不久前有一則廣為流行的廣告語：「trust me , you can make it」，意思是說：只要你肯相信我，你將能達成你的期望目標。事實上，從社會建構的角度來看，社會實在（social reality）乃係由一連串永無止息的論述所構成，而論述之真確有效與否，其往往取決於人們的採信並以行動予以具現。換言之，人們內在先行的假定往往能夠型塑預期目的，而成為自我實現的預言家（葉啟政等，1994：292-294）。比方說，在孩童的教育實驗中，老師對孩童的期望高，孩童的後來表現就有可能高於期望，反之，老師認定或預期學生「不會太好」，學生的成就果然只有在老師的期待之下。同樣地，股價上漲現象亦有源自於此種預期心理的趨動力量，如國際知名投資家索羅斯在《超越指數》（Soros on Soros）中所指出：「股市獲利的契機，在於正確的假設，而非成真的訊息。正確的假設可以走在趨勢前端，創造獲利。而訊息一旦成真，股價早已反映大半。」正確的假設可以變成市場的題材，刺激買盤出現，此即所謂的「股價漲於題材，跌於事實」。
在當代方興未艾的政府再造運動風潮中，似乎正蘊含著上述的先行假定：相信企業，它比政府更有效。尤其觀之於先進國家推動市場導向的改革過程，更是讓人心中不由得產生「企業比政府更優秀」的心理效應。也因此，在國人的心目中，不論是執政官員或在野勢力，抑或鄉間小民彷彿都相信「政府比民間企業更沒有效率」的金科玉律，相對地，也使得少數甘冒不諱而直言「政府不見得比企業差」的聲音，不啻成為睜眼說瞎話的邊緣詭辯。
然而，揆諸事實，從晚近幾個案例的發生，我們不禁要懷疑「政府犯的錯誤，企業也同樣會犯」。例如，美國最大能源供應商的安隆(Enron)以假帳掩飾嚴重負債的企業詐欺事件；以及世界通訊公司(World Communication Company)被指控隱瞞將近40億美元的開銷來提高其股票價格；而國內如知名企業旺宏集團，年初信誓旦旦，今年預估獲利1.2億，如今卻調降財測虧損高達96.5億，類似的例子在國內比比皆是。雖然企業虧損或可部份歸咎於全球經濟不景氣所致，我們也無意苛責這些大公司，只是必須冷靜思考：企業能夠值得完全信賴嗎？政府真是完全「罪惡」嗎？
長久以來，官樣文章、效率不彰、敷衍塞責、顢頇無能、貪贓枉法…等行政病態現象，一直是政府部門予人的負面印象，甚至彷彿是揮之不去的行政原罪。美國前總統雷根即曾斥言：「政府本身就是問題」，又說：「美國政府在達成預算的政策上，就像任何機構所經歷的那種最不負責的米老鼠戲碼」(cited by Shafritz & Russell, 1997:21)。誠然，或許政府的弊端真是罄竹難書，不過，相對地，我們也不應把企業經營捧為救世主，將民營化、簽約外包(contracting out)完全視為解決行政問題的萬靈妙藥。畢竟在這個後現代的年代裡，許多人或多或少都染上執迷的偏執狂，而創造了過度的倚賴和不切實的期待，把「企業的好，政府的壞」作了過度的誇大和吹噓，輕則無法提振政府公權力，重者誤國害民。例如，美國去年發生的九一一事件，原因之一即在於政府將涉及飛航安全和旅客性命之航空事業管理，開放由民間企業經手，雖然達到自由競爭的好處，卻給伊拉克塔利班政權可乘之機，不但摧毀了紐約世貿大樓等，也讓全球賠上了約三千多億美金的旅遊業兵險損失，更使得低迷不振的經濟局面雪上加霜。無怪乎諾貝爾經濟學獎得主史蒂格利茲（Joseph E. Stiglitz）譴責美國的全方位民營化理念（特別是核能與機場安全）是一種「偽善」，將機場安全如此重要的工作開放民營化絕非明智之舉；此外，將鈾濃縮公司民營化，亦恐有徒使美國國家安全承受鉅大風險之虞。
全然執守「私人為佳，公共則差」的新右派思維哲學，而完全抹煞政府存在本質、功能及角色的正當性，確屬偏狹極端之見。不過，政府改造運動在達成機關塑型(bureau-shaping)方面，也確能提供改造契機。只是政府再造實不應僅僅流於「瘦身」宣示，而是立基於清晰的理念以謀求「塑身」的實踐策略。因此，藉助晚近不同理論論述的對張陳述，將有助於吾人撥開若干迷思翳障，而對政府組織再造工程的理據有所澄清與體悟，如此才能使改革的方向與策略不致紊亂失衡。
貳、政府再造的對張論述
大體而言，在當代各國政府的行政改革中，尤其是美國出現了兩種理論的對張，一係以新右派思維、公共選擇運動為基礎的新公共管理學派（new public management），而另一種不同思維則出自於主張公共行政應當在國家治理過程扮演積極角色的「黑堡觀點」（the Blacksburg Perspective）。美國行政學界這兩股主要的相互抗衡觀點，適可提供一種以「政府改造運動」為中心的論述對詰(discourses)[1]，做為實務改革策略的參考支點。以下即就其理論要旨分別概述之。
一、新公共管理學派
一九八０年代以降，世界各國面臨程度不一的經濟危機、財政危機、官僚危機以及合法性危機，新公共管理學派即在此系絡系背景下成為各國政府改造運動的理論基礎。嚴格來說，新公共管理途徑乃是衍生自傳統的管理學派，除此之外則又兼取公共選擇理論、代理人理論以及交易成本理論等觀點。至於新公共管理途徑的理論內涵，大體可歸納如下（Rosenbloom, 1998: 21-22）：
1. 公共行政研究應將焦點置於結果之達成，而不應專注於過程之上；
至於在組織結構方面，新公共管理途徑主張應整合組織內的各項行動，促使各行政單位宛如企業服務其顧客一般，因此除了重視成本效能(cost-effectiveness)與顧客需求的回應性(responsiveness)之外，也認為應盡量將權力下授各單位以展現服務行動。再者，新公共管理捨層級節制的命令∕控制方式，而改以單位或個人相互之間的競爭機制來達成協調的最終結果，而如此將使得組織結構趨向扁平化，同時單位本身的自主性亦將隨之提高。此外，政府既然定位為領航者，則政策的執行或勞務的提供可委由民間辦理，惟在民營化的趨勢下，公務機關自須花費更多的心力來和民間服務供給者進行交涉與監督。
最後，在個人的層次上，新公共管理學派將個人視如市場中「顧客」(customers)，反而相對輕忽了做為民主政治參與者的「公民」(citizen)身份。誠如美國前副總統高爾(A. Gore)所言（cited by Rosenbloom, 1998: 25）：
成效良好且具備企業精神的政府，其所堅持為念者乃是顧客滿意的原則。他們小心傾聽顧客的需求…..他們重新建構基本的行政運作方式以迎合顧客之需要。他們利用諸如競爭機制和顧客選擇權等市場動力來創造誘因，從而驅使政府機關員工能以顧客為優先(put customers fist).
總體而言，新公共管理學派利用市場、準市場(quasi-market)機制以及簽約外包的方式來塑造競爭環境，突顯出其重視成本的削減、強調目標的產出、金錢的誘因和彈性授權的管理型態。基於成果導向(results-oriented)，認為清楚的目標和彈性的過程才是行政成功的關鍵，而組織結構的設計乃是為了追求績效，而不是為了掌控員工、資訊和資源。組織應較諸以往更加偏重由下而上的設計，並且必須著眼於服務傳送的需要，因此偏向於分權並減少層級（Rosenbloom, 1998: 177-178）。凡此亦正具體呈現於蕭萬長內閣時代所提出的「政府再造綱領」[2]，以及政黨輪替後「政府改造委員會」
由於美國在一九七０至八０年代期間，社會中瀰漫著反官僚的風氣，而早先Waldo等新公共行政學者所追求的理想主張並未見落實， 因此G. L. Wamsley、C. T. Goodsell、J. A. Rohr、C. M. Stivers、O. F. White 以及J. F. Wolf等學者們有感於此將無益於美國國家治理能力之提昇，乃於一九八三年假美國維吉尼亞理工學院暨州立大學該校所在地黑堡 (Blacksburg) 共同發表題為「公共行政與治理過程：轉變政治對話」 (Public Administration and the Governance Process: Shifting the political Dialogue) 的一篇規範性文件，企圖重建公共行政在治理過程中之正當性，該文後來即被行政學界稱之為「黑堡宣言」 (Blacksburg Manifesto)[4]。
黑堡學派的學者們除了呼籲美國政治文化必須去除反官僚的迷思外，並且致力於重建民主行政(Refounding Democratic Public Administration)。在黑堡學者的觀點中，其既無法忍受行政體制拘泥於「默、順、隱」與委曲求全的政策執行角色，並且反對官僚體系毫無反抗地成為政治腐化和無能的代罪羔羊，因此力倡公共行政人員應基於專業知識、經驗傳承和智慧累積，成為憲政秩序的瞭解者與捍衛者；以及社會治理過程的受託者和正當而重要的參與者。其論點之犖犖大者如下（許立一，2001）：
1.重建公共行政參與治理的正當性；
黑堡學者認為，市場並非萬能，而且行政體系乃是在政治系絡之下處理公共事務，其與市場體系中的企業管理具有迥異之本質；再者，公共行政人員之互動對象（如公民或壓力團體），對於行政體系往往懷抱著特殊之認知與期待，這種關係顯然亦不同於私部門的消費者與供應商，因此行政體系所需具備之技能、關注之焦點以及核心之任務，俱與私人部門迥然有別。具體而言，在黑堡學派所欲重建的民主行政中，公共行政體系必須具備施為的能動性(agency)，以公善(common good)的考量來平衡對於產出的過度重視，在治理過程中展性合於憲法的規範。而在決策作成和政策制定中，所謂公共利益係指涉若干心靈習慣的結合（Wamsleyet al., 1990: 40）：
1.嘗試處理某一特定議題的多重面向，而不只是處理選擇性的少數；
而在黑堡宣言中之所以明確地揭櫫「以公共利益作為公共行政的問題意識(problematic)」，乃著眼在公行政對於公共利益之想像、尋索與探求，對以下各端實有促進之功（Wamsleyet al., 1990: 42）：
1.達成暫時性的措施和試驗性的行動，而非吾人一貫地不是囿限於此的「答案」便是與彼對抗的「爭鬥」(our typical “solutions” for this or “wars” on that)；
誠如Wamsley等人在宣言中所強調（Wamsleyet al.: 47）：
該是我們提出此一命題之時候了：民眾的意志並不是獨屬於民選官員，而是植基在一種憲政秩序之中，如此則可以想見有各種引人矚目的正當名目(legitimate titles)共同參列於治理之中。而依據以憲政秩序為基礎的法令所創制的公共行政，正是持守著這些正當名目之中的一個，因此其角色並不僅僅只是以蜷縮於議會或民選官員之前為足。公共行政的任務毋寧是分享著對於憲政秩序睿智而良好的治理，此乃立憲先賢意欲將之做為身為主權者的人民意志之一種表現。
參、政府組織再造的策略理據
上述兩種學派對於公共行政各自展現不同的論點和主張，雖然根據著名行政學者寇夫曼(H. Kaufman)的觀察，美國行政組織似乎每隔三十年週期便出現一次介於效率與回應（特別是政治的回應）之間的鐘擺效應循環，然而經驗上的觀察未必是邏輯或事實的必然。因此，吾人或許有仍必要從兩種甚至更多的對張論述中，辯證地整合並開展出可資做為未來行政改造的策略理據。誠如Frederickson所指，公共行政除了管理之外，更重要者乃是理念(beliefs)、價值(values)和習慣(customs)，因此必須將公共管理議題導向幾個更大的論題：1. 如何界定「公共」？2.公共行政如何在民主政治系絡中有效運作？3.如何成為具備倫理思維的公共行政人員？以及4.為何讓公共行政人員成為代表性公民(representative citizens)是如此之重要？（Frederickson, 1997）。以下即據此概分為三個層次來加以說明。
一、政府改造必須以公共利益及憲政秩序為依歸
政府改造的任務並不只是簡單將既有行政組織重新編排組合，或是圍繞於機關數目打轉而已，無論組織結構的重整、人力資源的配置，乃至於政府架構的擘劃，都必須恪守公共利益與憲政秩序等理念基礎。換言之，除了側重（企業）管理面向外，尤須慮及政治價值、憲政秩序及公民精神的闡揚。這裡所指的政治價值並非純然囿於政治現實衝突，而以零星任意的組織增刪整併、員額齊頭精簡為足，如此非但無法達到改造的理想，甚至會愈改愈糟，反而造成額外的改革成本。
公共利益固然有其難以完全釐清的模糊性，然而政治系絡中各種論述對詰、價值辯思適可以形成一種公共領域，社會各種不同利益皆能參與其中，俾以討論關於各種社會規範性的議題（Denhardt, 1984:169）。透過公共領域開放的互動、對話和論辯，能夠在公共政策過程中反映出公共性的價值，因此絕不可完全以「管理效率」之名而凌駕於其他規範價值之上。
再者，憲政體制也賦予了公共組織運作的大環境，除了約制其適當之活動，更建立了許多抽象的公共價值，而公共行政組織則正是具體落實這些抽象宣示原則的主要機制。此外，提昇服務品質本為改造工程可欲之追求，但是必須辨明的是公共行政組織的服務對象本質並不同於企業顧客，而是具有憲法主權身份的公民，因此公共組織的設計、運作必須能夠體現Cooper所所謂「倫理的公民精神」(ethical citizenship)。這種倫理的公民精神具備五項特質：1.重視個別公民的尊嚴；2. 權威乃本於公民共識所建立；3.關懷公善；4.重視公民德性(civic virtue)；以及5.將參與視為公民的權利與義務（Cooper, 1991:91-92）。
準是而論，公共組織實不應僅僅著意於財貨提供或服務傳送的成果取向，其擔負著另一項至關重要的任務則是在促成社會中不同價值的互動與對話，進以體現民主憲法所蘊含的公民精神。
二、組織重整力求合理化而非虛弱化
新公共管理途徑主張師法企業，政府應儘量將權力下放，其職能越小越好俾以建立「小而能、小而美」的政府。在行政院組織改造推動委員會所提出的「機關業務檢討原則」
平實來看，我國公共官僚組織確實存在疊床架屋、業務重複的現象亟需整併或裁編。但是面對複雜的環境、混亂的資訊以及虛無的恐慌，新興議題不斷被創造而有待政府介入，民眾對政府的倚賴實難有所降減。此外，漫天叫價式的競選模式，候選人極盡討好之能事，而選民意亦已習不足饜。凡此情形多少反諷地映照出「小政府」的不切實際，因此政府改造無寧轉以追求「民主有效的政府」為鵠的，從而建構兼顧合理分工與政策統合、權責平衡與社會正義的組織再造思維洵為正途。
首先，組織結構設計必然涉及分工與整合，現有部會不管是如何設置整併，都必須針對職能與範圍進行重新檢討，而不是在既有的框架移動搬風。分工或分化的過程就是要把工作（業務）加以細分，以利於組織達成目標的一種過程；至於統合或整合則是針對分化的各個組織單位和人員，建立各種協調機能的過程。再者，組織結構必須具備處理資訊需求的能力，因此，組織結構所反映出來的分化與整合機能，必須與外在環境（資訊）相互配合。當環境動態複雜而被認為具有高度不確定性，使得組織缺乏達成目標所需之充分資訊時，其所需要的結構機能便是要應付資訊的貧乏，因而會偏重於專案團隊、分權式的決策機制，以及彈性的角色需求。而如果組織所處環境相當靜態而單純，則組織與環境的互動具有相對可預測性，因此其結構機能便較偏向正式的層級體制、法規、方法與標準作業程序（吳定等譯，1985：396-398）。
另者，公共事務中確有性質較為單純者可委由民間辦理，以減輕政府業務負擔，譬如道路停車收費、垃圾資源回收等。然而這類簽約外包之業務除了須考量其性質外，更須慮及程序合法性（如競標、議約），更重要的是監督與課責機制的有效發揮，尤其是行政監督能否落實。
此外，既然政府改造毋需狹隘地在機關數目上斤斤計較，那麼所謂組織重整也不全然是減少組織，其中亦有可能基於需要而創造機關，只是新創設之機關必須真正本於實質所需，而不能流於政治象徵或因人設事，否則改革的美意必將大打折扣。
三、正視公共行政人員的公共定位
從公共組織人力配置的角來看，新公共管理途徑隱現出一種公共行政學者Klingner與Nalbandian稱之為「反政府的價值」(anti-government values)，其分別是：1.要求個人自己負起責任；2.有限及分權化的政府；以及3.由社群擔負社會服務的責任。基本上，這樣的新興價值乃是希望個人為自己的行為負責，社會或政府毋需替個人的行為後果擔負責任；而精簡政府人事規模正可符合自我負責的價值，同時亦能夠提高效率、減少個人稅賦負擔；此外希望藉由不以營利為目的非政府組織取代傳統由政府撥款提供社會服務的觀念。在這種追求有限政府的價值驅動下，對於公共組織人力配置便自然傾向兩項主張：第一、利用替代性組織或機制來提供公共服務，以降低政府角色和公務人員數目，如業務簽約外包；第二、增加公共雇用關係的機動彈性（Klingner & Nalbandian, 1998: 4-6；林鍾沂, 2001: 451-457）。
顯然，這種植基於個人主義並且把所有問題予以個人化的預設思維，不僅無助於社會問題之解決，甚至有害於國家共同體意識之建立。誠如社會學者Johnson所指出：如果我們看待每一件事之始末，都是從個人的角度，這樣就很容易覺得社會問題都是來自人們自己人格特質的缺陷，不論社會出現藥癮問題、族群問題或性別歧視問題，都歸因於某些個人難以抗拒毒品誘惑或者基於自身邪念才會壓迫他人。如此一來，則完全忽略了參與社會中的個人容或各有不同，但個人與個人之間、個人與社群之間，以及個人與社會之間，其實是存在著各種不同的關係。也就是說，社會生活並非只是眾多個人自身特質與行為的累加結果，因為個人特質與行為也是參與種種社會體系所形塑而成的（成令方等譯，2001）。
既然個人在社會上必然參與各種層次不同的體系，例如家庭、學校或社區，有些問題在較小的體系中即可獲得解決，但有些龐大複雜或涉及多數公眾之事務，便有賴於政府體系來承擔解決，而且如上所述，這類事務隨著變動複雜的環境有難以降減之勢，足見現代政府責任之艱鉅。而真正承擔這些公共問題之擘劃與解決者，則是政府體系中的公共行政人員，而因為民眾輿論與政治部門的要求未減反增，公共行政人員乃必須不斷增進行政能力以應付變動的環境與嶄新的政府責任。包括：發展和執行促進社會變遷及維護社會公義的計畫、降低市場經濟所導致的缺失和風險、設法維持經濟的持續成長、處理層出不窮的社會問題，以及在全球化的國際環境中提昇國家競爭力…等等，與此同時，更要兼顧公民權利之保障。由此亦可以想見，公共行政不可避免地必將成為各種價值和利益衝突的中心，因此除了能力的提昇外，社會公眾、政治部門乃至行政人員本身均應對於官僚形象有一番積極的認知，並且從貶責官僚的桎梏中掙脫出來。
然而，2000年政黨輪替迄今，執政者仍不時以「舊官僚」譏評公共行政人員，殊不知公務體系本就不隨政黨起落更替，如此既打擊士氣，更無益於公共行政人員自我角色之期許。值此政府改造之際，吾人實應如同黑堡學者一樣對於公共行政人員給予積極定位並賦予責任（林鍾沂。2001:706；許立一，2001：302-303）：
1.憲政體制的捍衛者；
肆、行政院組織重整方案之檢視
總統府改造委員會曾對目前行政院的組織架構及其運作，歸結出五項重大的缺失：（一）水平政府組織太多；（二）政策統合組織機制薄弱；（三）組織未能適切對應政府核心職能的轉變；（四）合議制組織過多，混淆部與會的功能分際；（五）獨立機關的設計原理不彰。據此，改造委員會進而具體提出行政院組織調整方案，未來行政院機關將包括三個政策統合機關、兩個行政管理機關及十八個業務機關（如附表一），其中包括新設之「海洋事務部」與「環境資源部」。同時，委員會並建議行政院在院本部下設置若干幕僚單位（如附表二），以加強行政院政策統合與領導調控的能力。
首先，從結構分工的角度來看，分工的目的是要把業務加以區分，以利於組織達成目標，因此業務性質近似或重疊之機關部門本應適當予以裁併，以增進行政院長的有效控制幅度，並且藉以整合部會資源，減少組織間的協調成本。因此方案中將同樣掌理族群事務的客家委員會與原住民委員會獨立設置而未予以合併，難免有政治考量，惟仍有違組織整併原意。此外，僑委會處理僑民事務，建議納入外交部管轄，實無獨立設置之必要。
其次，就整合的面向看，整合所著重的是對於分化的各個組織單位和人員，建立各種協調機能。行政院組織調整方案於院本部內另設立「大陸委員會」、「國家發展委員會」及「科技委員會」等三個政策統合機關，雖然此三機關所涉事務均具跨部會性質，且基於政府職能的分殊化，確有政策統合的需求。然而，這三個機關雖以政策統合為名，但角色定位實介乎業務及幕僚之間。建議於行政院本部分別設廳，定位為「院內業務單位」，主管由政務委員兼任。而在行政院會議下設「政策統合會議」，由行政院副院長主持，以強化協調統合之權能。
第三，重整方案中新設立「環境資源部」與「海洋事務部」。其中環境資源部因應環境保護之迫切性，有益於人民生活品質之保障，提昇為部頗有可取。至於「海洋事務部」所轄業務實可散見於其他部會機關業務如運輸、環保、科技、國防及治安等，因此宜否單獨設部容有社會討論空間。
第四，故宮博物院改隸總統府頗有爭議，何妨改併入管轄文教業務之「文化體育部」，以收整體規畫與事權統一之功。
第五，由於某些管制性或調查性之決策與執行，這類機關履行準司法功能，特別需要專業化、去政治化，或者在決策時須充分考慮到政治與社會的多元價值，才能夠確保公共利益的實現並獲得人民的信賴。因此，負責處理這些事務的行政機關，必須比一般的行政機關更加客觀、中立、具備更高的專業能力，並且與政治保持一定的距離。換言之，它們必須超越個人或黨派利益的考量，依據專業以及法律「獨立」行使職權。而如何在制度上擔保其擁有自主的專業決策空間，但又受到適當的監督制衡，乃是這類組織法制設計的重要課題。方案中雖未具體列舉特定獨立機關之設立，但在委員會決議事項中則提出「有關獨立機關的建制理念與設立原則」。而我國現存的行政組織中，中央銀行、行政院公平交易委員會、中央選舉委員會與行政院飛航安全委員會等機關，具有一定程度的獨立性；而社會對於金融監督管理委員會、國家通訊傳播委員會等擬議籌設的新機關，各界亦期盼它們能夠獨立、公正地行使職權。
第六，方案中將主計與人事改列為行政院本部之行政管理機關，屬幕僚性質。由於我國政府體制既非美國式總統制，亦非內閣制，行政權並非行政院所獨有，因此主計與人事業務尚不適宜定位為行政院之幕僚單位。又主計涉及年度預算編列之責，角色任務殊重；人事總署負責統籌行政院所屬各機關之人事行政業務，本身也有業務執行職能。因此建議將二者定位為行政院之業務襄贊機關，同時兼具行政院長之諮詢幕僚，以及負有業務推動之業務單位。
第七，為管理中央政府機關員額及增進其調配彈性，「中央政府機關總員額法草案」中將政府機關所置之員額分為六類，並將訂出各類員額總數，行政院則應依所訂之員額數量及人事費編入年度總預算內，送請立法院審議。機關員額之分配應衡酌業務職掌、施政方針、預算收支規模、以及人力配置運用狀況而定，並定期評鑑，積極淘汰冗員抑制員額膨脹，符合「當用則用，當簡則簡」原則，隨政策做機動彈性調整。衡平而論，設定機關總員額而在原額限制中彈性運用公務人力，既可免除過去齊頭式精簡瘦身之譏，又可收組織人力彈性調配之效，惟遇有移撥調整情形則涉及人員專長轉換訓練，關於此者宜早綢繆規畫。
最後，政府改造委員會於九十一年九月十五日第六次委員會議決議，「為因應新環境的需要，政府各階層人力的運用宜改採多元化的彈性任用管道，使得政府人力運用制度可以強化政策領導能力、遂行績效管理和建立人力彈性組合，進而提供政府推動績效管理的良好環境」。該次會議通過三個人力運用制度的改革方案，包括：「政務職位制度方案」、「高級行政主管職位制度方案」及「契約進用人力制度方案」，政府未來將可以「契約」方式進用不具考試任用資格的民間人才擔任政府部門行政主管，茲掇引決議重點內容如下：
（一）政務職位制度方案
1.將政務職位類型區分為政策決定職位、政策襄贊職位、憲法任用職位、獨立職位及其他職位，並以不增加政府總員額方向為原則。
（二）高級行政主管職位制度方案
1.為強化政府高階主管卓越領導和管理能力，在政府部門建立高級行政主管職位制度，開放民間優秀領導人才進入政府服務的機會，以活化政府用人彈性。
（三）契約進用人力制度方案
1.為提升政府績效管理與經營競爭力，考量功能取向，擴大契約進用適用範圍（例如：職務涉及低公權力或高度專業技術性之人力），並整合目前的契約性職位相關法令，使制度設計更為合宜。
「高級行政主管職位制度方案」和「契約進用人力制度方案」此一構想可謂我國文官體制之創舉，其引發爭議批評自可想見。批判者擔憂文官公器流於政治酬庸工具、徹底破壞考選制度；支持高級行政主管職位制度者則引美國資深文官職(the Senior Executive Service, SES)為證，認為藉此可以擴大高級文官之能力，突破技術、經驗與視野之侷限，進而確保高階文官對於政策目標的回應性。吾人以為，不論高級行政主管職位抑或契約進用人力，名額、資格均須予以嚴格設限，當此輿論熱烈爭議時，不妨暫時聽由公眾與學界形成論辯，獲得共識後再予小規模試辦，以免產生太大衝擊。
伍、結語
從政府改造委員會成立以來，輿論往往將焦點置於組織變動增刪，甚至以此論斷政府改造的功過。其實，這種完全以部會增減來看待政府改造成敗，認為政府設立某一部會即表示對特定事物的重視，仍是陷入迷信機關功能論的陷阱之中，長此以往，終必導致機關數目不斷膨脹。
再者，政府改造方案以「提昇國家競爭力」為願景，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」為理念，明顯向「管理效率」傾斜，而相對較輕忽「政治回應」。
此外，整個改造方案除了著眼於機關設置整併外，關於公共行政人員的定位與形象並未有所著墨，足見改造工程的主事者們並未正視既有公共行政人員的積極角色，如此一來，即便整個組織架構擘劃完美，最終恐仍將是缺乏血肉精氣的一具空殼罷了。
成令方、林鶴玲、吳嘉苓譯 A. G. Johnson著
從政府改造論述評議行政院組織調整方案
作者林鍾沂
發布日期
