民進黨執政以來之所以問題叢生，固與其缺乏經驗，並過於強調意識型態有關，另方面亦與其無法突破少數政府困境，且過於強調行政權至上的心態有關。
在無法掌握立法院過半席次情況下，惟有籌組過半聯合政府，方能確保政局安定與施政順暢。九十年底立委改選後，民進黨雖成為國會最大黨，但席次也仍未過半；惟陳總統並未如選前承諾籌組聯合政府。少數政府雖欠缺有效運作條件，惟如執政黨願與在野黨多溝通、協調，政務之有效推動並非毫無機會。
民進黨在立法院席次未過半，並無能力主導議事；惟行政院法案送交立法院前，不但未先在黨內進行協商；法案送交立法院後，也不與在野黨進行協商。連民進黨立院黨團都批評行政院對法案不運作、不溝通，要通過哪些法案也不說，對口單位是誰也不知道。此外，行政院對其所送法案之優先順序，亦無所悉，這應是影響第四屆立法院四至六會期議事成效的原因之一。在第五屆立法院，民進黨成為最大黨後，認為自己代表多數民意，以致更不尊重在野黨，更不願透過溝通協調方式尋求在野黨支持，甚至企圖強渡關山，訴諸表決。
總體而言，過去兩年半以來，民進黨政府不但不重視立法院在野黨的意見；也不重視執政黨立院黨團的意見。更有甚者，民進黨政府還企圖運用民粹壓抑立法院對行政院之監督與制衡。凡此，皆是激化朝野衝突，影響政府施政成效與立法院議事效能的主因。
兩年多來少數政府的失敗，充分說明少數政府不可行。在立法院沒有政黨席次過半的情況下，只有籌組多數聯合政府，才能確保政府之有效運作。如不正視此一結構性問題，亦不重視與在野黨之溝通、協調，卻將朝野衝突與施政績效不佳的責任推給立法院，並以此為由推動國會改革，其結果將是緣木求魚。
在總統府政府改造委員會所通過的國會改造版本基礎上，民進黨中常會於五月底通過國會改造修憲版本，其中較重要的內容包括：一、選舉制度採並立式單一選區兩票制。二、立委席次總額一百五十席，其中區域立委八十四席，不分區六十席，原住民六席。三、各政黨在政黨比例代表名單中每提名四人應至少有婦女一人。民進黨所提國會改造版本固有可觀之處，惟若無法突破少數政府之困境，並放棄行政權至上的心態，即便國會改革有成，亦無助於政府效能之提昇。更何況民進黨上述改造主張是否屬當，其實仍有相當可議之處。
貳、立法委員選舉制度
一、問題分析
1.大黨在同一選區如提名數位候選人，由於各政黨得票率通常不會有太大波動，為求當選，候選人競爭的對象往往是同黨其他候選人，以致同黨相殘現象非常嚴重。影響所及，黨內競爭比黨際競爭更激烈，候選人互拔同志的樁，犧牲對方，成全自己。此外，源於選舉的利益衝突與恩怨，是地方派系產生的重要原因之一。候選人需要派系支持，派系也利用選舉壯大或重組。
2.由於無法獲得黨的奧援，候選人必須自求多福，導致黑道、派系與金權勢力的介入。此不但影響選風，賄選、暴力不斷，更影響議事效率與品質。
3.在複選區制之下，只要獲得一定票數（大約百分之七至十），就可以當選。影響所及，少數候選人採取極端立場，爭取少數特定族群支持，以致激化社會對立。換言之，候選人所爭取的是特定少數，而非多數選民的支持，因此自然不會往中間靠攏。這些當選人，在進入立法院後，由於較缺乏妥協性，也不利於政黨協商。
4.僑選立委與全國不分區立委，依據各政黨在區域選舉的得票率分配次，不但無法客觀反應民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意的基礎，不利於行使職權。更有甚者，區域候選人與不分區候選人之間會互相干擾。如政黨所提名區域候選人形象太差，縱使政黨候選人條件不錯，恐怕會影響後者的當選。反之，如果政黨所提區域候選人形象不錯，如政黨候選人形象太差，則會影響前者的當選。
（一）採行並立式單一選區兩票制
在單一選區兩票制之下，選民一票在比例代表制中選政黨，一票在區域選舉中選候選人；此制又分為德國式的補償制（compensatory two-vote system）與日本式的並立制（separated two-vote system）。就前者而言，政黨應獲席次率係由其在比例代表制中的得選票率決定，扣除區域所獲席次後，再補足比例代表部份的席次。此一制度本質上仍屬比例代表制，依德國經驗來看，會導致多黨體系，無法避免聯合政府。就後者而言，政黨所獲席次等於其在區域選舉中與比例代表制中所獲席次的加總。依日本的經驗來看，如單一選區的席次多於比例代表的席次，顯然對大黨較為有利；惟對小黨而言，則較為不利。
並立式單一選區兩票制有以下優點：
1.一方面透過單一選區產生區域立法委員，代表民眾參與政策制定；另方面透過政黨代表，讓支持各黨的民意結構充分反應在立委席次上。就前者而言，有助於形成兩大黨競爭，避免政黨採取激進訴求；也有助於政黨貫徹黨紀，並改善金權、黑道、賄選選風。就後者而言，小黨只要得票能跨越門檻，就能依得票率分配席次，有助於保障其參政權。此一設計除能提升黨紀外，也有助於朝野政黨進行協商與合作，使法案之決策過程更有效率，也能避免少數立委扮演關鍵少數，從中牟取不當利益。
2.為反應社會多元意見的結構，政黨比例代表所選出的席次不應太少。惟如要建立有助於政治穩定運作的並立制，單一選區所選出的席次應高於政黨比例代表所選出的席次，而且單一選區所選出的席次越高，越容易形成穩定的兩黨體系。有鑑於各國選民都有分裂投票（split vote）的趨勢，如政黨比例代表所選出的席次越多，分裂投票可能性就越高，此將導致主要政黨可能無法取得過半席次，以致出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。
3.補償式兩票制雖有助於反應社會的多元民意，但將導致多黨局面的出現。一旦立法院無任一政黨掌握席次過半時，就需組聯合政府。一旦出現聯合政府，即有可能因合作政黨理念不盡相同，以致無法推動政務，甚至出現聯合政府瓦解的結果。
4.採取補償式兩票制，可能出現兩種結果：一、某政黨在單一選區所獲席次已達到應當選總額，將使該黨無法分配全國不分區與僑選立委的席次。二、如某政黨在單一選區所獲席次超過應當選總額，將導致總當選名額超過應選總額，出現超額當選，此亦顯屬不合理。
根據研究，如選制改為並立式單一選區兩票制，以九十年立委選舉為模擬基礎，民進黨席次將增加，其他政黨之席次率則將減少或維持平盤；政黨結構可能會形成兩大兩小的政黨體系。反之，如採聯立制，則台聯黨席次會增加，民進黨也無法獲得超額席次；政黨結構會形成兩大一中兩小的政黨體系
（二）單一選區應採絕對多數當選制
本文認為單一選區如採絕對多數當選制，有其積極之意義，原因如下：
1.立法委員人數如減少，個別立委影響力將加重。為落實多數決原則，確保區域立委能代表選區過半多數民意問政，單一選區之選舉採絕對多數當選制似較妥當。有鑑於國內政黨林立，如採相對多數選制，當選立委者可能只獲該選區總選票百分之三十，甚至更低，致使其他百分之七十以上選民無立法委員可代表其參政。一位只具有不到百分之三十選民支持的立委，其代表性與正當性都會被削弱。
2.在單一選區下，由於只選出一位立法委員，根據目前各政黨實力，如採相對多數當選制，且在野黨無法在選前透過協調機制共推一位候選人，似對最大黨較為有利。如採絕對多數當選制，所有政黨皆會投入第一輪選舉，一旦無人獲得絕對多數，將迫使立場相近的政黨進行合作，以贏得第二輪選舉，形成政黨聯盟對決的局面，此應有助於政治的穩定運作。此不但有助於確保小黨的參政空間，也有助於確保政局之穩定。
根據西方民主國家之經驗，絕對多數當選制分為兩類：一是「選擇投票法」（alternative vote），另一是兩輪決選制（runoff vote）；兩者都希望當選者票數能超過有效票的半數。二者之差別在於前者只需投一次票，後者則可能需投兩次票。以國人投票習慣觀之，如立委必須兩輪才能選出，恐會引發民眾反彈；另由於競選經費居高不下，候選人也未必支持。為兼顧立法委員之代表性，並避免選制過於複雜，「選擇投票法」應有參考價值
一、問題分析
九十年底立委選舉時，民進黨喊出「立委減半，國會不亂」口號，並獲得選民熱烈回響。此一訴求，似乎顯示國會人數多寡與議事效能高低成正比率。惟民進黨在成為最大黨後，已不再堅持減半，改主張一百五十席。
國會人數究應多少人較適當，民進黨並無一貫立論基礎。以民國八十六年修憲為例，該黨極力主張立委人數由一六四人增加為二五０人，惟由於國民黨堅持二百人，立委人數才降為二二五人。如今民進黨主張立委減為一百五十人，其理由更是缺乏說服力。
根據總統府「政府改造委員會」第五次會議資料顯示，現有二二五名立委存在四種弊端：浪費公帑、選票基礎薄弱、每位立委平均代表人數太少（現制每位立委代表九萬八千人，低於美國的六十三萬五千人與日本的二十五萬三千人）、誘導立委偏差的問政風格，形成國會亂象。其之所以主張一百五十人，理由是：（一）考量立法院委員會運作之可能性與民意趨向；（二）立院委員會應由十二個減少為十個，並允許每位委員參加兩個委員會。每個委員會以三十位委員為標準，則立法院最適規模為一百五十人。「政府改造委員會」以此種方式推論出立院適當人數，顯然是過於牽強。
（一）現有立委人數符合西方國會之標準
根據「議會規模立方根法則」（the cube root law of assembly sizes），一國國會議員人數，應接近其人口之立方根
此外，立委人數過低存在制度性風險。立委人數如減半為一一三人，依現制院會只要三十八人（三分之一）即可開議，十九人即可議決法律及預算案。如減為一百五十人，五十人即可開議，二十五人即可議決法律及預算案，此恐將導致少數立委壟斷議事與操縱立法過程的嚴重後果。如立委減少，單一選區又採相對多數當選制，由這些缺乏民意基礎的少數立法委員主導法案、預算之審查，其後果恐更不堪設想。
（二）立法院常設委員會不應減少
「政府改造委員會」主張立法院委員會減少為十個，其實違反各國國會增加委員會之趨勢。以美國為例，第一○七屆國會（2001-2003）中，眾議院有十九個常設委員會以及情報委員會；參議院有十六個常設委員會，與四個長期存在的特別委員會。此外，眾院有九十個小組委員會，參院有有六十八個小組委員會[5]。
至於經合組織國家（OECD）國會之常設委員會，其平均數目為17.6個。十個以下的只有愛爾蘭、丹麥、澳洲與法國。根據總統府政府改造委員會所提政府改造構想，未來仍將設置二十三個部會，六個獨立機關，與七個行政院一級幕僚機關。在行政部門仍有高達三十個部會的情況下，為有效監督行政部門，立法院常設委員會的數目不但不應減少，反而應該增加。在專業分工日趨細密的趨勢下，為落實專業化原則，增加國會常設委員會，應是大勢所趨。民進黨主張減少立法院常設委員會，恐怕反而會弱化立法院對行政部門之監督能力。
（三）常設委員會人數不必一致化
政府改造委員會主張每個委員會應有三十人，也欠缺立論基礎。美國眾院各委員會人數，最少的十人，最多的有七十人；參議院委員會人數少的十五人，多的二十九人；特別委員會中的選任倫理委員會是只有六人。主張立法院各委員會固定為三十個人，並無立論根據。根本之計，應是依各委員會之性質與重要性安排不同人數。
肆、婦女保障名額
一、問題分析
在現制之下，區域選舉中當選名額在五人以上、十人以下者，應有婦女當選名額一名；超過十人者，每滿十人應增加婦女當選名額一名。立法委員改採單一選區兩票制方式產生後，有鑑於單一選區將無法保障婦女參政機會，是以理應增加政黨比例代表部分的婦女保障名額。
民進黨主張應予婦女四分之一的保障，惟以其所主張不分區佔百分之四十，亦即六十席作為分析基礎，四分之一就是十五席，只佔總席次一百五十席的十分之一。根據過去經驗，第三屆立院有二十二位女性，佔百分之十三點四；第四屆立院有四十三位女性，佔百分之十九點一；第五屆立院有五十位女性，佔百分之二十二點二。有鑑於婦女在單一選區中勝選的機率相對偏低，如無法在不分區部份大幅增加婦女保障名額，未來婦女在立法院中所佔比例恐怕會只減不增。
有鑑於女性立委較能反映婦女的需要，是以愈多女性立委進入立法院，應愈能促成婦女權益的實現。職是之故，增加女性立委人數，應具有一定的正當性基礎
根據上述分析，立委選舉改採單一選區兩票制後，不分區部份應大幅增加女性之保障名額。以總額一百五十人、不分區六十人為計算基礎，如婦女保障名額增加到三分之一，則立法院至少有二十位女性立委，亦即佔總數的百分之十三點三（相當於第三屆水準）；如增加為二分之一，則立法院至少有三十位女性立委，佔總數的百分之二十（相當於第五屆的水準）。
根據女性立委目前在立法院所佔比例，並配合兩性平權法的實施，將不分區立委中的女性保障名額增加為二分之一，應是維持現行婦女參與立法院之最起碼條件。
伍、結論
民進黨所提國會改造版本中，關於立委人數減少與選制之改變，皆涉及修憲層次。如該版本無法獲得立法院四分之三委員出席，四分之三同意通過憲法修正案，即無法選舉任務型國大代表對其修憲案進行複決。在目前民進黨加上台聯黨甚至無黨籍立委僅勉強過半，且選制改革將直接影響現任立委是否能繼續連任，以及朝野政黨缺乏互信的情況下，民進黨國會改造方案想獲得四分之三立法委員支持，幾乎是一項不可能的任務。
此外，北高市長選舉即便民進黨在高市能勉強勝選，該黨在台北市的重挫，也會對陳總統之領導造成相當衝擊，陳總統極有可能淪為跛腳總統，此將不利於陳總統推動國會改革。
更有甚者，此次市長選舉所促成的泛藍整合，以及緊接而來的總統大選，都會使陳總統芒刺在背，加深其危機意識，因而勢必全力投入選舉，是以根本無餘力再推動國會改造。職是之故，市長選後並無推動國會改造之環境，如果陳總統仍堅持推動國會改革，也不可能如願完成。就算在野黨願配合改革，其最後結果恐怕會迥異於民進黨所提出之版本。
國會改造之環境與前景
作者周育仁
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