前言
政府再造是二十世紀末以來民主先進國家的潮流，但行政組織設計時包含著複雜的觀點，價值取向亦屬多元，本文茲就行政組織再造的理論基礎進行探討，剖析其中基本價值；然後說明本文對於這些價值所採取的立場，並據以評析「行政組織再造」建議案，以及對我國政府改造三法提出方向性的建議。
壹、行政組織再造的理論探討
一、傳統公共管理的觀點
傳統公共管理的觀點大部分源於韋伯（Max Weber）（cf. Weber, 1992）和泰勒（Frederick Taylor）（cf. Taylor, 1911; 1992），此一觀點強調將經濟效率作為行政組織的結構和過程應具備之中心價值，視分工（專業分殊化）為經濟理性和生產力的關鍵。不過，管理的觀點也重視高度分工之後的協調與整合，此派學者多認為協調與整合機制乃是行政組織當中各部門殊途同歸地提升公共福祉之重要因素。以下茲介紹傳統公共管理理論之下行政組織設計的代表觀點——Luther Gulick所提出的分工原則。
（一）傳統公共管理觀點之下的組織原則：Luther Gulick的分工設計
Gulick（以下稱古立克）和Lyndall Urwick於一九三七年所編輯的《行政科學論文集》（Gulick & Urwick, 1937）一書，乃是公共組織理論當中傳統管理途徑的經典之作。古立克認為，行政組織的協調可以透過（1）組織——就是將分工的連結任務交由處於權威結構位置者，因此工作可以透過上級對下屬的命令來協調，由上而下貫穿整個組織；和（2）理念——就是團體工作夥伴心靈和意志單一智識目標的發展，因此每個員工會自動以技能和熱忱將其任務與整體相結合。古立克認為若無法充分利用前述兩個協調的基礎，行政組織就無法真正的有效運作。
進而，古立克承襲了許多韋伯對於官僚體制的看法，並將之轉變為行政組織管理和設計的原則，他相信組織必須層級化，並將權力集中於最高的「唯一主管」，而層級化的權威必須要藉由「控制幅度」（span of control）予以確保。所謂的控制幅度就是指單一主管可以直接控制的下屬人數，古立克和其他傳統公共管理的學者都認為，適當的控制幅度可以或多或少以科學的方法加以確立。抑有進者，行政主管的工作內容就是協調和控制組織，古立克進一步提出行政學學者耳熟能詳的組織管理原則—POSDCORB的概念（Gulick & Urwick, 1937; cf. Gulick, 1992）。雖然如今的環境與三○、四○年代大不相同，但前述概念至今仍然可以被視為是行政組織運作的基本雛形，只是其內涵因為環境的變遷而有所變化。該字是由下列各種原則的英文字頭所構成（Gulick & Urwick, 1937; cf. Sharfritz & Russell, 1997: 214-215）：
1.計畫（Planning）：規劃完成任務所需做的事及做事的方法。
2.組織（Organizing）：建立組織的正式結構。
3.僚屬（Staffing）：人事的功能。
4.指揮（Directing）：決策與命令傳遞。
5.協調（COordinating）：連結工作的不同部分。
6.報告（Reporting）：透過紀錄、研究和調查提供資訊。
7.預算（Budgeting）：財政計畫、會計和控制。
POSDCORB的運作過程包含了主要的行政活動和組織次級分工的領導行為，更重要的是，古立克認為其中有些部分屬於幕僚作業，而幕僚並不直接指揮組織當中的員工，卻扮演指揮者的助手或顧問。指揮系統和幕僚間的區分在傳統公共管理中相當重要，其強調這兩種功能不應該混淆，否則將使責任的歸屬產生模糊不清的情形。
古立克所提倡之組織理論當中更重要的看法是主張：任何既定的政府功能在本質上都存在著一種最有效率的組織方式，他認為政府機關可以採取目的（例如教育、健康和福利）、過程（例如人事、會計）、顧客或物質（例如農人、老兵、窮人或自然資源）、或地域（例如省、行政區、市、鄉鎮）的方式進行組織設計。就相關的組織價值如效率、經濟、和效能而言，這些組織設計的原則雖各有利弊，但卻是從事行政組織設計之不可或缺的思考方向。
此一目的、過程、顧客、地域的設計原則，對於政府組織的職能產生了直接而深遠的影響。舉例言之，假設政府機關必須僱用律師以從事公共服務或協助機關解決法律問題，那麼這些律師的角色內涵和任務將視前述的組織設計原則而定。例如以目的作為設計原則的政府機關，可能會在各個分枝機構中設置律師辦公室，律師的角色主要在於履行機關的功能，他（她）們將成為次級分工體系的一環，且居於組織層級指揮體系當中。反之，如果採行過程的設計原則，則是將所有的律師集中於一個部門，並賦予其支援不同機構和其他部門的責任，以協助發揮機關的功能。在此種設計之下，律師並非層級指揮體系的一環，而是扮演支援性質的幕僚。
（二）對於古立克之組織設計原則的反思
就上例所舉兩種設計原則（目的、過程）而言，其實各有利弊。例如第二種設計方式，可能導致該機關的律師比較強調專業主義，並隨時留意自己的法律專長和技能不致於退步，但是卻可能導致這些律師比較不重視其必須支援之機構或部門的需求。甚至他（她）們可能視法律原則的釐清比機關任務的達成更為重要，對機關而言，此似乎有置「過程」於「目的」之上的嫌疑。
另外再舉一例，假設我們欲進行一項救助貧窮的計畫，假如單一機構就可以處理所有貧戶的問題，範圍從健康和居住到衛生、家庭結構、教育、工作訓練等等，此種服務整合或以顧客為設計原則的行政機關，將使政府所提供之服務更接近窮人，並減少紙上作業的程序。但是此種的組織設計能夠提供最佳的醫療照顧或健康諮詢嗎？無論在理論上或是實際的運作情形，其答案似乎是否定的（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：134-136）。因為這些處理貧窮問題的公共行政人員，不可能是醫療衛生專家同時又是居住、教育、衛生和其他事務的專家。是以，此又呈現出古立克所提倡之組織設計原則的窘境。
此外，賽蒙（Herbert A. Simon）更指出諸如古立克之類的組織理論，並未能達到自身所宣稱之科學的精準程度，認為其不過是種「行政諺語」，理論內部隱含著弔詭（Simon, 1946）。舉例而言，以過程的原則設計組織，一方面促進專業主義，但另一方面卻造成責任不明。賽蒙隨後在《行政行為》一書中主張，行政組織可以形成一種科學，但必須注意將事實與價值分開。如此一來，將發展出立基於事實脈絡的行政和組織行為的知識主體（Simon, 1997）。就知識建構的層次而論，賽蒙的批評等於給予古典組織理論致命的一擊。
其次，前述的組織理論也在瓦爾多（Dwight Waldo）的名著《行政國》（Waldo, 1948）一書中備受質疑。瓦爾多認為「效率」和「經濟」在操作層次上不應被視為重要價值，因為它們並未對公共行政行動提供充分有效的導引。舉例言之，瓦爾多認為傳統公共管理途徑強調層級節制和集權化，在許多方面和民主政治理論相衝突，並且質疑該途徑提倡之政治和行政二分的主張，瓦爾指出任何公共行政的理論可能都是一種政治理論。
二、新公共管理的觀點
一九九○年代，新公共管理的觀念被美國副總統高爾(Al Gore)納入其全國績效評鑑(National Performance Review, NPR )計畫之中。在該計畫1993年的成果報告中指出，未來美國的目標是尋求一個「能和全國民眾訂定契約的、能確保效能、效率、回應能力的全新政府」。至於其執行要點則包括了：顧客導向、提升機關競爭力、創造動態市場機制、藉由市場力量解決問題、授能管理、分權式決策、簡化預算流程、授權導向的人事政策等。
在NPR報告中，公共行政的形象傾向於非政治而且師法企業（apolitical and businesslike)。在整個國家體制中，公共行政的主要任務是在民選人員或政務官的指揮下，履行各項責任，並發揮法規鬆綁、授能、結果導向等效益。另外，市場機制也是NPR的另一個重點，它促使公務人員遠離政治，並避免參與政府的決策。
事實上，早在1980年代中期，許多美國地方政府已有採行新公共管理的成功實例（cf. Osborne & Gaebler, 1992）。例如明尼蘇達州便推動了一項名為「STEP」(Striving Toward Excellence in Performance)的行政革新計畫。STEP的重點在於以提升政府運作的品質與成本效能，來取代傳統僅著眼於縮減開支的作法。在參與者方面，除了州政府本身之外，包括工會、企業等組織及其所屬員工，均是推動STEP的成員。許多當時STEP所揭櫫的理念如今均已成為行政管理上耳熟能詳的名詞：如顧客導向、市場機制、人事革新、資訊管理改善等。
綜合言之，新公共管理強調建立一種新的行政文化，誠如美國聯邦政府再造的主要的推動者美國副總統高爾相信「〔美國〕聯邦政府充滿了被壞的體系所綁住的好人」，所以應該在法令上盡量鬆綁行政組織及其人員，適當地解除管制，並強調成果導向的重要性。新公共管理駁斥了結構是成本—效益績效的關鍵之觀點。其支持者強調成功的公共行政需要明確的目標和彈性的過程。結構應該是被設計來促進績效，而非控制員工、資訊和資源。組織的設計應該由下而上地推動，而非由上而下（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：137, 138）。職此之故，新公共管理與傳統途徑在行政組織設計理念上的不同之處在於：新公共管理認為分權化和縮減層級以及精簡組織，乃是提升行政績效的重要方法之一。新公共管理主要的特色就在於透過管理過程的革新，進一步促使行政組織結構朝向小而美的方向發展，其重要的管理技術與行政組織再造息息相關，本文茲引介如下：
（一）全面品質管理（Total Quality Management）
全面品質管理（TQM）近來在公部門備受矚目，它初期是由戴明（W. E . Deming）所發展出來的。戴明的版本強調將品質的觀念嵌入組織生產過程的重要性，而不是在事後才來剔除瑕疵品。此一管理技術著重於缺陷率的分析以及找出降低缺陷率的方法。其他全面品質管理途徑的倡導者，如克洛斯比（P. Crosby）和裘瑞德（J. Jurand），倡導灌輸員工關於任何產品的瑕疵或缺陷都是不可容忍的觀念（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：140）。此種全面品質管理的觀念亦被引介至公共行政的領域當中，成為新公共管理力主的一種行政改革策略，以下茲扼要地臚列全面品質管理的重要觀念（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：140）：
1.顧客是品質的最終決定者。不管產品設計得多麼藝術或科學，假使顧客感覺不滿意，那這個產品仍應判定為失敗。
2.品質應該早點在生產過程（上游）建立，而非在結束（下游）時加入。
3.預防變異性是製造高品質產品的關鍵。
4.品質是來自於在系統內工作的所有人，而非單靠個人努力便可達成。如果產品品質不良，則問題最有可能出自系統而非員工。將員工績效標準和目標個人化是錯誤的，因為個人無法控制系統。在戴明的觀點之下，將員工分級、按績效給付薪資或進行年度考核是一種錯誤的作法。
5.品質需要靠輸入和過程持續的改善。據此，新公共管理論者反對以往行政機關對於輸出的關注，從全面品質管理的角度，太過強調輸出將導致組織走捷徑，而無法了解改善輸入和過程會帶來更好的品質。
6.品質改善需要強大的員工參與。因為員工最清楚輸入和過程如何影響品質。
7.品質維繫需要高度的組織承諾，全面品質管理需要所有的組織成員經常自我修正以改善品質，即使在達到高標準的績效之後。
不過，將全面品質管理運用於公部門仍存在著許多困難需要克服，例如在顧客滿意度的評估方面政府機關就需要花費比民間更大的努力。首先，很少有顧客關心生產攝錄影機和烤麵包機的工人的長相，但是政府的社工人員、警察之長相卻可能是整體服務的一部分。顧客對CD上架的過程可能沒什麼興趣，但需要靠救濟金過日子的民眾卻對於社會安全制度提供服務的過程非常關心。特別是相對而言，服務的傳輸比產品的製造更難控制其可能發生的變異性，政府機關的作為通常都屬服務的傳輸。
第二、對於非以產品銷售作為行為內涵的政府機關而言，要定義其顧客從來不是一件簡單的事。例如內政部的顧客是誰呢？其範圍甚至包括還未來的後世子孫。但是該部門內沒有任何人能夠看到他（她）們今天的所有作為，對未來的後世子孫的深遠影響。此外，各種顧客中也具有競爭性目標和觀點，因此若沒有利潤作為指引標準，生產者便難以排出資源分配的優先順序，此即市場機制。然而，政府並非以追求利潤為目標，亦不可能期待透過市場機制來決定如何配置其稀少的資源和服務。
最後，正統的全面品質管理必須依靠對品質絕對支持的組織文化。為了要形塑此種文化，組織中的管理者必須要持續性地改善管理的理念和技術。但以美國為例，政府機關當中的政政務官員在推動全面品質管理時呈現出太過躁進的現象，導致衝突連連反而遭致失敗的惡果。到目前為止，公部門全面品質管理所引起的爭議比效果的評估還要多。少數可得的個案研究顯示其雖能夠運用於政府機關，但也經常失敗（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：140-141）。
（二）標竿技術（Benchmarking）
標竿（Benchmarking）是一種有用的工具，其能夠運用於連結全面品質管理以大幅地提昇組織績效。標竿主要由檢視特定功能領域（例如生產管理、訂單處理、會計出納程序、庫存管理等等）後所得到的「最佳實務」所構成，目的在發現組織當中處理事務的方法。所有層級的公共組織現在皆可運用標竿技術，作為一種檢查其處理事務是否已達最佳狀態的工具（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：142）。
1989年時，美國奧勒岡州推動了一項具高度創意的「標竿計畫」（benchmark program）。在奧勒岡發展委員會的推動下，「奧勒岡標竿」是一套針對州內重要事務包括衛生、家庭、教育、公民參與、平等就業、社會和諧、環保、住宅、運輸系統、公共安全、財政收支、經濟成長等，設定明確並且可以量化的施政目標。其目的在於促使該州公共行政組織具備以成果為導向的運作能力，並倡導藉由工作方式的革新，使州政府執行各項業務時均能更加有彈性。此一標竿技術成為新公共管理的一項重要管理技術（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：21-22）。
（三）流程再造（Process Engineering）
流程再造與全面品質管理密切相關，然而值得一提的是，在許多情況下，組織結構和程序已經僵化，所以採取徹底的重新設計會比全面品質管理所採行之逐步的、漸進的改進措施更為適當。流程再造由麻省理工學院（MIT）的教授韓莫（Michael Hammer）發展而成，他將焦點置於把錯誤的事做得更好之上，據此他提出的解決方案不是使組織的過程更具效率，而是尋找達成組織目標的新方法。流程再造的一個重要面向是，積極地將資訊科技運用於提昇組織中所有層級之員工的才幹與技能（全面品質管理並不特別依賴資訊科技，但並不排斥它）。因此流程再造突破了全面品質管理的許多方法。
此外，韓莫亦批評標竿技術，因為標竿有許多方法與流程再造大相逕庭，例如標竿技術排除了將其它組織做為借鏡的可能性，因而無法跳脫既有思維模式，進而無法引發大幅的突破和創新。流程再造運用資訊科技所帶來了嶄新的力量，而其理念在於釋放組織當中隱藏的、尚未開發的潛能（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：142）。
（四）以績效為基礎的組織（Performance Based Organizations）
以績效為基礎的組織（PBOs）乃是美國「國家績效評估」所推動的結果導向之組織設計觀念。此一設計的觀念是將核心的政府功能置於類似於私部門的機構當中。以績效為基礎的組織是一種法規鬆綁的公共組織設計模式，而且並非採民營化的途徑為之，所以其所展現的功能在本質上仍屬公共性質。舉例言之，美國聯邦飛航局在1996年所進行的改制，便是此一組織設計模式的典型。該機關因而擺脫了許多法規以及人事管理局的管制，使其能夠在內部管理規章方面，從1069頁減少到41頁，並將機關原本涵蓋的職類從155000個減少到2000個，支持者宣稱該機關改革後更符合成本效益且飛行安全亦將提升（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：142-143）。
三、政治的觀點
自1880年代起，美國的公共行政理論家一直主張政治應全然隔離於行政之外。而到了1990年代的新公共管理繼續堅持公共行政應該師法企業，並且加入了市場取向的觀念。不過事實上，在二次世界大戰期間，許多行政學者都注意到政治因素在公共組織的核心地位，代表人物包括了Dwight Waldo、Norton Long、Emmette Redford、Wallace Sayre、Herbert Kaufman、Robert Dahl、Philip Selznick、Marshall Dimock、Charles Hyneman，此派論述的重點在於挑戰傳統公共管理理論所主張的政治與行政分離論，並就民主對於公共行政的意義被化約成為僅僅是隱性的角色（implicit role）予以質疑，還有就是批判傳統的公共管理理論對於科學和理性主義的過度強調（Wamsley & Wolf, 1996: 16）。綜合從政治的途徑思考公共組織的論點乃是基於以下的三個前提。
第一，主張政府機關和私人組織不同。艾伯比（Paul Appleby）在《大民主》一書中寫道，「就寬鬆的說法，政府的功能和態度至少有三項相互補充的面向將政府和其他所有機構和活動相區別：範疇的廣度、影響、和考量；公共責任；政治特徵。」（Appleby, 1945）
第二、傳統的公共管理理論關心行政組織的層級化權威，而新公共管理則是強調顧客取向的組織，但政治途徑則強調政治權力的發展、維持及其位置，亦即關於政策規劃和執行的方法，以及行政機關的政治決擇。在政治的觀點之下，權力是行政組織的核心，而政府機關若不加以正視，就無法達成效能和效率。諾頓龍（Norton Long）在1949年一篇名為〈權力和行政〉的文章中，就曾對此課題予以特別地關注。他指出：「行政的原動力就是權力。權力的成就、維繫、成長、衰退以及耗損都是相關領域實務人員和學者所不能忽視……」（Long, 1949）。
政治途徑的第三個前提是，代表性是組織公共機構背後的主要支撐力量。諾頓龍言道：「所有的利益團體都視官僚體制為行政組織的生命源泉是權力。它的獲得、維持、增加、消散和失去是行政實務人員和學者所不能忽略的課題」（Long, 1949; Stillman II, 1996: 105-110）。因此，實際上各團體、政治官員、和其他政策利害關係人，都會致力於在公共決策的過程中表達意見。這通常會造成權力糾葛的局面，並且政府的各個部門會呈現出高度多樣、重疊和衝突的目標。代表性體現在政府部門當中，它意味著行政執行結構事實上是一種社會的縮影，反應了在一個多元化社會中價值分立、衝突和競爭的展現。因此，完全對稱、和諧的組織結構之理想，是一種空幻的期待，十分危險。
基於前述三項前提，就政治觀點而言，傳統公共管理的觀點只重視結構安排，或是新公共管理僅著重於管理技術的更新，事實上是忽略了憲政體系、制度行為和行政組織結構乃是一種政治、職位和權力的糾葛關係。依循前述的主張，行政學者White和McSwain歸納出了如下的原則，正可說明在政治觀點之下公共行政組織設計的方向：（1）公共利益的觀念可以導引公共行政的行動；（2）公眾的福祉與行政機關的健全乃是同義語；（3）國會和政務首長能夠有效地控制行政機關；（White & McSwain, 1990）。以下本文將進一步剖析政治觀點之下公共組織設計的特徵。
（一）多元主義
多元主義意味著，政府機關應該是整體社會的縮影，甚至政府的組成分子就是社會中各種利益團體的代表，而公共決策則是應該透過政府機關之間的政治競爭做成（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：146）。採取此種觀點的論者認為，公共官僚體制本身可能比國會更接近社會縮影（Rohr, 1990: 76）。換言之，其所具備的代表性不比民選公職人員低，甚至有過之而不及，因為公共行政人員來自社會各階層，其組成比民選的公職人員更為貼近社會的各個階層。同時，由於像美國聯邦政府的「公平就業機會法」（The Equal Employment Opportunity Act, 1972）和「就業保障法」（The Affirmative Action, 1979）此類法律的存在，使得社會中的弱勢族群得以避免受到歧視，而公平地進入公部門服務，促使論者所謂之「代表性的官僚體制」（representative bureaucracy），在治理過程中能夠發揮一定程度的表意（expression）的作用（cf. Goodsell, 1990: 109）。
因此，此種代表性的官僚體制，更需要組織整合的機制，但是其與傳統公共管理不同的是，傳統公共管理假定公共組織的目標是單一的而非多元的，但政治的觀點之下，政府機關之間或部門之間的目標多元而可能相互衝突，所以在此觀點之下著重於目標層次的整合更甚於達成目標之方法的整合。職此之故，政府機關針對特定政策，必須採取多元角度的思考模式，而非預設任何形式之偏好的優先順序。進而政府機關必須將思考的重點從方案的技術細節，轉移到維持和強化公民的支持與消弭反對聲音之上。
多元主義也會導致政府機關彼此之間任務的重疊現象。以美國聯邦政府的人事行政機關為例，人事管理局、功績制保護委員會、聯邦勞動關係局、平等就業機會委員會等，在職權上或多或少都呈現出重疊的現象。此種現象若從以效率為基礎的管理觀點予以評估，顯然是一種浪費，但就政治觀點而論，機關職權和任務的重疊，可能是提供民眾更為周延之服務（可以從更多的機關獲得相同的服務）或保障民眾權益（機關之間任務重疊產生競爭和相互監督的功能）的一種良方。誠如美國行政學者奧斯淳（Vincent Ostrom），主張建構其所謂之「民主行政的典範」（The Democratic Administrative Paradigm），強調多元的決策中心、大眾參與、權力分割、結構重疊、和分權的管轄權（Ostrom, 1974; Stillman II, 1995: 30），他認為如此才是確保民主政治實踐的設計。
多元主義也意味著政府各部門間所提出之計畫的目標具有多重性，而可能彼此相互衝突，例如糧票計畫的主要目的到底是消耗過剩的農產品還是救濟窮人？大眾運輸系統是交通計畫還是都市發展計畫？學院住宅的借貸是住宅政策還是教育政策？聯邦水污染控制方案應該只考慮其維護民眾身體健康的主要目標，或應該更廣泛地考量水資源的長遠利用？（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：147）事實上，政策目標往往難以透過科學的方法或經濟分析加以確定，因為其乃是一種價值判斷，充滿高度的政治性。
（二）自主性
多元主義需要反應社會不同利益的政府結構設計，而代表性更進一步地要求在政府機關內部的各個單位應具有高度的自主性。自主性使得各部門將焦點集中於自身是否能夠充分地代表服務的對象。舉例言之，美國聯邦政府的獨立管制委員會會（IRCs）就是此種自主性的體現。此些獨立管制委員會並非行政組織的一部分，其運作完全獨立不受總統的指揮。此外，即使在行政部門當中，也有些部會甚至部會下轄的機關，亦具有高度的自主性，像美國聯邦政府當中的環境保護署以及聯邦調查局（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：147）。
政府機關重視自身的代表性，其自主性或是自主意識便相對提高，同時也使得機關的運作充分展現政治的本質，但就管理觀點的角度予以思考，它卻使得政府機關行動的一致性降低、行政控制顯得困難重重。
（三）立法的連繫
政治的觀點也強調行政部門與國會委員會之間的聯繫溝通。在美國，聯邦行政部門的組織結構和由委員會和小組委員會所構成的國會有相當大的直接關係，而行政部門的成長與小組委員會的成長幾乎是攜手並進。再者，行政部門的各個機關和小組委員會隨著時間，發展出相互支持的關係。1993年的美國所制定之「政府績效和成果法」當中規定，聯邦行政機關必須諮詢國會對於特定計畫目標的偏好順序，因而正式地將國會的委員會和行政機關之間的聯繫關係予以合法化（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：147-148）。而公共行政人員可能感到其負擔更為沈重，因為自此以後他（她）們同時對立法部門及政治任命的官員和其他行政部門負責。
（四）分權化
管理的觀點從效率和經濟的角度提出集權化與分權化的問題；但是，政治的觀點則採取不同的角度，並且得到不同的結論。從政治的觀點來看，分權化不能和代表性的概念分割。舉例言之，高夫曼（Herbert Kaufman）觀察到，雖然分權化有時候被認為是基於效率的考量，但事實上其更常經由民眾對政府的有效支持而獲得驗證。高夫曼相信在1960年代時，美國人民對於政府缺乏代表性的不安，正是對高度分權化的政府需求增加的開端，隨後地方的自主意識便漸次升高。這一波的社會、政治運動對於分權化的訴求，最後體現於反貧窮計畫和教育政策之上（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：148）。
再者，美國聯邦政府，只有低於15%的員工在華盛頓特區內工作，其他則是分佈於國內或國外的分支機構或地區辦公室工作。十個主要都市的聯邦機關「地區辦公室」（regional office）的位置都是經過精心設計的，包括舊金山、丹佛、波士頓、紐約和亞特蘭大，而「地區辦公室」（field office）的設置就比較隨意，同一個部門內的不同單位可能將其地區辦公室設置於不同的城市（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：148-149）。在政治的觀點之下，前述現象正是政府機關代表性落實在組織結構設計的展現，分支機構和地區辦公室意味著對地方居民的重視，居民的意見可以透過這些分支機構和辦公室予以反映。此外，地區辦公室也象徵著肉桶立法的影響，換言之，行政部門可以利用地區辦公室的設置來獲取或維繫國會議員的支持，同時改變辦公室管轄的選區，也反映著與特定國會議員發展和諧關係的努力。
貳、三種觀點之下行政組織的設計取向
前述探討了傳統公共管理、新公共管理以及政治觀點的內涵，以下將以前面的分析為基礎，大略說明各種觀點彼此之間存在著立場上的衝突，但在實際上行政組織的結構安排又不能偏廢任何一種觀點。其次，將指出前述觀點所蘊含的基本價值，並說明此些價值之下行政組織的設計取向。最後，本文提出我國政府改造可採行的觀點。
一、三種觀點的衝突與並存的必然性
若深究傳統公共管理、新公共管理以及政治等三種觀點的內涵及其基本價值，則吾人可以發現三者之間存在著某種程度的衝突，舉例而言，傳統公共管理著重於集權式的指揮控制，認為唯有控制才是確保效率的有效途徑；但新公共管理卻主張分權、授能，進而強調小而美的行政組織設計才是提升政府績效的良方。而不論是傳統公共管理還是新公共管理與政治的觀點之差異，則屬更為深層之本質的不同。在管理的觀點之下，效率的考量是行政組織設計的基本前提，但在政治的觀點之下，卻可能為了呼應代表性的民主原則，在組織結構的安排方面可能捨棄效率的原則，如機構之間職權的重疊、政策的目標相互衝突等。
不過本文欲強調，雖然上述觀點彼此存在著衝突，卻也在實際上並存於行政組織的結構安排當中，誠如上述的探討，基本上皆以美國聯邦政府的行政機關為參照對象，所以其意味著行政組織的設計似乎必須兼顧管理以及政治二種思維，缺一不可。因為，行政組織不可能不需顧及效率的考量，特別是在今日政府財政窘迫的系絡之下，施政成本的考量成為無可避免的課題，此亦為新公共管理自1990年代以來大行其道的主因；同時，行政組織的設計亦不可能排除政治方向的思考，尤其是如果吾人將公共行政視為實踐民主政治之途徑時，那麼行政組織的設計自不能不考慮代表性的課題，進而必須割捨效率的思維。換言之，如果換一個角度思考，官樣文章意味著一種可以保障人民權益的程序和規則、憲法的正當程序、社會福利與公正（Stillman II, 1995: 32-33）。
再者，新公共管理固然以取傳統公共管理而代之的氣勢在1990年代大行其道，但實務上傳統公共管理的組織設計原理迄今為止，仍然是行政組織設計的原型，例如層級節對於行政組織而言，仍然不可或缺，因為其意味著對於政策執行之品質控管的基本機制。
在實務上，行政組織的設計既然無法偏廢任何一種觀點，那麼其比重或程度又如何決定？亦即，在進行行政組織設計時，管理思維與政治考量其適當比重應該如何配置？本文認為，如果純粹地希望從量化的角度尋找此一問題的答案，似乎不可能。反之，應該從質化的方向思考管理和政治兩種因素在行政組織設計時的配置較為恰當，換言之，應該就當下的系絡即政治氛圍以及未來的發展作為判斷的依據。其次本文主張，在基本架構的安排方面，政治因素的考量應該要種於管理的觀點，然而在組織運作的程序方面，顯然必須著重於管理的觀點。
二、三種觀點之基本價值與行政組織設計的取向
以下本文首先扼要地彙整前述三種觀點與行政組織有關的基本價值，並說明在各種價值之下行政組織設計的設計取向，如表一所示。
表一三種觀點的基本價值與行政組織設計的取向
|
行政組織 三種 的設計取向 觀點
基本價值 |
傳統公共管理 |
新公共管理 |
政治 |
|
效率 |
層級化 |
組織精簡 |
× |
|
分權 |
適當的控制幅度、分工的結構安排 |
管理的授能、 層級縮減 |
職權重疊的結構 |
|
回應與參與 |
× |
以顧客導向的績效組織 |
代表性的官僚體制 |
×該觀點之下不重視此一價值。
資料來源：作者自繪。
表一從效率、分權、回應與參與三種基本價值觀察三種觀點之下的行政組織之設計取向，茲簡述如下：
第一、就效率而言：傳統公共管理認為欲達成效率，監督控制乃為主要手段，故在組織設計方面採取層級化的取向；新公共管理則著眼於財政成本的考量，採取精簡行政組織的作法；政治的觀點則是與效率的價值相左。
第二、就分權而言：傳統公共管理觀點之下，分權就是在組織設計時尋找適當控制幅度，並依照諸如古立克所提出之分工原則進行行政組織的結構安排；新公共管理則是著重於員工的授能、減少官樣文章，在組織的設計上減少層級；政治的觀點之下，分權意味著權力的共享與相互制衡，在組織設計時傾向各個機關、部門職權的重疊。
第三、就回應與參與而言：傳統的公共管理觀點與此一價值相左；新公共管理則是採取市場取向的基調，在組織設計時試圖轉變傳統行政組織的思考模式，採取顧客導向的作法，並將績效作為回應的指標；政治的觀點則是強調行政機關必須能夠代表社會的說影和反映民眾的意見，在組織設計的取向上為學者所稱之代表性的官僚體制。
三、我國行政組織再造可採行的觀點
誠如前述，前述觀點雖然存在著衝突，但其在實務上卻是並存的情形，換言之，我國行政組織再造，必須同時兼顧效率、分權、回應與參與三種基本價值，進而在組織結構的安排上，應視實際需求分別採取適當的設計取向。本文認為應做如下的選擇（見表二）：
第一、就效率的價值而言：採取新公共管理的觀點進行「適當的」組織精簡應是可行的方向；
第二、就分權的價值而言：則可採取以傳統公共管理為基礎結構的原型，再輔以新公共管理的管理技術改造組織的結構；
第三、就回應與參與的價值而言：則是應以政治的觀點為主，重視行政機關的代表功能和民眾意見反映，然後再參酌新公共管理顧客導向的績效組織。
表二我國行政組織再造可行的取向
|
行政組織 三種 的設計取向 觀點
基本價值 |
傳統公共管理 |
新公共管理 |
政治 |
|
效率 |
層級化 |
★ 組織精簡 |
× |
|
分權 |
★ 適當的控制幅度、分工的結構安排 |
★ 管理的授能、 層級縮減 |
職權重疊的結構 |
|
回應與參與 |
× |
★ 以顧客導向的績效組織 |
★ 代表性的官僚體制 |
★代表可做為我國政府改造的參考方向。
資料來源：作者自繪。
參、「行政組織再造」之評析及政府改造三法的建議
以下將根據前述的分析，從行政組織再造的三種價值向——效率、分權、回應與參與，評析「行政組織再造」建議案，並且針對我國政府改造三法——「行政院組織法」、「中央政府機關總員額法草案」、「中央政府組織基準法」提出方向性的建議。
一、「行政組織再造」建議案之評析
本文認為「行政組織再造」建議案的優點在於兼容三種觀點，並做了適當地配置，本文茲將此些優點臚列如后：
第一、就效率的價值而言：「行政組織再造」建議案針對行政院版之修正案提出批評，有幾點正切中其弊、見解精闢。依照新公共管理的觀點，為樽節公帑進行組織精減勢所必然，但行政院版當中機關精簡幅度不足、部內單位未做通盤考量等皆為其缺失。
第二、就分權的的價值而言：「行政組織再造」建議案針對行政院版之修正案提出批評中如委員會定位不明、行政院幕僚單位大幅擴張造成指揮系統紊亂、部分機關義務利益衝突等，皆屬傳統公共管理當中對於分權的主張。就此一方面的看法，傳統公共管理的分權著重於分工，因此實際運作上始能更為流暢，「行政組織再造」建議案當中所建議之調整方案，正符合此種原則。
第三、就回應與參與而言：「行政組織再造」建議案針對行政院版之修正案指出其部分機關之建制僅具政治宣示功能，例如海洋事務部，對於民眾的實質需求毫無助益。進而，該文所提之建議版本中，除既存的內政、外交、經濟、財政、國防、教育、法務、交通等部，另建議成立勞工、文化、厚生、退伍軍人、民族事務等部，其實皆與我國特定族群之民眾有關，是以符合政治觀點所主張之回應性的價值，使行政院的組織更接近社會縮影，更具社會中多元需求的代表性。
二、針對政府改造三法之方向性的建議
以下分從效率、分權、回應與參與三種價值，提出我國政府改造三法之修訂應思考的方向：
第一、就效率的價值而言：中央政府組織設計應考慮將功能相近之業務，交由同一部會統籌分司辦理，以減少資源之浪費。如行政院版之「行政院組織法」中設置僑委會、客家委員會、原住民委員會。
第二、就分權的價值而言：「行政院組織法」、「中央政府組織基準法」應針對現行機關職權重疊或曖昧不清的部分做出修正。雖然就政治的觀點而言，職權重疊被理解為是多元主義之下的產物，但其並不一定可以保障民眾的權益，反而可能導致事權責任不明，造成爭功諉過的弊病。所以就此一價值而言，本文主張採取管理觀點的取向。
第三、就回應與參與的價值而言：本文認為政府改造三法的訂定過程中應聽取政策利害關係人之建議，將其納入決策參與的範圍，尤其是「中央政府機關總員額法草案」是否以廣泛吸納各用人機關之意見，將是該法成敗的關鍵。
肆、結語
政府改造的成敗對於國家人民之影響深遠，故不可不審慎為之，本文所欲主張的基調實為：公共行政的價值乃是多元性的，故而政府改造亦應兼採多元的觀點，雖然二十世紀末迄今新公共管理蔚為風潮，但行政改革仍不能忽略政治價值的反思，特別是民主政治當中回應、參與的價值，應該在此一過程當中獲得實踐。亦即，民眾應該有權力知曉、決定其自身的生活。
職此之故，作者不欲偏廢本文所提出的三種觀點中之任何一種，而是就各種基本價值，選擇各種觀點的長處，作為「行政組織再造」建議案之評析和政府改造三法的建議之依據。
參考資料
呂育誠、陳恆鈞、許立一D. H. Rosenbloom著（原文第五版）
2002 《行政學》，台北：學富文化。
Appleby, P. Big Democracy. New York, N. Y.: Knopf.
Goodsell, C. T. (1990). Public Administration and the Public Interest. In G. L. Wamsley et al. (Eds.), Refounding Public Administration (96-113). Newbury Park, C. A.: Sage.
Gulick, L. & Urwick, L. (1937). Papers on the Science of Administration. New York, N. Y.: Institute of Public Administration.
Gulick, L. (1992). Notes on the Theory of Organization. In J. M. Shafritz & A. C. Hyde (Eds.), Classics of Public Administration (3rd Ed.) (80-89). Pacific Grove, C. A.: Book/Cole Publishing Company.
Long, N. (1949). Power and Administration. Public Administration Review. No. 9, 257-264.
Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. New York: Addison-Wesley Publishing Company, Inc..
Ostrom, V. (1974). The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, Alabama: The University of Alabama Press.
Rohr, J. A. (1990). The Constitutional Case for public Administration. In Gary L. Wamsleyet al. (Co-authored), Refounding Public Administration (52-95). Newbury Park, C. A.: Sage.
Rosenbloom, D. H. (2002). Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (5th Ed.). New York, N. Y.: McGraw-Hill Book Co..
Sharfritz. J. M., & Russell, E. W. (1997). Introducing Public Administration. New York, N. Y.: Addison-Wesley Educational Publishers Inc..
Simon, H. A. (1946). The Proverbs of Administration. Public Administration Review. Winter.
——— (1997). Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Process in Administrative Organization (4th Ed.). New York, N. Y.: The Free Press.
Stillman II, R. J. (1995). The Refounding Movement in American Public Administration: From “Rabid” Anti-Statism to “Mere” Anti-Statism in the 1990s. Administrative Theory & Praxis, Vol. 17, No. 1, 29-45.
——— (1996). Public Administration: Concepts and Cases. (6th Ed.). Boston: Houghton Mifflin Company.
Taylor, F. W. (1911). The Principles of Scientific Management. New York, N. Y.: Harper.
——— (1992). Scientific Management. In J. M. Shafritz & A. C. Hyde (Eds.), Classics of Public Administration (3rd Ed.) (29-32). Pacific Grove, C. A.: Book/Cole Publishing Company.
Waldo, D. (1948). The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. New York, N. Y.: Ronald Press.
Wamsley, G. L., & Wolf, J. F. (1996). Introduction: Can a High-Modern Project Find Happiness in a Postmodern Era? In G. L. Wamsley, & J. F. Wolf (Eds.), Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges (1-37). Thousand Oaks, C. A.: Sage.
Weber, M. (1992). Bureaucracy. In J. M. Shafritz & A. C. Hyde (Eds.), Classic of Public Administration (3rd Ed.) (248-268). Pacific Grove, C. A.: Book/Cole Publishing Company.
White, O. F., & McSwain, C. (1990). The Phoenix Project: Raising Public Administration from the Ashes of the Past. In H. Kass & B. Catron (Eds.), Images and Identities in Public Administration (23-59). Newbury Park, C. A.: Sage.