壹、前言
政府是一個組織，也可以說是最大企業，有投入(input)與產出(output)，民眾與企業是政府的顧客，GNP就是政府的營收。自1990年代，奧斯本(D.Osborne)與賈伯樂(T.Gaebler)提倡所謂「新政府運動」,倡議政府再造,歐美日等先進國家莫不以此為目標，以加速強化其競爭優勢。政府職能從傳統無所不包的「大有為政府」，「萬能政府」，逐步轉向靈活彈性，快速應變的「小而能」，「小而精」的政府。我國在此國際競爭中自不能落於人後，更要突破創新，在進行政府再造的過程與目標上，希望引進企業管理精神，以競爭的市場機制與具體的重整政策，期能建立一個，有效率效能，具應變與危機處理能力，與創新精神的政府,以因應快速發展與變遷的社經結構與政治環境，及高漲的人民參與意識與期望。本文擬從組織生命週期與變革的觀點,提出對我國政府再造的看法。
貳、組織的生命週期
為什麼有些國家的政府生氣蓬勃,效率驚人,有些政府則像邁入生命的末期,反應不靈,老態龍鐘,失去活力。我們先看兩個美國企業的個案實例。
1976年4月1日，Steve Jobs以賣掉了他的福斯汽車與Stephen G. Wozniak賣掉兩部工程型計算機所籌得的資金，在加州的Menlo Park創辦了Apple Computer。藉著這些資金與在Jobs家中車庫的研發成果，他們設計與組裝出第一部單機電腦，並將它命名為Apple I(蘋果一號)。到了年底的時候，由於訂貨的需求非常暢旺，兩位創辦人便已經無法妥善處理電腦的製造問題。因為缺乏擴充的資金，他們與A. C. Markkula進行結盟，Mike挹注了25萬美元並成為董事長，開始領導Apple的事業。Apple團隊持續研發與改良電腦並推出Apple II。隨著電腦產品起飛與愈來愈多的軟體發明，Apple大展鴻圖。到了1980年12月，才剛掛牌上市的股票，在短短幾分鐘內銷售一空。而到了1982年，Apple的年營業額已經達到20億美元。
隨著公司的成長，高階管理團隊的結構也快速變換著。Wozniak醉心於研發，對於公司的管理並不感興趣。但是Jobs卻同時喜歡研發與管理，所以在1981年取代Mike成為董事長，並負責公司的策略方向。同時他也是產品的一流人才，由他領軍發展新型的Apple電腦(Macintosh，麥金塔)，他也決定投入大量的資源，推動Macintosh的發展。後來，Jobs主導了公司的高階管理團隊與決策權，特別在Wozniak遭遇幾乎致命的飛行意外之後更是如此。
在1982年年底，Jobs知道自己無法同時兼顧管理與研發，他開始尋求幫手，並找上了Pepsi Cola的總裁，也是行銷高手的John Sculley。Sculley在1983年成為Apple的總裁與執行長，負責Apple的成長策略與行銷計畫，董事長Jobs則統籌技術研發。經由兩人的通力合作下，Apple成長為一個成熟的企業並主導電腦產業。
但是，事情的發展並不如預期，Jobs開始懷念策略決策權力的滋味，他監督Sculley的活動，並且在自認為需要的時候，介入公司的決策。甚至在Macintosh專案的資源使用上，他煽動其他專案團隊成員的不滿情緒，公司的政治氣息與衝突也日益升高。最後，因為Jobs分散心力於管理與研發上，使得公司決策遲緩，也失去了經營方向。1985年底，董事會的大股東們認為這種情況不可以再繼續下去，而一直以來的高階權力鬥爭也傷害了Apple的成長。他們支持了專業經理人Sculley，一起對抗創辦人Jobs。1985年，Jobs在失去董事會的支持下，被迫辭職。在Sculley的領導下，Apple蓬勃發展了好幾年。可是，到了1993年，低成本競爭傷害了Apple，就像傷害Compaq一樣。在董事會對Sculley帶領Apple克服難關的能力產生質疑之下，Sculley被迫去職。雖然Apple仍面臨許多問題，但在1998年Jobs重掌公司之後。在他的領導下，公司研發了創新的新產品，銷售與獲利都有不錯的成果。
另一個是美國通用動力公司(General Dynamics)的個案。該公司於1990年時虧損了五億七千八百萬美元。但到了1991年，卻獲利達三億零五百萬，股價更在18個月內，騰翻三倍。這個大型的國防軍火承包商(專門製造戰鬥機、核子潛艇與裝甲車)是如何在冷戰結束、政府大幅刪減國防預算的不利環境下，避開重重的困難呢？答案就在於總裁William A. Anders所領軍的高階團隊，如何有效地管理組織的衰敗過程。
General Dynamics為了回應主要市場產品需求不足的問題，它出售其八十七億的資產，並縮減業務在四大範圍中，包括飛機、潛艇、裝甲車與太空發射系統。整個集團也裁撤了超過25%的人員，然後將許多資產賣給其他公司，共售得12億元，用於配發股利與投資核心事業。例如，General Dynamics的資訊科技部，以一億八千四百萬出售，Cessna 飛機部也以六億元賣給Textron公司。在1990年底，又陸續售出民航飛機部、零件服務部、電子零件部、船舶管理部、財務事業部、以及飛彈系統部。
General Dynamics高階管理者深切了解，在資源快速消失的情況下，無法仍然維持所有的活動。針對縮編與精簡的需求，他們快速反應，並進行組織重組以專注於核心事業上。雖然公司規模變小了，但在股東的眼中，卻認為公司是有效能的，他們的投資報酬是快速向上攀升的。顯而易見地，公司的高階管理者在組織衰敗的第一階段中並不目盲，並且能夠立即調整組織以回應新環境的需求。他們將自己定位為全球國防產業中的佼佼者，公司的績效也在1990年代持續提昇1。
這兩個個案表達了組織生命週期（the organizational life of cycle ）的觀念，一個組織可能歷經組織生命週期的四個主要階段：創生、成長、衰敗與死亡[i]。不同的組織經歷各個階段時所費的時間不同，也有些組織不會歷經所有的階段。但有些組織甚至是由創生直接邁向死亡，因為他們並沒有吸引到顧客或資源，所以未曾享受到成長的滋味。有的組織具有很長的成長期，所以許多研究者進一步將組織所經歷的成長期再細分為幾個次階段。衰敗期也可分成幾個次階段，如部份組織在進入衰敗期時，立即採取了補救調整的措施，讓組織重生。
美國學者L.E. Greiner將成長週期的第一階段稱為創造階段。在這個階段(包括了組織的創生)，創業家發展建立新市場利基與引進新產品的技術與能力。當創業家設立了全新的程序，並逐漸調整它們時，發生了許多的組織學習。組織會去學習那些產品和程序是有效的，並不斷地調整組織的各項活動以維持持續的擴張。在這個階段，組織創辦人期望著能從未來的利潤中獲益，而長時間地發展與銷售其產品。例如Compaq公司就是由幾位來自於Texas Instruments(德州儀器)的管理者所創辦的，他們在偶然的情形下設計出新型電腦，並在十八個月內以小額資本將產品上市。在此創造階段，控制員工行為的並不是組織的層級與結構，而是組織文化中的規範與價值觀，非正式組織指引了決策與溝通的進行。
一旦組織成長並繼續運轉，內部的一些力量開始改變創業的過程。隨著組織成長，創辦人將面臨到管理組織的問題，然後他們會發現管理的過程和創業的過程是大不相同的。「管理」重視如何善用組織資源以有效地達成目標，像製造作業，管理者須面對讓製造流程更有效率的問題。但在公司創辦初期，管理上很少注重效率問題，創辦人幾乎全心投注於創立組織並讓組織擴張，而忽略了有效管理組織資源的重要性。另外，他們也太關心是否提供顧客高品質的產品，而忽視了成本問題。因此，在開拓利基之後，創辦人會面臨管理組織的挑戰，而這方面通常是許多創辦人不擅長的。所以在組織成長過程中會面臨下列的危機：
（1）領導的危機(crisis of leadership)通常當創業家控制組織的管理權時，重大的問題將會發生，最後並導致領導的危機。例如Compaq的CEO與創辦人Rod Canion曾帶領組織主導電腦市場，但是，在1992年電腦的售價搖搖欲墜的時候，高價的Compaq產品失去了他的市場利基。在公司股價猛跌的情況下，股東們瞭解到創辦人並不是公司此時為救亡圖存的最佳領導者人選。於是董事會以專業經理人Ekhard Pfeiffer取代了Canion，Pfeiffer隨後推動了極為成功的低成本策略。然而，他在1999年卻又因為未能成功整合合併來的Digital Equipment(迪吉多電腦公司)而下台，董事會後來從AppleComputer請來Steve Jobs掌舵。這些例子都說明了組織如何面對領導危機，並且以管理者取代創業家。
領導危機結束於組織聘任強而有力的管理團隊領導後，組織進入下一個成長階段：藉由指揮而成長。新任的高階管理團隊承擔指引組織策略的責任，而基層的管理者則承擔功能責任。例如Apple的CEO John Sculley在此階段採取了特定的策略、結構設計與文化，讓組織能在成長時達成其效能目標。此時功能式或事業部式結構的重新設計，可以讓組織重新獲得各項活動的控制，決策也將趨於集權。然後，採用正式的、標準化的規定與程序，則有助於每一個功能監督與控制其各項活動。例如，製造部門主管發展程序以追蹤成本與品質資訊，物料管理功能則發展有效的採購與存貨控制系統。
一般而言，藉由指揮而成長多能扭轉組織命運，並推動組織沿著成長曲線，攀向更高的效能水準，就像Apple與Compaq。然而，若組織持續快速成長，集權式領導與正式化決策通常會帶來新一波的危機。
（2）自主性的危機(crisis of autonomy)由於專業經理人接手主導組織，使得公司的創意部門人員，如研發、產品工程及行銷部門，因缺乏對新產品發展與創新的控制權而倍感挫折，進而引發自主性危機。由高階管理者所設計的組織結構，不僅讓組織傾向集權決策，也限制了組織內進行各項試驗、承擔風險、與內部創業的自主性。所以，因指揮而成長階段所帶來的官僚組織化程度加深，將降低創業精神與動機。例如，新專案的執行，可能須事先取得高階的核准。又如，在組織全力追求降低成本的氣氛下，基層的表現可能就被忽略或未被獎勵了。於是，在成就未獲肯定、創新建議不獲高層採納的情形下，強調創業精神的功能部門，像是研發部門，管理者開始產生挫折感。員工與管理者在不斷加深的官僚組織下，自主性漸漸喪失，挫折感也與日俱增。
不解決自主性的危機，可能會引發什麼後果呢？內部創業家很可能因此而離開組織。例如在高科技產業中，因官僚組織化而衍生的挫折感，是人們離職而自行創業的最主要原因之一3。另外又像Eastman Kodak在1980年代收購了許多小型的創業公司，以提升企業的銷售額與獲利。可是Kodak高層隨即介入這些公司的營運，並要求進行中央集權式的掌控。於是造成許多管理者離去，因為他們痛恨失去控制權與決策權。又如美國通用汽車（General Motors）收購EDS後，許多EDS的高階主管在經歷GM不可承受的官僚組織後，紛紛求去。
組織事業起飛後，不僅創新能力下降，更會面臨產業中新的競爭者。如果不解決自主性的危機，組織內部將產生重大問題，也將抑制組織成長與繁榮的力量4。
為了解決自主性危機，多數組織採取將職權下授到各功能部門較低階層的做法，並且將控制權的下授與獎勵制度連結，以肯定成員們的貢獻。例如，管理者與員工可能因表現優異程度，而獲得不等額的紅利或股票選擇權等獎勵。從本質上來說，藉由授權而成長階段，讓組織得以在以專業管理提升技術效率，與提供創業空間以維繫組織創新，及尋求降低成本或改良產品之道二者之間求取平衡。Microsoft是一個成功的例子，Bill Gates授權給小型團隊，並塑造團隊成員發揮創業精神與控制自身各項活動的工作環境。Gates也以股票選擇權獎勵團隊成員，而表現卓越的團隊成員，更將成為組織中眾所矚目的明星。在另外一方面，Gates與其高階管理團隊則負責協調與整合不同團隊的活動，以力行公司的長期策略。Gates對Microsoft的設計，讓公司躲開了自主性的危機，更讓組織因其先見之明，獲得巨幅利潤。另外，像EDS的Ross Perot與Apple的John Sculley也都設立股票選擇權獎勵制度，以維持企業的創業精神。
因此，在藉由授權而成長階段中，各階層與各功能的管理者都被賦予更多的自主性與責任。為了回應職權下授的需求，其中一種做法是轉型為產品團隊結構或是複事業部結構。這種結構設計可以加速新產品上市的時間、提升組織的策略決策，以及鼓勵產品或事業部管理者滲透市場與快速回應顧客的需求。在此組織成長階段，高階只有在必要時才介入。藉由授權而成長，讓各部門或事業部擴充以達成其自身需求與目標，而組織通常會經歷到快速的成長。然而，伴隨著組織的極度成功，另一個危機隨之而來：爆發性的成長讓高階管理者產生對組織全面控制權喪失之感。
（3）控制的危機(crisis of control)當高階主管與功能主管之間，或是總公司管理者與事業部主管之間彼此競爭組織資源時，就發生了控制危機。原先為了解決自主性的危機而下授職權給基層的管理者，無形中提升了低階對於組織資源的控制權。主管們多半喜歡擁有這樣的權力，因為它通常伴隨著特權與使用某些獎賞的權力，如果管理者利用資源控制權為自己謀利，而不計組織付出的代價，那麼組織的效能將受到傷害。所以，高階與較低層級間也可能為了資源而發生權力鬥爭。有時候，高階會企圖回復之前的中央集權並重新取回組織活動的控制權，但這樣的舉動注定要失敗，因為它又將引起自主性危機。那麼，組織該如何克服控制危機以持續成長呢？
為了克服控制危機，組織必須在高階的中央集權控制與功能或事業部層級的地方分權控制之間求取平衡。高階管理者應當扮演協調與激勵各個事業部的角色，以建立公司整體的視野。例如，在許多組織中，事業部之間為了讓組織整體獲益，可以互相合作與共享資源以開發新產品或新製程。這種協調對於追求相關性多角化策略的企業非常重要。如果企業希望朝國際化發展，協調會更加重要。各功能部門的最高主管與總公司的人員間，必須共同建構出能促進不同事業部與不同國家間跨國合作的心理基礎。
同時，總公司的管理者必須依其專業監控各事業部的活動，以確保其善用組織資源。除此之外，也須建立全公司的管理措施，來評估各個事業部的績效。組織通常以建立內部勞動市場的方式，來激勵管理者以及結合其個人與組織的目標。也就是讓事業部中表現極佳的功能主管能獨當一面、掌控事業部，而原先事業部的管理者，則提升至公司的最高階層。如果管理不當，所有的協調活動與複雜的結構，將引發另一波危機。
（4）繁文縟節的危機(crisis of red tape)如果組織想要成功，就得持續地、妥善地管理藉由協調而成長的複雜過程。若是組織無法妥善管理此過程，將深陷繁文縟節的危機當中。組織中的規章與程序不斷增加，但這些事項的增加對於效能的提升，幫助極為有限，在多數情況下，因為繁文縟節抑制了創業精神與建設性活動的發生，反而不利於組織效能。組織將變得過度官僚組織化，過於仰賴正式組織、而忽略非正式組織的協調方式。在這種情形下，組織該如何鏟除讓自己受限的各種繁文縟節，並重新回復有效的運作呢？
在Greiner的模式中，解決繁文縟節的危機、並將組織推向成長的方法是藉由合作而成長。藉由合作而成長強調透過團隊與技巧性地面對成員間的差異，來促成管理上產生更強的自發性活動。此時，社會控制(social control)與自律(self-discipline)取代了原先的正式控制5。處於此成長階段的組織，Greiner建議採取產品團隊與矩陣式結構，許多大型組織採用此法，以提升他們回應顧客需求與快速引進新產品的能力。在矩陣式的心理架構下，發展人際聯結以管理全球的互動，也是合作策略中的一部份。合作讓組織朝向有機式，因為它讓組織運用了較多的人際相互協調，而非藉由標準化進行協調。
在組織成長時，由機械式轉變為有機式結構，是個艱困的任務。像Chrysler與Xerox就轉變為產品團隊結構，以簡化其決策過程。這兩家公司都是在經歷結構衍生眾多問題之後，才進行這項轉變。當時的結構造成了成本上升、品質下降、與效能嚴重低落的問題，其實在那個時候，兩家公司均瀕臨破產邊緣。
組織慣性(organizational inertia)是組織內部導致其抗拒變革的一切力量，它讓組織無法輕易地回應環境變化的需求。Greiner與其他適應論學者，都很重視組織變革以適應環境變遷需求的能力。族群生態學者更悲觀地認為，組織不具有快速、輕易地調整其策略與結構，以迴避衰敗的能力。在他們看來，組織受到慣性的支配而無法變革。像風險規避、想要最大報酬、以及過度的官僚組織式文化，都會提高組織的慣性，當這些因素共同運作時，管理者面臨的問題，就極端複雜與棘手了。它包含了三個主要內容:
（1）風險規避(risk aversion):隨著組織成長，管理者變得愈來愈規避風險，也就是愈來愈不願意承擔組織活動的不確定性6。所以，組織變革的困難度也與日俱增。風險規避可能源自於幾個原因，像是管理者太在意於確保自己的地位，而僅僅核准安全性高，或是投入金額低的專案，這樣一來，就算是專案失敗，也不會受到嚴厲的責難。另外，管理者也可能為了提升自己的成功機率，而再度投注於那些已經為公司帶來成功的專案。又或者是設定一些能協助其嚴密監控新投資的官僚組織規則或程序，但這些規則與程序，也同時扼殺了組織的創新與創業精神。
（2）想要最大報酬(the desire of maximize rewards) : 那些能為管理者帶來巨額報酬之事物的獲得，如特權、工作保障、與財產權等，是與組織的規模而非與獲利力相關7。換句話說，管理者可能為了獲取更多的報酬而擴充組織的規模，即使這樣的擴充有損於組織效能。像Goodyear Tire、Eastman Kodak、Greyhound、General Motors與許多不計其數的大企業管理團隊，都曾被指控為了謀取私利，不惜讓股東、顧客或其他利害關係團體付出代價。過去，這些管理團隊並不會專注於組織效能的改善，因為這樣做並不會為他們個人帶來直接利益。一直到最近，強而有力的利害關係團體出現，才能要求與強迫他們精簡規模。例如在Chrysler與Xerox中的轉變，是在新的管理團隊接手後才發生的。另外，在GM公司中，董事會的嫌惡才迫使管理階層加快重組與精簡的速度。
（3）過度的官僚組織式文化(overly bureaucratic culture) :在大型組織中的管理者愈來愈看重財產權(如薪資與股票選擇權)，這使得他們費勁心力於維護自己的財產權，而忽略了該如何為組織造福。例如，多數的管理者對於部屬的主動自發與創業式精神，常常予以壓制，因為具備這方面技術與能力的部屬，可能威脅到主管的地位與其所轄的財產權8。另外一個和官僚組織化有關的問題是，每一個管理者都想多增加部屬而非敵人，為了達到這個目的，管理者會限制部屬的自主性以保障本身的權位。其中一個限制部屬自主性的方式，是建構高聳的組織階層，如此便能嚴密控制部屬。另外一個做法是塑造官僚組織化的文化，強調維持現狀與服從組織規定。這種文化在軍隊中是很重要的，但是對於要在不確定環境中求取生存的大企業而言，卻沒有一點好處。
雖然管理者的這些行為，在某些情況下常成為組織慣性與衰敗的主因，但是管理者們可能並非蓄意傷害組織的。官僚組織化(bureaucratization)與風險規避，常在無預期的情形下，不知不覺地產生的。
一個組織是會漸漸衰敗的，學者William Weitzel與Ellen Jonsson定義出組織衰敗的五個階段。除了崩解階段，在每一個階段中，管理者都可以採取行動扭轉頹勢。
第一階段：目盲階段(blinded)。 在此階段中，組織無法識別其長期存續的內部與外部問題。造成目盲的常見原因是組織缺乏適當的監控與資訊系統，而這是組織衡量效能與確認組織慣性來源的工具。組織發生問題的內部警訊包括了過多的冗員、決策緩慢、功能或事業部間衝突加劇與獲利衰退。在這個階段中，取用優質的資訊與組成有效的高階管理團隊，能夠預防組織遭受衰敗襲擊，並繼續維持成長格局。為了避免衰敗，管理者必須不斷地監控各項內部與外部因素，以獲得採取即時矯正措施時所需的資料。雖然針對問題採取矯正行動，可以扭轉衰敗過程，但是並不保證組織可以持續成長。以軍火商General Dynamics對國防事業衰敗的反應看來，公司可能須進行重組，以更有效地運用其現有的資源。
第二階段：無行動階段(inacton)。 如果組織在目盲階段仍無法領悟自己已身陷困境，他的衰敗將進入無行動階段。在本階段中，雖然組織績效已有明顯惡化的癥候，如銷售額或利潤下降，高階管理者對於矯正問題一事，仍然紋風不動。這種無行動反應，可能是管理者錯誤解讀資訊，認為這只是短暫的環境變遷，組織應可平安度過。也有可能是管理者只圖私利，而不惜以其他利害關係團體的利益為代價的結果。另外，組織慣性也可能讓組織對環境反應遲緩。管理者可能嘗試以正確的方式解決組織問題，但這在現階段中可能不是適當的方式9。
隨著無行動階段的展開，組織實際績效與要求績效的差距日益拉大，管理者是否能採取及時的行動，成為扭轉衰敗的關鍵。管理者可能以裁員方式，展開精簡規模行動，或是刪減營運範圍。或者是針對組織規模龐大或運作複雜而產生的組織慣性，以改變組織結構的方式來克服。
第三階段：錯誤行動階段(fault action)。 如果管理者沒有在無行動階段阻止衰敗，組織將進入錯誤行動階段。此時，即使採取了矯正行動，問題仍然持續惡化。管理者可能因為高階管理團隊內的衝突，而做出錯誤決策，或是因為害怕巨幅重組是禍非福，而改變得太少、太慢。通常管理者會擔心激進的改變，將影響組織的運作方式並帶來危機10。例如Compaq的創辦人Rod Canion無法在公司需要時，進行大幅改組與變更策略，以帶領公司轉危為安。直到新的執行長Ekhard Pfeiffer接手，Compaq才轉變成低成本策略，並削減了35%的人力。不過，當時Compaq已進入了衰敗的第四階段－危機階段。在多數情形下，組織因為管理者太過堅持既有的策略與結構，即使知道此策略與結構並無法讓組織脫離衰敗，也因害怕而無法改革，這使得組織陷入錯誤行動階段。
第四階段：危機階段(crisis)。 到了危機階段，只有激進的策略與結構改革，才能遏止衰敗，讓組織得以生存。組織因所面臨的危機已經到了生死存亡關頭，唯一的機會就是進行大幅組織改組。如果管理者到了第四階段才採取行動，改革必須是激烈的，但是成功機率卻很渺茫。因為到了這個階段，組織的利害關係團體已逐漸開始解除或限制與組織的關係11。例如，優秀的管理者可能因為和高層不合而求去，投資者也不願意再冒險挹注財務資源，而供應商則可能因為收款問題，拒絕再提供組織所需的原物料。
通常在危機階段的組織，只有更換高階管理團隊才能讓組織起死回生。為了克服慣性，組織需要注入新的想法以進行變革，以及適應環境變遷的需求12。在有效的組織改組後，組織脫胎換骨、煥然一新，與舊組織唯一的相同點，可能只剩下組織名稱了。
第五階段：崩解階段(dissolution)。 若組織進入崩解階段，已經無法扭轉衰敗、回天乏術了。此時，組織失去利害關係團體的支持，其取用資源的能力，也因為聲譽破產與市場枯竭而消失。就算選出新的領導人，也無處取得扭轉劣勢、再造新生所需的資源。組織很可能被迫放棄營運，開始清理資產與債務並宣告破產清算，或者是解散以死亡收場。一旦組織步入滅亡，成員與組織的關係便發生改變。他們知道最後的結局即將來臨，每個人與組織的關係都只是短暫的13。阻止衰敗的行動失敗，而後續的行動則遙遙無期，無疑向人們宣告組織死亡的訊息。一旦開始崩解，組織切斷與利害關係團體的聯繫，並將剩餘的資源移轉給其他組織。在組織內部，正式的關廠歇業儀式解除了組織與利害關係團體間的聯繫，讓成員們重新思考他們在離開組織後的新角色。
管理組織衰敗和管理組織成長一樣重要。其實，成長的過程與衰敗的過程是息息相關的。衰敗的癥候發出組織必需有新作為以持續成長的信號。根據許多大型組織的經驗，解決之道可能是縮小編制與精簡業務範圍，讓組織能夠專注地將有限資源用於少數的產品與市場上。如果組織無法適應環境的變遷，下一步就要面臨死亡。所以需進行組織變革來提升競爭力，永續經營。
參、組織變革
組織變革（organizational change）的意義是組織從現在的狀態轉變到未來狀態，以增進其效能的過程。有計劃的組織變革，其目標是發現創新或改良使用資源與能力的方法，以增進組織創造價值的能力，並改善對利害關係團體的報酬1。一個正在衰退中的組織，可能需要重整其資源以改善其對環境的適應力。例如，IBM與GM在1990年歷經了產品需求的下降，而一直尋求新的使用資源方法，來改善績效並重新吸引顧客。另一方面，即使是一個成長的組織，也可能需要改變其使用資源的方法，以發展新產品或發現現有產品的新市場。譬如，Wal-Mart、Target、Blockbuster Video、Toys”R”Us都不斷積極地拓展營運規模及增設新店面，以善用其產品受歡迎的優勢。過去十年，Fortune 500的公司有一半以上經歷了重大的組織變革，得以提昇其能力去創造價值。
美國郵局變革的故事，是給政府很好的參考個案。
美國郵政局是個規模龐大的組織，1990年前總共有740,000位員工，包括130,000位管理者，處理將近世界郵件總量40%的郵件。最近幾年，公司雖然已經裁掉50000個工作，但是仍一直為刪減眾多員工及縮減其他成本以制止增加中的虧損而奮戰。為了縮減損失，前任Tennessee Valley Authority(TVA)的最高主管Marvin Runyon被任命為第十七任的郵政總長。在TVA時，Runyon曾經縮編管理層級，裁掉14,000個工作，減少總經費30%的支出，而節省了1.8億美元。分析家希望他能在郵政局達成相同的成果，結果他做到了。Runyon宣布將從組織的所有層級裡裁掉30,000位員工，把高階管理人員從42%削減到24%，刪除二個管理層級。然後他又決定關掉五間區域性郵局和50多個地區性郵局，並刪除另一個管理層級。他認為郵政局的組織層級過於高聳，組織有地方的、區域的、事業部的及總部的管理人員，大部份都在重複彼此的工作，同時也造成組織內部變革步調緩慢，於是刪除工作數目，直接節省近2億美元的成本。此外，他開始在郵局設置最新的資訊科技，以便持續降低成本。
Runyon重組的動作震撼了郵局上下員工，他提高了生產力，也使決策速度更快。1990年代，他的努力成功地使郵局在低價格的情況下，達到空前的獲利。1997年，新任郵政總長Bill Henderson接下一項新使命，那就是重新塑造郵局，使郵局能因應逐漸成長中之網際網路的營運環境，因為在網際網路的營運環境中，每年有數億個透過線上訂購而來的包裹需要處理。
肆、變革的目標（targets of change）
計劃性組織變革的目標通常在於改進下列四種不同層次中，一種或多種的績效，包括：人力資源、功能資源(functional resources)、科技能力(technological capabilities)、組織能力。
（1）人力資源(human resources) :人力資源是一個組織最重要的資產，組織根本的特有競能在於員工的技術與能力。由於這些技術與能力賦予組織競爭的優勢，組織必須持續評估其結構，去發現最有效率的激勵、組織人力資源的方法，以取得及使用員工技能。應用在人力資源上的典型變革種類包括（1）投資於訓練與發展活動，員工可因此獲得新的技術與能力；（2）將員工社會化，以融入組織文化，使其學習到有助於組織績效的新常規（routines）；（3）改革組織的規範與價值，以鼓勵融合各種文化與多樣化的員工；（4）持續檢視對多樣化的員工所採行的晉升與獎勵系統；（5）對高階管理團隊進行變革，以改善組織學習與決策制定。
（2）功能資源(functional resources) :每一個組織的功能都必需發展出可以管理特殊環境的程序。當環境改變時，組織會將資源移轉給能為組織創造最多價值的功能部門，對組織重要的功能部門會成長；沒有用處的功能則縮減。藉由結構、文化、科技的變革，組織可以改進功能所創造出的價值。例如，從功能別結構轉變為產品別結構，便可以加速新產品的開發。功能別結構的改變，可以塑造激勵員工表現的環境。如果員工可以從新的工作體系中分享利益，那麼從傳統大量生產系統轉變到以自我管理工作團隊為基礎的製造系統之變革，通常可以提昇產品品質與生產力。
（3）科技能力(technological capabilities):科技能力給予組織一種為了開發市場機會而改變自己的超大能量。這種能力是組織核心競能之一，藉由不斷開發新產品與修正現有產品，使其持續吸引顧客。相同的，為了增加產品品質與可靠度而改進產品與服務之生產方式的能力，也是重要的組織能力。在組織的層級上，一個組織必須為了其利害關係團體，而將科技能力轉化為重要的價值。這項工作通常需要組織活動的重整，例如，IBM最近將其組織結構改變，以便使組織能更擅於利用科技力量。以往，因為其結構設計上未提供各事業部獨立自主地競爭的自由，致使其無法將技術能力轉化為商業機會。
（4）組織能力(organizational capabilities):透過組織結構與文化的設計，組織可以利用人力與功能性的資源來利用科技的機會。組織的變革經常需要改變人員與功能間的關係，以增進其創造價值的能力。結構與文化的變革會發生於組織的任何階層，包括改變個人接待顧客的習性、改變工作團隊的關係、改善部門間的整合，以及藉著改革高階管理團隊來改變公司文化。
這四種可能發生變革的層次很明顯地相互影響，因此通常不可能只有改變其中一種層次而不會影響到另一層次。假設一個組織投資資源並且雇用一個專精於新科技（例如：生化科技）的科學家團隊，如果成功，這個人力資源變革將引導新的功能性資源以及新的科技能力出現。高階管理者將被迫重新評估其組織結構，以及與其他功能的整合與協調方式，以確保其他功能支持新的功能性資源。為了善用新的資源，可能需要轉變成產品團隊結構，甚至必須裁減與淘汰不再是組織任務核心的功能。
伍、組織變革的型式（types of change）
一般來說，組織變革分為兩大類：一是漸進式變革（evolutionary change）是逐步的、漸進的、有特定焦點的；一是革命式變革（revolutionary change）是迅速的、激烈的、涉及整個組織的14。顧名思義，就組織策略與結構的基本特性而言，漸進式變革意味的不是激烈或迅速的變革，而是不斷的嘗試漸進式改進、適應、調整策略與結構以配合環境所發生的改變15。漸進式變革意味著試圖增進組織現行營運的效率，而革命式變革意味著試圖發現有效率的新方法。革命式變革更可能造成戲劇性變動，包括全新的做事方式、新目標、新結構。組織可以使用下列方法中的一種來執行革命性變革，以迅速獲得這些結果：流程再造、結構重整、創新。
（1）流程再造（reengineering） :流程再造意味著為了增進組織效能，對企業流程的重新思考、重新設計進行流程再造，組織的管理者使企業流程成為關切的焦點，取代了對組織功能的強調。從事流程再造的組織刻意忽略現有的任務、角色、工作活動安排，而從顧客著手（而非產品或服務），並提出這樣的問題：「如何重整我們做事與執行企業流程的方法，以提供最好品質、最低成本的產品與服務給顧客？」，通常當公司問這個問題時，表示他們瞭解到有更多的方法可以來組織其活動。例如，流程再造之後，曾經必須由十個不同功能部門依序工作，以提供產品與服務的企業流程，可能會變成由一個或一部分人來執行即可，而成本則只是原來的一小部份。
流程再造與全面品質管理有高度相關性與互補性。在革命式流程再造發生與「什麼是提供顧客要求之產品與服務的最佳方法?」的問題得到解答之後，漸進式的全面品質管理取而代之，而著重於「現在我們如何持續改善及精進新的流程，並且找到更好的管理任務與角色關係的方法？」成功的組織同時檢視兩個問題，並且持續嘗試發現更新與更好的流程，以符合增進效率、品質與顧客熱烈回應的目標。例如，在Eastman化學公司，全面品質管理過程開始於重要的流程再造，即分散權力到組織的低階層管理團隊，並將層級縮減到四個。流程再造的變革需要管理者回歸到最根本，將工作流程的每一個步驟詳細檢查，確認找到更好的方法，去協調與整合提供產品與服務給顧客的所有活動。
（2）結構重整（restructuring）:結構重整是革命式變革的第二種型式，由於績效的快速衰退，導致組織時常經歷這種變革。結構重整有兩個基本步驟：（1）組織藉由裁減事業部、部門、或層級來降低其分化與整合的複雜程度，以及（2）組織藉由瘦身減少員工人數進行精簡，以降低營運成本。例如，當William F. Malec接管聯邦田納西州山谷的管理機構（TVA）的首長時，TVA有超過14個階層與37,000個員工，他的顧客每年平均要增加超過百分之十的公共費率負擔。Malec形容他的組織有如龐大的官僚組織體系，於是立刻大幅削減成本並且重整公司。三年內，他將組織裁減成9個層級18,500人。
在結構重整上，事業部或功能之間關係的變革是很常見的。例如，IBM致力刪減開發成本，並加速工程師的合作，因而創立一個生產微處理器與記憶系統的新事業部。這項結構重整的轉變結合了IBM的十三個事業部，於德州Austin成立了一個全新的總部，以增加效率。
有許多理由可以解釋為什麼結構重整變得必要，以及為什麼組織可能需要精簡其作業。有時候，環境發生改變是無法預見的，例如，科技的轉變可能使公司的產品過時，或者是全世界的經濟衰退可能減少產品的需求。有時候，則因為提供的產品與服務過時，或價值不及售價，而使顧客不再需要時，則會形成組織產能過剩。有時候，組織瘦身是因為過度成長，而且官僚組織體制、營運成本過高。有時候，組織甚至在他們強盛之時重整，藉以鞏固領導地位。
（3）創新（innovation）:創新是組織藉以運用其技能與資源開發新產品與服務，或是開發新的生產與作業系統的流程，如此組織才更能滿足顧客的需要16。創新可以造就組織很大的成功，Apple Computer首先推出個人電腦，改寫了電腦產業的面貌；當Honda的小型50cc摩托車問市時，也改寫了小型摩托車市場的歷史；Mary Kay化妝品公司推出家庭招待會（at-home）的化妝品活動以及個人化銷售型態，改變了化妝品銷售方式的本質；Toyota改革汽車生產系統，以提昇產品的品質；Chrysler採用新的營運系統－產品團隊結構，就是一種創新，讓許多其他的汽車公司紛紛仿效。在革命式變革的所有類型中，創新是尋求長期成功的最好方式，但也具有最大的風險。
就組織的變革與創新，奇異公司（GE）總裁Jack Welch對該公司的組織再造可當作政府部門的參考。
自1981年Welch接任總裁以來，就一直對GE的組織結構與策略實施激烈的改革。針對GE做決策時冗長的方式以及滲透到各個運作層面的龐大官僚組織體系，Welch不斷試著將公司重組，並且儘可能對整個組織充分授權。在其它的改革裡，他淘汰GE的策略事業單位結構，原本策略事業單位主管組成的團隊，負責為策略事業單位內的事業部做決策，現在，事業部管理者制定營運性決策並直接向Welch報告。Welch以非常簡單的標準衡量事業部的績效，就產業的市場佔有率而言，這個事業部是第一或第二？如果不是，則Welch的政策是放棄該事業部，並讓公司其他的高階管理團隊重整其資源。
在討論Welch的變革模式時，他曾說自己堅決相信漸進式變革不適合GE所經歷的大規模結構重整。他發現如果變革不夠革命性，則官僚組織體系可能會將你擊敗。他的哲學是人們在組織裡由於職位所發展的期望與習慣，可能會在柔性的變革方式下出軌。人們喜歡現狀，改革的壓力導致他們對常規的改變產生反感。Welch相信組織結構的變革，亦就是強迫工作關係的變革，必須先於任何人們行為模式的改變，與新行為的學習，否則他們還是會掉入舊有的模式。因此，他在GE的第一步是改變結構。結構的變革產生了文化的變革，接著改變規範、價值觀、與人們對待組織的取向。
當Welch嘗試實施變革時，他總會推出一個稱為Work-Out（共同解決）的專案。亦即在變革發生之後，GE所有階層員工齊心協力去尋找新的或更好的工作方式。一旦發生變革，這個專案就能強化了員工「必須變革」的想法。就如Welch所說：「消除層級，拔除雜草（無用之人），刮去鐵鏽（能力荒廢之人）」。他的目標在於使GE像部學習機般地運作，除去工作間、層級內的職位間、與事業部間的疆界。如此才能使最好的工作方式在組織裡共享，新的構想可以被很快的傳播並且付諸實現。
Welch相信，雖然GE的規模龐大，他的革命式方法打破障礙與精簡組織結構，已對公司有重大影響。分析家同意這個說法，因為他們目睹了GE從1980年龐大的官僚組織體系，轉變成為今日具有競爭力的事業體。
陸：建議
依上述組織生命週期與組織變革的觀點與企業變革的實例，對我國政府組織再造案中「中央政府組織基準法」及「政府機關總員額法」提出下列建議：
1. 將現行政府機關所使用的名稱「系統化」，「標準化」。 就「署」這一名稱的機構而言，行政院直轄者有衛生署、環保署，行政院轄下的內政部又設有營建署、警政署、消防署，財政部設有國庫署、賦稅署，形成機關地位難辨、系統不明，往往讓人一頭霧水。 因此須統一規定行政機關名稱及內部組織名稱。
2. 機關組織的規模「系統化」，「標準化」。 就中央部會的層級而言，各機關的組織規模差距甚大，從最小四十餘人之組織，到最大編制七百餘人的組織，編制規模差距高達二十倍，但皆為同一層級的單位。組織規模差距太大，造成主管控制幅度與權責不一，同為處長，可能有轄下七、八十人的處長，也有轄下四、五人的處長，不符合同工同酬的管理原則。
3. 減少中央政府機關層級。刪除現行五級機關的設置，可以四級為原則，而在一級至三級機關內部單位可設二個層級，四級機關內部單位僅設一個層級，以減少行政程序，縮短決策與承辦間的時間與流程。
4. 簡化中央政府組織基準法及各機關組織法的法規規範內容。在現行法規體例下，均規定內部單位的名稱、人員數目、職掌、從機關首長以至於最低職位職員的職稱、官等及員額等等，可以說從部長到工友，都有法律明文規定。因此，行政機關對自身的組織設立、組織執掌等毫無決定權力。甚至內部單位的劃分、員額及官職的配置等內部權限，也是所剩無幾。所以需簡化法規內容，可規定機關內部單位組織架構、業務分工、職稱及員額數授權各部會首長自行決定。其可仿效日本，規定行政院每年將國家機關組織刊登於政府公報，讓輿論監督機關組織的變化。
5. 訂立中央機關人員員額總數，不規定個別機關員額總數，以便各機關因配合政策或業務需要調整編制時，不需另做法條修正，並在 精簡與重組機構:裁汰冗員中，可擺脫膨脹-精簡-再膨脹之惡性循環。
管理大師彼得．杜拉克（Peter Drucker）曾針對1990年代政府再造的風潮提出如下的見解：大政府不但在財務窘困下已破產，信用更是破產，但「無政府」和「小政府」也不能解決問題，因為國際和國內有太多，太快速的變化，我們需要的是有效能的政府。
註解
1 “Defense Contractor Reports Earnings Up 14.5 Percent,” Business News, 29, October 1999, p. 3.
[i] I. Adizes, “Organizational Passages: Diagnosing and Treating Life Cycle Problems of Organizations,” Organizational Dynamics, 1979, vol. 8, pp. 3-25; D. Miller and P. Freisen, “Archetypes of Organizational Transitions,” Administration Science Quarterly, 1980. vol. 25, pp. 268-299.
3 A. C. Cooper, "Entrepreneurship and High Technology," in D. L. Sexton and R. W. Smilor, eds., The Art and Science of Entrepreneurship (Cambridge, MA: Ballinger, 1986), pp. 153-168; J. R. Thorne and J. G. Ball, "Entrepreneurs and Their Companies," in K. H. Vesper, ed.. Frontiers of Entrepreneurial Research (Wellesley, MA: Center for Entrepreneurial Studies, Babson College, 1981), pp. 65-83.
4 G. R. Jones and J. E. Butler, "Managing Internal Corporate Entrepreneurship: An Agency Theory Perspective," Journal of Management, 1992, vol. 18, pp. 733-749.
5 Greiner, "Evolution and Revolution as Organizations Grow," p. 43.
6 A. D. Chandler, The Visible Hand (Cambridge, MA: Belknap Press, 1977); H. Mintzberg and J. A. Waters, "Tracking Strategy in an Entrepreneurial Firm," Academy of Management Journal, 1982, vol. 25, pp. 465-499; J. Stopford and L. T. Wells, Managing the Multinational Enterprise (London: Longman, 1972).
7 A. A. Berle and C. Means, The Modern Corporation and Private Property (New York: Macmillan, 1932); K. Williamson, "Profit, Growth, and Sales Maximization," Economica, 1966, vol. 34, pp. 1-16.
8 R. M. Kanter, When Giants learn to Dance: Mastering the Challenges of Strategy (New York: Simon and Schuster, 1989).
9 W. H. Starbuck, A. Greve, and B. L. T. Hedberg, "Responding to Crisis," in C. F. Smart and W. T. Stansbury, eds., Studies in Crisis Management (Toronto: Butterworth, 1978), pp. 111-136.
10 M. Hannan and J. Freeman, "Structural Inertia and Organizational Change," American Sociological Review, 1984, vol. 49, pp. 149-164; D. Miller, "Evolution and Revolution: A Quantum View of Structural Change in Organizations," Journal of Management Studies, 1982, vol. 19, pp. 131-151.
11 Weitzel and Jonsson, "Decline in Organizations," p. 105.
12 B. L. T. Hedburg, P. C. Nystrom, and W. H. Starbuck, "Camping on Seesaws, Prescriptions for a Self-Designing Organization," Administrative Science Quarterly, 1976, vol. 21, pp. 31-65; M. L. Tushman, W. H. Newman, and E. Romanelli, "Convergence and Upheaval: Managing the Steady Pace of Organizational Evolution," California Management Review, 1986, vol. 29, pp. 29-44.
13 R. I. Sutton, "The Process of Organizational Death," Administrative Science Quarterly, 1987, vol. 32, pp. 542-569.
14 D. Miller, "Evolution and Revolution: A Quantum View of Structural Change in Organizations," Journal of Management Studies, 1982, vol. 19, pp. 11--151; D. Miller, "Momentum and Revolution in Organizational Adaptation," Academy of Management Journal, 1980, vol. 2, pp. 591-614.
15 C. E. Lindblom, "The Science of Muddling Through," Public Administration Review, 1959, vol. 19, pp. 79-88; P. C. Nystrom and W. H. Starbuck, "To Avoid Organizational Crises, Unlearn," Organizational Dynamics, 1984, vol. 12, pp. 53--65.
16 R. A. Burgelman and M. A. Maidique, Strategic Management of Technology and Innovation (Homewood, IL: Irwin, 1988).