民進黨主席蔡英文近日公布了「十年政綱」，除總綱外，計分國家安全戰略等18項個綱。這一個宣稱為「對下一代的承諾」的十年政綱，既然作為蔡英文競選中華民國第13任總統一份的政策宣示，自不免對國民黨的政策與政績提出批判，不過，這份政綱能不能在蔡英文有機會就任總統後，真正落實所謂以「面向世界」與「公平正義」為核心理念，而達成「強化台灣、凝聚台灣」的總目標？必須經得起理性的檢驗。
本文僅就「民主」個綱的內容，進行政治學理與實務的探討。
在十年政綱裡，蔡英文提出了許多與「民主」概念結合的詞彙，諸如：民主原則、民主價值、民主深化等，並對「多元民主」、「永續民主」與「民主治理」提出了較具體的說明。然而，綜觀蔡英文對這些連結民主概念詞彙的說明，反而讓人產生了疑慮，究竟是蔡英文對民主的理解不足？抑或是蔡英文刻意迴避民主的侷限？
首先，關於「民主」的定義，在學理上就是百家爭鳴，對現代公民而言，更是一個難以辨明的問題。特別是隨著國家規模的擴大、公民資格的放寬、公共事務的性質日益複雜，已遠非雅典城邦政治的型態所能比擬。因此，以全體公民直接參與公共事務決策的政治運作形式，也就是我們俗稱「直接民主」的形式，在當代民主的實踐上，幾乎全面的被「代議政治」模式的「間接民主」所取代，這也成為當代主流民主理論論述的基礎。例如，美國學者熊彼得（Joseph A. Schumpeter）便認為：「民主的方法乃是達成政治決策的制度安排，在此制度下個人必須經由競爭手段獲取選票，以獲取決策的權力。」換句話說，他將民主界定為一套選擇政治領導人的程序性機制，這也是美國民主之家(Freedom House)以「自由、公平」的選舉，來判斷「選舉民主體制」(Electoral Democracy)的準據。
但是，自由公平的選舉程序只是民主政治的必要條件，卻無法保證政治菁英的品格高下、公共決策品質的良窳，甚至是否符合人民的期待與付託，因而造成代議政治愈受詬病的結果。所以，種種新的論述，如審議民主(deliberative democracy)的提出，乃至公民投票（直接民主）的提倡，其目的都在企圖改良代議民主的流弊。
另外必須一提的是，正由於代議政治下由菁英階級所代表的統治團體，會出現腐化、墮落的結果，甚至人民的利益被政治菁英所壓制或阻礙，因此，一股因人民對政府的怨懟，而產生的「民粹主義」思想也獲得醞釀、開展的空間。民粹主義者反對變質的代議政治與極權，通常他們會以代表多數人民作為訴求，因而倡導「人民優先」，寧願要人民相信自己，力求讓權力真正的掌握在普通公民手裡，導致直接民主制度：公民投票的訴求。不過，某些採行民粹主義式政治語言的政治人物，並不是真正想做人民的代表，只是為了挑動階級或族群衝突、以獲取個人政治利益。
從上述民主理論與實踐的發展脈絡來看，我國從1990年代開始啟動國會全面改選，以及總統直選，而且自由公平的選舉程序也備受肯定，然而，民主的任何運作形式都有它的侷限性，不可能是完美無缺的。因此，十年政綱裡所述：「在民主制度形式上雖已初具規模，但實質上卻未臻完善」，可以說是持平之論。平心而論，民進黨在我國民主化的進程中，確實扮演了主導議題的角色，但是，民粹主義的色彩也日愈濃厚，從以訴求「民主進步」建黨，轉換到運用「台灣獨立」操弄選舉即為明證。看著十年政綱裡動輒宣稱
「台灣人民」如何如何，似乎依舊擺脫不了民粹主義的遺緒
無論是代議民主、審議民主、公民投票的運作與實踐，都具備一個共同的前提：多數統治，也就是以「多數決」作為決定公共決策的遊戲規則，相對而言，也都不能迴避「多數暴政」的疑慮，說得明白一點，如果多數派沒有受到制度性的約束制，少數人的權益極可能會被強行剝奪。此一民主運作的侷限，不僅造就了「憲政民主」(Constitutional Democracy)的概念，強調「有限政府」的核心價值與落實；同樣的，憲法作為一個社會契約最高形式的產物，其修改程序之所以多採取「絕對多數」做為議決額數，消極的意義便在於保障少數，積極的意義也在促使憲法的修改能夠形成社會最大的共識後進行。
在瞭解了當代民主的侷限性以後，我們可以這樣說，多數決本身並不能形成社會共識，反而是社會必須先形成共識後，才能透過多數決的程序來體現社會共識的結果。再從這個角度檢視我國1990年以後的歷次修憲，除了2000年第7次幾近共識決的修憲結果，竟因為牴觸「憲政民主」的理念而遭宣告違憲無效之外，其餘7次修憲也全部是多數決的結果，但試問：朝野政黨、民間社會對「中華民國憲法」的共識形成了嗎？不必諱言，一部憲法仍然陷在朝野各自表述的困境中。
論述至此，很清楚的是，蔡英文究竟要繼續受到民進黨傳統的意識型態所束縛，還是要領導民進黨走出新的方向，關鍵就在於是不是願意誠心的接受中華民國憲法，特別是憲法增修條文前言所載明的「因應國家統一前之需要」的基礎。否則，十年政綱中「台灣前途之決定、獨立現狀之變動，以及重大對外政策之制定與執行等，都應遵行民主之原則與程序來決定」的宣示，既不可能「建立民主的社會共識」，也不可能「強固以現代公民意識為核心的社會認同、國家認同」。
但蔡英文顯然無意於此，因為她反而以「使憲法能隨環境變遷常保彈性與活力」為由，主張「降低不合理的修憲門檻」。修憲門檻合不合理，原本就沒有一定的衡量標準，我們可以尊重蔡英文的說法。但是，剛性憲法採取不同型態的「絕對多數」當作修憲門檻，具有保障少數的精神已如前述，蔡英文主張降低修憲門檻，也恰好與其強調建立社會共識的期待背道而馳，更何況現行的修憲門檻：1.立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案；2.經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數；即通過之，還是民進黨與國民黨在2004年達成共識，並於2005年經由兩黨完全掌控的任務型國民大會複決通過。
同樣的，諸多制度的議題不是不能討論或修正的議題，但回顧民進黨過去面對這些議題的態度，讓人不得不質疑民進黨其實並沒有真正的理念，所有的反覆都是基於利害的考量。現行「並立式兩票制」的立法委員選舉制度，也是民進黨在2005年師心自用的修憲選擇，2008年選舉吃了大虧，現在才主張「票票不等值，國會無法展現真實民意」；在野時便曾百般抨擊的集會遊行法，執政時從未提出法律或憲法修正案，因為現行集會遊行法是執政者最好的朋友；推動18歲參政權是民進黨內老掉牙的政治主張，不過憲法修正提案迄今闕如；與國民黨之間對公民投票法的歧異，例如降低公民投票運作的各項門檻、廢除公民投票審議委員會等，從不願意進行理性的對話，只是一意孤行的提案闖關、挫敗後再提覆議、釋憲等對抗性作為，最後再轉化為選舉議題。
過去一事無成，現在又拿出來說三道四，真的以為全民都是健忘的嗎？尤有甚者，蔡英文今天竟然連個真誠的道歉都沒有，便想以「由於（2000年到2008年的執政階段）經驗的侷限，未盡能符合原本的期待」一句空話蒙混過去嗎？果若如此，恐怕整部十年政綱仍然是假「民主」之名包裝「民粹」之實的政治操作工具罷了。網友以「空心菜」形容蔡英文的行事風格，真可謂雖不中易不遠矣。
(本文刊登於 100.09.04中央網路報星期專論)
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