為提昇我國電力事業經營之效率，並營造公平合理之經營環境，開放電力事業及推動電業自由化，向來是政府能源政策施政之重點方向。[1]其重要性，已反映在嗣後多次全國能源會議之結論[2]、政策白皮書之重點發展方向[3]，及近來能源科技國家型計畫推動研究重點[4]。其中，完成電業自由化之法制建設，則扮演最核心之角色，其重要性亦受歷年來重要能源政策之肯認。[5]
為完成電業自由化法制工程，政府於民國80年代末期，投入大量資金，委託國內能源及經濟相關智庫，密集地進行眾多法規研究。透過這些研究，所建立之整體法規體系之雛形，如表一所示：
表一、政府智庫之電業自由化法規相關研究所建構之電業法及相關子法修正草案之體系
|
母法/子法 |
研究方向 |
相關研究案 |
|
電業法 |
涉及整體法規體制建構 |
台灣綜合研究院，美、日、歐電業法之比較研究,台電公司委託，民國八十七年。 中華經濟研究院，《台灣電力市場開放後管制制度之研究》，台灣電力公司委託，1997年10月。 中華經濟研究院，《台灣電力系統電力代輸之研究》，台電公司委託，1997年6月。 《我國電力市場解除管制之研究》，行政院公平交易委員會委託，1999年6月 |
|
子法 |
公用電業會計規則及會計處理準則 |
會計研究發展基金會 「公用電業會計制度及會計處理準則之研究」，八十九年。 |
|
電力調度規則 |
台綜院，電力調度規範及爭議解決之研究，九十年。 |
|
|
電業登記規則 |
台經院，電業法相關法規之研究，九十一年。 |
|
|
電力網裝置規則 |
台綜院，電力網設備標準規範及裝置規則之研究，九十一年。 |
|
|
屋內線路裝置規則 |
台科大，屋內線路裝置規則及屋外供電線路裝置規則技術規範之研究，九十一年。 |
|
|
屋外供電線路裝置規則 |
台科大，屋內線路裝置規則及屋外供電線路裝置規則技術規範之研究，九十一年。 |
|
|
用電設備檢驗辦法 |
台綜院，電業法修正草案相關子法之研究，八十八年。 |
|
|
用電配電廠所設置標準 |
台綜院，電業法修正草案相關子法之研究，八十八年。 |
|
|
公用電業輸電線路通過私有土地上空或地下申請徵收地上權或地役權審核辦法 |
台經院，電業法相關法規之研究，九十一年。 |
|
|
電力工程業管理規則 |
台綜院，電業法相關子法之研究，民國八十九年。 |
|
|
特定場所用電設備維護管理規則 |
台綜院，電業法相關子法之研究，民國八十九年。 |
|
|
電業規費收費標準 |
台經院，電業法相關法規之研究，九十一年。 |
|
|
電業法施行細則 |
台經院，電業法相關法規之研究，九十一年。 |
（資料來源：本文整理）
政府在初步完成法制架構後，隨即將電業法修正草案送交立法院審議。然而隨著二千年初加州因自由化制度設計不善而爆發電力危機之事件以來，該電業法修正草案之審議均不甚順利，迄今仍未通過。雖然政府形式上仍將電業自由化列為重要施政方針，[6]但實際上施政的重點，則以推動石油管理法、再生能源發展條例之立法工作為優先。在前揭眾多研究下，已經初步建立電業自由化法制之雛形，故在過去數年間（2003-2010年），政府對於電業自由化法制之研究，較為欠缺。其餘政策、制度面、技術、經濟面向之研究數量，也已大幅減少。[7]近年世界主要國家電業自由化法規之新發展，也僅在相關整體制度介紹之章節中約略提及而已，並未再整合入前述相關法規研究中。[8]由此可見，表一所列之法規架構，係我國未來電業法通過後，落實我國電業自由化之最重要架構。
本文初步分析此一立法架構，發現到該規劃架構，似乎並未「充分地」反映電業自由化之管制需求。綜觀上述之法規草案，未必完全與電業自由化相關。首先，電業法修正草案之內容，大多修正條文之方向，均在處理電力技術面或安全面之事項，與電業自由化之關連性薄弱。[9]其中較相關者，僅財團法人電力調度中心之建立[10]、確保綜合電業、輸電業、配電業者責任[11]等零星條文。此外，在子法中，亦再度反應此一情況。雖然在表一中所列之子法草案數量眾多，但實際上與自由化較為相關者，僅電力調度規則及公用電業會計規則及會計處理準則；其餘子法，僅反映當前電業管制之需求而已。公用會計規則，涉及電業自由化後，電業「結構」革新下之會計解除連結(account unbundling)之規範；電力調度規則則提供所有電業可無差別性地使電力網路以輸送電能之規範，涉及開放通聯(open access)議題之下位規範。惟必須注意，實際上解除連結與開放通聯之規範下，涵蓋眾多議題，需要進一步具體規範者，應不只有上述兩者而已。
二、歐美電業自由化立法架構之初探
從歐美能源產業自由化過程，可發現到如何能有效促進市場競爭，並非僅於適合競爭之能源產業部門（如電力之發電、售電部門；天然氣事業之躉售、零售部門等）開放業者進入，並引入競爭即可順利達成目的。毋寧針對不適合引入競爭之獨佔部門（如：電力之輸配電、天然氣之輸氣、配氣、儲槽部門等），如何透過適當地管制措施，以促其提供公平、客觀、透明之管網使用權予競爭部門，向來為乃各國實際革新成功與否之重要關鍵。例如，歐盟於能源市場開放十年後，於2007年針對歐盟能源電力及天然氣市場管制革新之回顧，發現到既有垂直整合之公用事業，存在眾多透過種種優惠自己競爭部門之方式，歧視其他非自營之新進競爭部門業者之情況，從而認為有持續強化管網部門管制之必要。[12]故能源產業自由化後，如何確保市場開放競爭之關鍵，即在新進業者可否有效地從既有業者手中，取得相關管網設施之使用權（即開放通聯(open access)或第三人使用權(third party access)機制）。至於如何確保業者可公平合理地提供管網使用權之重要輔助措施，則是由結構面強化業者經營獨立性之「解除連結(unbundling)」之機制。此二重要機制，不僅為已有十餘年電業自由化經驗之歐洲近來專注之改革重點，[13]亦為已有數十年能源產業自由化經驗之美國近來革新之重點方向[14]。鑑於此兩議題之重要性，歐美亦以建構綿密之法規體系之方式，詳細處理此兩議題。下表二初步歸納整理歐盟電業自由化至今，與解除連結和開放通聯機制相關之規範或建議性方針之架構。
表二、歐盟電業自由化過程中，解除連結及開放通聯之規範及建議性方針之架構
|
|
歐盟相關規範 |
建議性方針 |
|
整體性規範 |
Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC |
|
|
解除連結 |
Notes for the implementation of the Electricity Directive 2009/72/EC and the Gas Directive 2009/73/EC：The Unbundling Regime |
l Guidelines for Good Practice on Functional Unbundling l Guidelines for Good Practice on Account Unbundling
|
|
開放通聯 |
Regulation (EC) No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003 |
l Draft Framework Guidelines on Capacity Allocation and Congestion Management for Electricity l ERGEG Draft Comitology Guidelines on Fundamental Electricity Data Transparency l Pilot Framework Guidelines on Electricity Grid Connection l Draft GGP on electricity grid connection and access l Guidelines for Good Practice on Electricity Balancing Market Integration l Guidelines for Good Practice on Transparency l Congestion Management Guidelines l Transmission Tarification Guidelines |
（資料來源：本文整理自歐盟官方網站及ERGEG網站）
三、對我國電業自由化立法架構之啟示
相較於歐盟詳細處理解除連結及開放通聯制度下之諸多議題，我國之電業法及相關子法之規劃，則相對顯得粗糙。
之機制，僅有抽象條文，並約略提及人事分離之結構規範[16]，而並未針對該ISO之獨立性如何確保，有更為具體或深入之規範。[17]其似認為，既然ISO為僅次於獨立性最高之所有權解除連結（ownership unbundling）之模式，則隱含成立ISO之本身，當可確保其獨立性，無須有更進一步詳細之規範。相對而言，於歐盟2009年電力指令此一「架構性之立法」中，卻詳細規範 ISO應符合之條件（如：輸電系統所有權者，必須提供所有與ISO相關之合約管理資訊，以判斷其是否獨立）[18]、輸電系統所有權者應投資經ISO與管制機關核定之投資計畫（2009年電力指令第十三條第五項b款）、結構性之要求（如輸電所有權者與ISO之人事分離（2009年電力指令第十四條）。亦即，ISO之「形式外觀」未必當然可確保輸電系統經營之公平、公正、公開性，尚須進一步針對ISO之運作，有更「實質」之規範。特別是，必須妥善處理輸電系統「所有權者」與「ISO」間之關係，以避免既有獨佔電業透過所有權之手，過度介入干預ISO之獨立性。從歐盟之諸多ISO具體規範，可發現到ISO之諸多實質規範，與「功能解除連結」機制有密切之關係，但我國歷年來智庫規劃過程中，並未特別著重功能解除連結之研究，也導致在法規範上，並未重視之缺憾。[15]針對解除連結之議題，在歐盟歷年電力指令中，可歸納有五項主要基本類型，包括：會計解除連結、功能解除連結（functional unbundling，又稱：management unbundling）、法律解除連結(legal unbundling)、獨立系統經營者（Independent System Operator, ISO）及所有權解除連結(Ownership unbundling)。我國向來之規劃，僅密集地討論「最基本」之會計分離，相關規範包括：電業法修正草案第六條第二項-第四項及公用電業會計規則及會計處理準則。至於針對電業法草案第八條電力調度中心之ISO
此外，開放通聯之機制，主要可分為單一買方(single buyer)、協商第三人通聯模式(negotiated third party access, NTPA)、管制第三人通聯模式(Regulated third party access, RTPA)三種。我國電業法修正草案，基本上採取開放程度較高之管制第三人通聯模式[19]，符合歐盟2003年電力指令後之趨勢。然而，針對該機制之具體落實，目前草案之規劃僅一再於母法中重申各種抽象之原則（公平、公開等），[20]欠缺提供落實該抽象原則之具體規範。例如，針對如何落實「公開」原則之要求？何種情況符合拒絕提供電網使用之「正當理由」？並沒有詳細之規定。實際上，向來在開放通聯制度設計，公平、不歧視、公開地開放通聯，可說是帝王原則。但實際應用之問題往往在於，這兩原則本身過於抽象，必須透過具體規範，方能有效落實落實。以歐盟為例，其針對公開原則具體規範或參考方針，訂有「透明化方針」（Guidelines for Good Practice on Transparency）。再則，在拒絕提供輸電使用權之「正當理由」上，具體落實仍須界定何謂「正當」。如歐盟2009年電力指令第二十條第二項，即提供「缺乏容量」之正當理由，並詳細規範拒絕後的可能補救措施。最後，由歐盟電力指令實施之經驗，亦指出如何落實不歧視之原則，仍具有相當之挑戰性[21]，故在2009年新電力指令中，亦採取強化之措施。
由上述分析可初步發現，我國電業法及子法草案之規劃架構，雖具備初步之雛形，但細膩之程度顯然不足。思考其背後原因，似與這些法案主導者或相關計畫之承辦者，多為能源經濟、政策、科技背景之學者或政府智庫有關，其對國外電業自由化整體法規體系及具體法制較不熟悉。雖有少數法律人曾較有系統地提供介紹或批判性之評析文章或論述，[22]但亦多偏重國外之自由化「主要」立法之介紹（如德國1998年能源工業法、歐盟1996年電力指令）對我國之啟示，並未進一步深入介紹具體之規範。且由於這些法學研究者並未參與智庫之研究計畫或立法工作，故並未影響電業法草案之內容及規劃方向。另外，針對歐盟電業自由化立法之研究部分，這些文獻所探討或介紹之歐盟立法多僅著重「第一代」立法-1996年電力指令。[23]從法律觀點，觀察第二代及第三代歐盟電業自由化立法（歐盟2003年電力指令、2009年電力指令）及其具體施行規範、各代立法管制與實施之互動關係，並從中得出對台灣電業法修正草案及相關子法規劃之體系性建議之研究，則付之闕如。[24]
故本文呼籲未來似乎有必要，針對歐盟1996年、2003年及2009年電力指令整體管制架構之研究，希望由其制度演進之軌跡，提供我國之電業法及草案之整體規劃架構之建議。透過此一研究，一方面，可更新我國目前針對歐盟電業自由化「法制」研究之資訊；另一方面，透過歐盟法規體系之研究，可瞭解我國歷年來政府及相關智庫未曾注意之電業自由化「整體法規體系」之問題，並提供具體之架構性建議。
呼籲以歐盟電業自由化規範架構，作為研究方向，主要有下列原因：第一、電業結構之類似性：於歐洲與台灣在自由化前之電業結構，均以國營之垂直整合電業為主之經營結構。（相對而言，美國多為民營電業）第二、歐盟電力指令之「架構性」特性，符合本文希望提供我國電業自由化架構性建議之訴求。第三、管制歷經數次變動，施行報告完整，故可從觀察其管制與實際之互動與演進過程中中，瞭解自由化須處理之重要架構性議題。歐盟電業自由化之管制，自1996年至今，已歷經多次之革新，可由其發展軌跡及「制度變遷」當中，找尋到重要之管制議題。如，歐盟近年來相當重視之「公開」規範或方針[25]，即反映出其於加速電力市場競爭之重要性。因此，我國未來在規劃開放通聯時，除僅提供公開原則外，似亦需制訂進一步之「輸電系統經營者管網資訊公開規則」子法，而非如目前僅有「調度規則」而已。第四、歐盟電業自由化管制之跨國性，可避免僅參考一國管制過於片面之缺失。歐盟電業自由化管制之架構，係各會員國共同參與規劃，且規劃過程較為深思熟慮。且實際實施過程，已經經過至少數輪（1996-2003-2009）及多個國家之檢證，並未發生如同加州電力危機或大規模電力供應之問題。故可降低我國參考其制度可能引發之風險。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
[1] 參見：臺灣地區能源政策及執行措施，中華民國八十五年七月二十五日，行政院第二四九○次會議核定第四次修正。
[2] 如：「加速推動完成「電業法」修法及「天然氣事業法」立法程序，落實能源市場自由化。」 參見：94年全國能源會議結論，議題二 能源政策與能源結構發展方向，網址：http://www.moeaboe.gov.tw/Policy/98EnergyMeeting/conclusion/conclusion_2.html (visited on September 26, 2012)
[3] 如: 「推動電業自由化」乃94年能源政策白皮書之重要推動方向。參見：94年能源政策白皮書，網址：http://web2.moeaboe.gov.tw/ECW/Policy/EnergyWhitePaper/94/main/main.html (visited on September 26, 2012)
[4] 「建立公平有效率及開放的能源市場，使能源市場逐步自由化」係政府節能及因應全球暖化之減碳政策之重要一環。參見：能源國家型科技計畫簡介手冊(文字版) -能源國家型科技計畫，頁21，網址：http://www.cepd.gov.tw/dn.aspx?uid=8069 (visited on September 26, 2012)
[5] 參見：94年能源政策白皮書-附錄一、能源相關法規，網址：http://web2.moeaboe.gov.tw/ECW/Policy/EnergyWhitePaper/94/main/main.html (visited on September 26, 2012)
[6] 如98年全國能源會議大會結論，能源價格與市場開放核心議題總結報告，網址：http://www.moeaboe.gov.tw/Download/Policy/98EnergyMeeting/convention/files/%E3%80%8C%E8%83%BD%E6%BA%90%E5%83%B9%E6%A0%BC%E8%88%87%E5%B8%82%E5%A0%B4%E9%96%8B%E6%94%BE%E3%80%8D%E7%B8%BD%E7%B5%90%E5%A0%B1%E5%91%8A.pdf (visited on 20 December 2010).
[7] 近年僅有少數電業自由化之經濟研究文獻。如：王京明，電業自由化後交易成本及相關費用分攤之研究，委託單位：行政院經濟建設委員會，9509至9604。
[8] 如：僅針對日本、瑞典、英國、美國等國家之制度作概況之介紹而已。參見：財團法人中華經濟研究院，電業經營績效評估因素分析，頁5-85，民國九十二年。
其餘類似研究，參見：中華經濟研究院，先進國家電業自由化推動績效之評估研究，950601~960531。
[9] 電業法修正草案之八大立法方向中，僅有一立法方向（「(一) 推動電業自由化」）與電業自由化直接相關。其餘立法方向，則多涉及當前電業管制之需求，如：強化電業管理、供電穩定及安全、健全產業公會管理等。參見，經濟部能源局，能源文宣手冊-推動電業自由化，網址：http://www.moeaboe.gov.tw/About/webpage/book4/page2.htm
相關條文如：電業法修正草案第三十二條：「電業應置各種必要之電表儀器，記載電量、電壓、頻率、功率因數、負載及其他有關事項。」
[10] 財團法人電力調度中心之規範，參見：電業法修正草案第九條到第十五條。
[11] 電業法修正草案第五十二-五十四條。
[12] 參見：http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/inquiry/index.html
[13] 參見：歐盟2007年能源產業自由化包裹草案，網址：http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/third_legislative_package_en.htm (visited on September 26, 2012)
[14] 如，美國聯邦能源管制委員會2004號行政命令及717號行政命令。參見：http://www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg.asp (visited on September 26, 2012)
[15] ISO機制之目的，旨在讓未來台電僅保有系統「所有權」(ownership)，而將系統經營權（system operation function）交由一獨立公正之非營利事業經營，以確保其經營之獨立性、公正性。
[16] 電業法修正草案第十二條：「電業之董事、監察人、股東或受雇人，不得為電力調度中心之經理人。」
[17] 參見：電業法修正草案第八條「本法中華民國Ｏ年Ｏ月Ｏ日修正之條文施行前，取得電業執照者，應於申請換發電業執照前，按其裝置容量及輸電容量捐助一定金額，以成立財團法人電力調度中心。
於本法中華民國Ｏ年Ｏ月Ｏ日修正之條文施行後，新設或擴建之電業，應於申請核發或換發電業執照前，依前項規定之額度，捐助或捐贈電力調度中心。
前二項電業捐助及捐贈金額及方式，電力調度中心申請設立許可之要件、程序、設立基準、監督及管理事項之規則，由中央主管機關定之。」
[18] 歐盟2009年電力指令第十三條第二項D款。
[19] 電業法修正草案第五十九條：「綜合電業及配電業之電價、公用電業及電力調度中心各種收費費率之計算公式，由中央主管機關定之。
公用電業及電力調度中心應依前項計算公式，擬訂電價及各種收費費率，送請中央主管機關核定後公告之；其修正時，亦同。」
[20] 電業法修正草案第七條：「電力調度，應本安全、公平、公開、經濟及能源政策原則為之。」；電業法修正草案第五十二條第四項：「綜合電業之電力網，應依公平、公開原則提供所有電業使用，以轉供電能並收取費用，不得對特定對象有不當之差別待遇；非有正當理由並經中央主管機關核准，不得拒絕提供電業使用。」；第五十三條第二項：「輸電業之輸電線路應與綜合電業所屬之電力網相互聯結，並依公平、公開原則提供所有電業使用，不得對特定對象有不當之差別待遇；非有正當理由並經中央主管機關核准，不得拒絕提供電業使用。」；第五十四條第五項：「配電業之配電線路應依公平、公開原則提供所有電業使用，以轉供電能並收取費用，不得對特定對象有不當之差別待遇；非有正當理由，並送經中央主管機關核准，不得拒絕提供電業使用。」
[21] 二零零九年電力指令，前言第四點。
[22] 參見：胡蕙寧，從經濟競爭之觀點論德國對競爭秩序的管制與革新—兼論德國能源經濟法、歐體經濟競爭秩序與其境內電力市場的演化與革新，收於劉孔中、施俊吉編：管制革新，頁329-379，初版，中研院社科所，2001；張玉山、李淳，2001，「公用事業管制革新與管制組織之重新定位－以電力事業為例」，管制革新，中央研究院中山人文社會科學研究所主辦，頁251-281；高銘志，電業自由化制度設計之研究，台大國家發展研究所碩士論文，民國九十一年；劉華美，電業自由化與競爭法 ─ 歐盟、德國及臺灣之發展，政大法學評論，2002年12月；符玉章，電業自由化過程面臨之基本課題 ─ 兼析行政院版電業法修正草案，律師雜誌，2002年9月；劉華美，歐盟與德國電力市場自由化──兼論對我國之啟示，新世紀經濟法制之建構與挑戰，2002年9月。
[23] 如：劉華美，電業自由化與競爭法：歐盟、德國及台灣之發展，收於氏著，競爭法與能源法，頁345-356、380-385。
[24] 從政策與制度面觀點，簡介歐盟2003年電力指令，參見http://www.moeaboe.gov.tw/Download/Policy/98EnergyMeeting/level/area/8.%E8%83%BD%E6%BA%90%E5%B8%82%E5%A0%B4%E9%96%8B%E6%94%BE(%E5%BB%96%E6%83%A0%E7%8F%A0).pdf
[25] 如目前正在研擬中之關於資料透明性之建議方針，參見：ERGEG Draft Comitology Guidelines on Fundamental Electricity Data Transparency, available at: http://www.energy-regulators.eu/portal/page/portal/EER_HOME/EER_CONSULT/CLOSED%20PUBLIC%20CONSULTATIONS/ELECTRICITY/Comitology%20Guideline%20Electricity%20Transparency/RR/FEDT_Oesterreichs%20energie.pdf