近來有立委提議推動降低投票年齡至十八歲，其理由乃憲法規定服兵役義務者，刑法中的「具有行為人能力」，以及應考服公職之資格均為十八歲，從權利義務均等觀念來看，台灣亦應將公民參與投票的年齡，自廿歲降至十八歲。此不僅可擴展公民參與人數，讓政府政策決定更重視年輕人聲音。對此一提議，行政院吳院長表示，「支持合理降低年齡」，但修改投票年齡將涉及修憲。內政部亦表示，大多數國家已將投票年齡降到十八歲，對此一趨勢「樂觀其成」，然憲法已明確規年滿廿歲才能行使投票權，降低投票年齡必然涉及到修憲，希望各界可先行討論，內政部將積極研究，並邀集學專家討論。因此，降低投票年齡是否涉及修憲？得否僅修改選舉罷免法即可為之？實值進一步探討。

投票年齡憲法規範之沿革

我國憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，又第一百三十條復規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」。由於憲法已明定國民選舉權之年齡，是如欲將投票年齡降低至十八歲，即發生應否修憲之問題。

我國於行憲之前，國家根本大法如中華民國臨時約法、中華民國約法（新約法）及中華民國訓政時期約法等雖明定人民有選舉權，惟對選舉年齡並未規定。相關憲法草案如民國二年「天壇憲草」、民國十二年憲法草案及民十四年憲法草案，亦均未規定選舉權之年齡。迨至民國二十二年國民政府立法院成立憲法起草委員會，其議決之「憲法起草原則二十五點」第六、第十點規定：「中華民國人民有依法律行使選舉、罷免、創制及複決之權」，以及「凡國民年滿二十歲者，有選舉代表權；年滿二十五歲者，有被選代表權」。此選舉權年齡雖係國民大會代表選舉之規範，惟可謂我國有關選舉權年齡憲法層次規範之濫觴，而此一原則亦為民國二十五年公布之「五五憲草」第二十九條所採納。

抗戰勝利後，制憲工作再啟，民國三十五年政治協商會議議決之憲法草案修正原則第十點規定：「選舉制度，應列專章，被選年齡，改為二十三歲」，旋即為五五憲草修正案及中華民國憲法修正案（政協憲草）所採，並成為現行憲法第一三Ｏ條條文。


降低投票年齡之憲法爭議


按所謂投票年齡，乃對公職選舉具有投票權公民之最低年齡資格。鑑於選舉權年齡影響重大，世界各國多將其明定於憲法，惟亦有以法律明定者。自我國立憲過程觀之，憲法第一三Ｏ條有關選舉權年齡規定，立憲者似有意將選舉權年齡明定於憲法之中。惟對於降低投票年齡，能否以修改選罷免相關法律為之？則有肯否兩種見解。

主張肯定說者認為，憲法第一百三十條規定應係保障人民權利之條款，或為消極規範國家機關之規定，並非為限制人民權利所定之禁止條款。國家必須賦予年滿二十歲人民選舉投票之權，但非在禁止賦予二十歲以下人民投票權。是以修法降低投票權年齡，似非憲法所不許，其主要理由如下：

1、參政權未必須有年齡限制

按我國憲法第十七條規定人民有選舉、罷免、創制及複決等參與政治之權利，一般謂狹義參政權，年滿二十歲之國民取得公民資格後，始得享有政治參與權，從而能夠行使選舉、罷免、創制、複決之權利，又謂之「公民權」。惟廣義之參政權，則尚可包括投身公職、擔任公務員之權利，亦即我國憲法第十八條所定「人民有應考試、服公職之權」。此應考試服公職之權利，亦屬於國民政治參與權之一環，憲法則未明定其年齡限制。是憲法對於選舉權之年齡規定，是否可解為參政權之絕對限制，恐非無疑。

2、選舉權年齡具制度性保障功能，非以限制人民權利為目的

憲法對於參政權之規範，旨在發揮制度性保障功能，維護國民政治參與權利。就此以觀，憲法第一三Ｏ條有關選舉權年齡之規定，係督促國家落實選舉權此項基本權義務之規範，避免國家機關不當剝奪年滿二十歲國民之選舉權，以確保人民透過選舉參與政治之權利。

準此，憲法有關選舉權年齡規定之本旨，並非在為國民選舉權之取得設定積極條件，而係消極規定國家機關不得侵犯二十歲以上國民之選舉權等政治參與權利。換言之，此年齡規定並非人民行使選舉權之必要條件，並非只有年滿二十歲以上國民始有選舉權，二十歲以下國民即無選舉權。倘立法部門審時度勢，立法規定二十歲以下國民亦得以行使投票權，應非憲法所不許者。

主張否定說者則認為，憲法第一三Ｏ條既已明定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」，是憲法既已規定年滿二十歲國民方有選舉權，若欲將投票年齡降低至十八歲，必須修改是項條文內容，其主要理由如下：

1、投票年齡乃選舉權行使之必要條件

投票年齡既係對公職選舉具有投票權公民之最低年齡資格，亦即須達到一定年齡，方具有選賢與能之能力。就文義解釋而言，其應係對選舉權之積極限制，亦即行使選舉權之必要條件。且依憲法第一三Ｏ條規定，未滿二十歲國民固無法享有選舉權，即令年滿二十歲者，亦非當然即可行使選舉權，其尚須依法為之，若法律更為其他限制，例如褫奪公權，對於達到法定年齡之人民，猶可為合理之限制，亦即除年齡限制外，還須符合其他法定條件，始得行使選舉權。由此觀之，投票年齡門檻係選舉權行使之必要條件，至為灼然。

2、選舉權年齡入憲係制憲者有意之舉

如前所述，我國行憲前之國家根大法，並未明定選舉權行使年齡規範，迨至五五憲草後始見此等規範，並納入憲法規範，考諸立憲者之本意，其意在參仿世界主要國家憲法規定選舉權年齡之例，明定選舉權行使之最低限制。倘容任立法者得降低此一限制，不僅有違制憲原意，亦將使憲法第一三Ｏ條規範淪為具文之危險。是憲法學者林紀東謂：「憲法雖予法律以另設規定之權，法律規定仍須合於事理，……或為較選舉人年齡為低之規定，則不合於憲法規定之精神，而有違憲之嫌疑」。

3、選舉權年齡屬憲法保留範圍

按憲法本係規範政府組織權限及人民權利保障之根本大法，故其多為抽象統合性之規範，其須透過司法解釋及授權國家機關作為（尤其是立法權），予以具體化補足其規範效力。然而憲法中亦不乏具體化或根本性之規範，例如國家政府組織基本架構、人身自由（憲法第八條）、總統副總統被選舉年齡（憲法第四十五條）、選舉權年齡（憲法第一三Ｏ條），以及教科文預算（憲法第一四六條）等如此等規範乃制憲者表明己力親為之部分，並非其他國家機關所得置喙，此即所謂「憲法保留」（Vorbehalt der Verffassung）。我國憲法第第一三Ｏ條既明定行使選舉權之年齡限制，其即屬憲法保留之範圍，此並非憲法委託之範疇，立法者之形成自由自應受其拘束，倘立法者立法降低憲法所定選舉權年齡，顯已踰越立法裁量之範圍，牴觸憲法規範而有違憲之虞。

綜上所述，上述兩種見解固均言之成理，惟自文義、歷史等解釋，以及憲法學理觀之，似以否定說較為可採，降低投票年齡宜透過修憲為之。惟部分人士以修法為之之議，亦非可置若罔聞，且既有立法委員主張力推，倘一旦立法通過，而事後若遭司法院大法官宣告違憲，事態將難以善了。因此，降低投票年齡既涉修憲與否之爭議，建議可依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，由立法委員現有總額三分之一以上聲請，將此一問題送請司法院大法官解釋，以杜爭議。


（本文刊登於100.07.10中央網路報星期專論）

（本文僅供參考，不代表本會立場）