技術上的考量，有意地採取隱諱的法律文字表述方式，讓外界無法從法律文字中容易得知，中國共產黨的組織部門也是公務員的管理機構。同時，或許當時在立法技術的認知上，即係基於如上述所謂「將法律程序和內部程序分開」之理由，認為黨的組織部門雖實際上管理公務員，但僅視之為「內部程序」而已。然而，在前文提及中共中央和國務院共同印發的「《中華人民共和國公務員法》實施方案」中，於「附件二：公務員登記實施辦法」的第七條第（一）項文字為：「各級黨委組織部門和政府人事部門作為公務員主管部門，按照職責分工負責公務員登記的審核、審批、備案工作。領導成員的公務員登記按照幹部管理許可權進行」，其實已表明各級黨委組織部門亦是「公務員主管部門」。
進一步言之，「公務員法」第10條規定「中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作」中之「中央」的公務員主管部門，其實應係指「黨中央」的組織部較符合真實情形。就中國大陸黨政體制的建構而論，各級黨委按照「總攬全局，協調各方」的原則在同級人大、政府、政協等組織中設立「黨組」，負責在國家政權機關中貫徹黨的政策；各級黨委與同級人大常委會黨組、政府黨組、司法機關黨組及人民政協黨組，則是領導與被領導的關係，從而各級黨委建立了一條「黨委－國家政權機關裡的黨組－國家政權機關」的領導鏈。
在實務運作上，國家公務員局是隸屬於人力資源和社會保障部之下，既屬於行政系統內的副部級機關，又要管理除了行政系統之外的公務員，實際地位和權力偏低。尤其，公務員是黨委組織部門與同級政府人事部門共管，黨委系統和行政系統二者交叉，沒有明確劃分各自的地位與職權，導致權責不清，管理混亂，甚至出現推諉扯皮的現象，影響公務員管理的績效。
總之，中共的組織部門是「幹部宏觀管理的主管部門，應在黨中央和地方各級黨委的領導下，履行『綜合、協調、指導、監督』的宏觀管理職責」，
伍、結語
本文對於「公務員法」中並未明確指明何者為大陸的公務員主管機關，致使台灣的研究者對此有所誤解的情形，經由引據了相關立法原意的資料及法規後，釐清了黨的「組織部門」才是公務員主管機關，而並非政府的「人事機構或部門」。並且，政府人事機構或部門所擁有的人事管理權，係出自於黨的授權，而非直接依據「公務員法」的明定。