檢視台灣糧食政策

一、前言

地球暖化與氣候異常、中國大陸等新興經濟體逐漸富裕、全球人口持續成長及國際油價攀升等因素的衝擊之下，導致近年來國際糧食價格大幅攀升，我國為淨糧食進口國，國際糧食價格上漲增加我國糧食進口成本，擴大我國農產貿易逆差。未來若發生氣候變遷加劇，還有可能發生嚴重的缺糧危機。

2011年12月20日監察院特別針對上述問題，提出調查報告，頗值得吾等重視。本文特就全球經貿自由化之衝擊，以及國際糧價高漲之環境下，檢討我國的糧食安全政策及糧食自給率偏低問題，並提出一些建議，供政府參考。

二、問題分析

這幾年來台灣的糧食自給率幾乎每年降低，1970年為81.2％遠高於日本的60％與韓國的79.5％，近年卻僅剩三成的水準，已經低於日韓的四成。分析其原因，約有以下幾項：

台、日、韓糧食自給率之變動情形

單位：以熱量計算、%

年度	臺灣	日本	韓國
59年	81.2	60	79.5
69年	56.3	53	70.0
79年	43.4	48	62.6
84年	37.5	43	50.6
89年	35.6	40	50.6
92年	34.3	40	45.6
93年	32.3	40	46.6
94年	30.5	40	45.4
95年	31.9	39	44.9
96年	30.5	40	44.1
97年	32.5	41	－
98年	32.0	40	－

資料來源：監察院調查報告

（一）以國內不適合種植或生產成本的穀物為主：根據農委會資料，2010年我國以熱量為基礎之綜合糧食自給率為31.7%。數據看起來似乎相當低，但我們的主要糧食包括稻米(92%)、蔬菜(89%)、水果(88%)、肉類(82%)、蛋類(100%)漁產(156%)等自給率均仍維持在八成以上，問題並沒有如想像中嚴重。如以價格為權數計算，綜合糧食自給率則為68%。至於小麥、飼料玉米及大豆等穀物自給率雖然極低，但因國內不適合種植或生產成本偏高大多只能仰賴進口，此亦為我國糧食自給率相對偏低的主因。

我國糧食自給率變動表

單位：％
年別		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
綜合自給率		34.8	35.8	34.2	32.3	30.4	31.9	30.5	32.4	31.9	31.7
1. 穀類				26.4	29.3	27.1	23.7	23.0	24.4	21.6	24.0	26.0	23.6
	(1)		米	100.4	109.6	100.7	88.1	89.3	95.9	84.2	89.5	98.9	91.9
	(2)		小麥	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.5
	(3)		玉米	2.2	2.5	2.2	2.0	1.8	1.6	1.6	1.7	2.0	1.6
	(4)		高粱	37.4	28.2	20.1	19.8	9.9	7.6	6.7	2.8	1.0	5.9
	(5)		其他	0.4	0.5	0.8	0.4	0.4	0.4	0.4	0.4	0.4	0.4
2. 薯類				21.2	25.2	25.5	20.8	24.6	25.2	22.8	24.0	25.2	25.9
	(1)		甘藷	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	99.9	100.0	100.0
	(2)		樹薯	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
	(3)		馬鈴薯	12.4	14.8	16.5	14.1	14.8	16.8	18.2	23.1	18.2	18.5
	(4)		其他	857.7	254.6	154.1	143.6	206.0	164.8	167.7	184.5	350.1	355.6
3. 糖及蜂蜜				35.4	34.0	27.5	20.8	14.3	11.3	12.6	12.2	9.9	11.7
	(1)		糖	35.2	33.7	27.0	20.2	13.6	10.6	12.2	11.2	9.1	10.6
	(2)		蜂蜜	62.1	61.5	78.9	86.3	97.5	85.9	70.7	160.1	297.3	110.3
4. 子仁及油籽類				3.1	3.8	3.5	3.6	2.6	3.8	2.8	3.4	3.4	3.8
		(1)	大豆	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0
	(2)		花生	92.9	90.9	91.8	90.0	87.0	89.4	88.8	85.4	87.2	88.8
	(3)		芝麻	2.3	1.7	2.5	1.5	1.5	2.3	1.1	2.2	3.2	3.1
	(4)		其他	1.9	2.6	2.9	2.6	1.8	3.1	4.5	4.9	4.2	3.8
5. 蔬菜類				93.2	92.6	90.8	91.2	86.4	87.3	83.8	86.7	87.2	88.9
	(1)		葉菜類	97.4	98.2	98.5	97.9	96.7	97.2	96.1	96.1	96.4	96.7
	(2)		根菜類	96.1	99.2	95.9	97.1	91.8	88.6	85.0	89.3	89.8	89.1
	(3)		莖菜類	92.1	90.3	88.8	89.2	83.4	84.4	80.2	84.5	84.0	86.7
	(4)		花果菜類	91.0	89.9	87.8	88.4	82.5	84.8	81.2	83.3	84.6	87.2
	(5)		菇類	156.7	129.7	100.6	91.6	78.5	80.4	78.0	77.5	81.0	76.8
6. 果品類				88.6	87.3	89.6	87.6	82.1	86.7	87.1	85.3	86.2	88.2
	(1)		香蕉	114.1	112.2	117.5	110.4	111.1	108.1	108.7	104.6	105.3	104.1
	(2)		鳳梨	93.4	92.9	94.0	93.5	93.3	93.2	95.4	94.1	95.7	95.3
	(3)		柑桔類	99.6	96.9	102.8	97.0	92.1	96.1	97.6	97.4	95.7	95.4
	(4)		瓜果類	98.0	99.7	99.5	99.4	94.4	99.0	98.6	98.2	97.4	98.1
	(5)		其他	81.6	79.9	81.9	80.6	74.3	79.6	79.5	77.0	78.9	81.4
7. 肉類				93.5	88.8	85.7	85.6	85.0	85.4	88.3	85.4	83.9	81.8
	(1)		豬肉	99.0	94.1	91.1	90.7	93.0	94.5	95.8	93.7	91.0	92.0
	(2)		牛肉	7.2	6.5	6.2	7.1	7.2	6.2	6.2	6.3	6.2	5.5
	(3)		羊肉	11.1	8.6	9.3	7.7	8.6	11.0	10.9	8.7	11.6	8.9
	(4)		家禽肉	97.7	96.0	93.1	90.6	87.7	86.0	91.7	88.2	88.1	83.9
8. 蛋類				100.0	100.0	100.0	100.1	100.0	100.0	100.1	100.2	100.1	100.0
9. 水產類				156.7	164.0	158.0	171.2	191.0	196.4	172.0	174.0	155.4	155.6
	(1)		魚類	173.6	182.2	173.2	192.8	219.7	234.6	205.8	224.5	184.8	190.2
	(2)		蝦蟹類	60.6	67.6	78.7	77.9	79.9	79.0	62.2	41.7	39.8	40.3
	(3)		頭足類	144.9	138.0	140.0	137.7	125.2	162.9	146.8	135.6	188.0	116.0
	(4)		貝介類	73.0	69.6	68.9	65.6	61.9	76.5	69.9	68.6	70.1	68.6
	(5)		其他	52.7	50.1	44.6	33.7	19.4	27.0	36.9	29.1	26.6	24.7
10. 乳品類				28.0	27.7	29.3	27.5	26.7	27.9	27.8	34.8	31.2	32.3

資料來源：農委會

（二）國人消費習慣改變：國人消費型態隨著所得增加而改變，飲食習慣逐漸西化，增加麵食之消費，減少米食的需求。國人的稻米消費量直直落。根據農委會統計，我國在1984年時，每人每年稻米消費量為84.4公斤；2009年為48.09公斤，廿五年來幾乎少了近半，2009年時，小麥進口量已超過國內稻米年產量。根據美國農業部公布的各國人民每年稻米消費量，台灣在以稻米為主食的國家中，消費量位居末位，每年僅吃了五十公斤，只有中國大陸、南韓的一半。

（三）民進黨執政時代休耕面積大幅增加：我國早期糧食較為缺乏，為鼓勵稻米增產，遂提供各種獎勵措施。惟隨著經濟的發展與農業科技的進步，稻米遂產生生產過剩的問題，再加上糧食習慣西化及多樣化，需求跟著降低，供過於求的問題日趨嚴重。為減輕政府處理餘糧與米價下跌問題，遂提出休耕及轉作計畫。

民進黨執政時期積極鼓勵農民休耕，增加休耕補貼，使得耕作所得與休耕補助相距有限，造成農民耕作意願大幅降低，紛紛將農田休耕。2007年休耕面積僅有6.3萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為3.68％。民進黨執政後2000年休耕面積已達近13萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為7.6％，且每年還不斷增加，2004年達到高峰休耕面積已達近24萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為14.35％，當年休耕補助達106億元之譜。之後休耕面積雖有所降低，但仍維持21萬公頃的高水準，休耕面積占耕地面積之比率也在13％上下，每年都要耗費國庫約100億元進行休耕補貼。不但危害我國糧食供給，也耗費大量的公帑。

86年至99年耕地、轉作休耕面積及休耕給付情形

單位：期作面積、公頃、億元、%

年度	耕地面積	稻作面積	轉作面積	轉作面積占耕地面積之比率	休耕面積	休耕面積占耕地面積之比率	轉作獎勵	休耕給付
86	1,729,634	364,278	80,714	4.67%	63,584	3.68%	18.53	19.04
87	1,717,512	358,045	58,904	3.43%	83,563	4.87%	13.28	28.32
88	1,710,146	353,122	54,477	3.19%	110,250	6.45%	12.32	42.98
89	1,702,990	339,949	52,479	3.08%	129,509	7.60%	11.85	51.13
90	1,697,486	332,183	52,465	3.09%	136,456	8.04%	11.86	54.5
91	1,694,668	307,037	53,930	3.18%	167,204	9.87%	12.24	68.9
92	1,688,194	272,128	47,714	2.83%	196,087	11.62%	10.83	80.6
93	1,671,014	237,351	41,529	2.49%	239,867	14.35%	9.39	105.9
94	1,666,352	269,120	42,516	2.55%	215,702	12.94%	9.61	95.7
95	1,659,054	263,194	44,171	2.66%	220,722	13.30%	10.48	97.9
96	1,651,894	260,159	44,391	2.69%	217,495	13.17%	11.30	96.7
97	1,644,728	252,321	48,286	2.94%	216,456	13.16%	12.79	96.4
98	1,630,924	255,415	49,481	3.03%	209,629	12.85%	14.00	93.0
99	1,627,558	243,881	54,425	3.34%	218,835	13.45%	16.17	96.7

註1：轉作面積包括，連續休耕農地租賃、造林、契作、輪作、景觀作物、能源作物等面積；休耕面積包括，種植綠肥、翻耕等面積；耕地面積係以土地面積乘以每年兩個期作計算。

註2：99年休耕面積增加係因1期作苗嘉南地區缺水停灌致稻田休耕約1.4萬公頃。

資料來源：監察院調查報告

三、因應對策

全球人口不斷增加，糧食安全議題愈來愈受重視，「經濟學人」雜誌，指出糧食危機及糧食價格是一場「寂靜的海嘯」，一旦發生危機，其後續影響排山倒海而來。為因應糧食危機問題，我國有必要加強糧食安全，提高糧食自給率，確保糧食穩定供應能力，供應國人合理穩定且優質安全農產品。

（一）提高糧食自給率：政府一直關注國際糧食的波動，並相當重視糧食安全的問題。陸續於2010年6月召開「因應氣候變遷農業調適政策會議」，復於2010年10月倡議建立亞太緊急糧食儲備機制，嗣於2011年1月12日召開「全國農業與農地研討會」，並於今（2011）年五月邀請近百位產官學研齊聚一堂，召開「全國糧食安全會議」。會議並達成獲致14項關鍵策略及相應措施55項，其中最重要的結論，便是訂定國內糧食自給率在2020年提高至40%，以降低對國外進口糧食之依賴。

（二）調降休耕補助：從上述數據可知，台灣糧食自給率逐年降低，而休耕面積卻是不減反增，可謂是糧食自給率降低的主因，歸咎其源由，乃系政府錯誤的政策所致，提供高額的補助，農民農業所得與休耕補助金額差異不大，鼓勵農民休耕。此舉，不但只是減少耕作面積，休耕時間一久將使地力大幅減損，以後就算要復耕，效果也將大打折扣。職是之故，政府應調降休耕補助，降低農民的休耕誘因。

（三）提振米食消費：近年來國人偏好歐美食物，我國生產的稻米需求逐年下降，因而應鼓勵國人增加米食。農委會推出「每人每日多吃一口飯」活動，即相當值得肯定，每人每年增加白米消費1公斤，即增加3.3萬公噸稻榖消費，可活化約5,600公頃休耕農地。增加稻穀產值、帶動週邊產業經濟10億元。農委會和地方政府亦積極配合辦理具特色米食製品節慶活動，如嘉義雞肉飯節、新竹米粉節、客家粄條節等，以行銷國產米食。

（四）提高收購價格：為反映稻作成本增加，並照顧農民收益及確保糧食安全，農委會本年1期作起提高稻穀收購價格每公斤3元，確保農民實質收益時，也能兼顧消費端民眾的權益。且開創37年來新制度，開辦公糧濕穀收購，提高農民種植意願。

（五）推動「小地主大佃農」政策：政府輔導無力或無意耕作之農民或地主，將自有土地長期出租給有意願擴大農場經營規模之農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，並使老農安心享受離農或退休生活。同時，政府協助農業經營者（大佃農）順利承租農地，減少休耕面積，擴大經營規模，降低生產成本，並輔導改善經營設備，提高農業經營效益及競爭力。

（六）實施精緻農業，提高農民產值：傳統農業收入過低，農民收入偏低，近年來政府積極輔導農民轉作高經濟作物，並積極提升農業技術提升產業附加價值。尤其台灣農業技術水準為世界第12位，掌握了最多的蝴蝶蘭品種；石斑魚的人工繁殖技術世界第一，全世界可養殖石斑僅7種，台灣就可繁殖6種；水晶蝦、神仙魚獲世界大賽冠軍，螢光魚在2003年被Time雜誌評選為該年度最酷的40項發明之一。將運用科技研發成果，建構蘭花全球運籌中心、亞太植物種苗中心及種畜禽中心，拓展石斑魚與觀賞魚外銷市場。

（七）善用ECFA，搶佔大陸市場：簽署ECFA後，台灣農產品銷往中國大陸關稅大幅降低，甚至部分農產品享有0關稅的優惠，使得台灣出口大陸市場的農產品大幅攀升。2011年1至10月ECFA早收農產品外銷中國大陸出口值9,570萬美元，亦較2010年同期成長率高達154%。其中冷凍秋刀魚出口成長高達1,061%、文心蘭出口成長769%，另外活石斑魚、茶葉、生鮮甲魚蛋之出口值亦較去年同期分別增加192%、53%及19%。更沒有增加任何一項大陸農產品進來台灣。此舉已經吸引愈來愈多年輕人加入農民的行列。

（八）分散進口地：我國稻米以外之其他大宗穀類供給主要仰賴進口，且多數來自美國，若該國發生中災變，恐將重創糧食供應鏈。為因應國際糧價高漲及自給率問題，有必要分散大宗穀類之進口來源，避免集中於少數國家。並尋找替代性作物或品種改良，並嘗試已高科技在國內生產相關作物，以減少對外之依賴。

（本文謹供參考，不代表本會立場）