行政院院會日前通過「廣電三法」修正草案，即將送請立法院審議。我們一向的主張將此三法合併為「廣播電視法」，不過因為其中「有線廣播電視法」(還包括廣播電視法及衛星廣播電視法)所規定的產業最為重要，因此，若能將有廣法妥為修正，仍然可以對其他廣電二法產生引導作用。以下僅對有廣法修正草案提出三點具體修法建議:
一、以不得對媒體內容行使編輯控制權為界允許政府適度參與媒體
此項草案最大的修正之一，就是計畫放寬92年立法院為貫徹黨政軍退出媒體決議所增加的規定:「禁止政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者。」因為該項禁令「未考慮政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人之投資行為是否已達控制系統經營者，且對於直接間接投資行為而一律禁止，將使其固守既有經營範圍，無法強化事業之經營體質，並無法發揮匯流之綜效，其結果除將導致有線廣播電視產業喪失競爭力外，亦進而影響我國整體經濟發展。」「為提升有線廣播電視產業競爭力，順利推動我國通訊傳播匯流，在維護媒體中立前提下，在不控制系統經營者使其自主經營之情況下，適度調整為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人，不限制其以間接方式投資有線廣播電視經營者」，而擬在有廣法第十條規定:
「政府、其捐助成立之財團法人及其受託人不得為下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：
一、直接投資系統經營者。
二、擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人。
三、以間接投資或其他方式達控制系統經營者之人事、財務或業務。
有下列情形之一者，視為前項第三款所稱之控制：
一、政府、其捐助成立之財團法人或其受託人各別間接持有系統經營者之股份，逾該系統經營者已發行股份總數百分之十。
二、政府、其捐助成立之財團法人及其受託人間接持有系統經營者之股份，合計逾該系統經營者已發行股份總數百分之十。
三、公營事業擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人。
政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得為下列行為：
一、直接投資系統經營者。
二、間接投資系統經營者。
三、擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人
四、以其他方式達控制系統經營者之人事、財務或業務。
政黨黨務工作人員、政務人員及選任公職人員不得投資系統經營者；其配偶、二親等以內之血親、直系姻親投資同一系統經營者，其持有之股份，合計不得逾該系統經營者已發行股份總數百分之一。
政黨黨務工作人員及選任公職人員不得擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人。
前二項所稱政黨黨務工作人員、政務人員及選任公職人員之範圍，於本法施行細則定之。
違反第一項第一款、第三項第一款或第四項規定者，其取得之股份無表決權，中央主管機關並得令其限期處分，屆期不為處分者，不得享有股東權利；系統經營者不得容許其行使表決權或享有股東權利。
違反第一項第二款、第三款、第三項第二款至第四款或第五項規定者，中央主管機關得令系統經營者限期為下列行為：
一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。
二、解除政府、政黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。」
我們認為政黨作為彙整民意的最主要政治組織，原本就不得經營事業，尤其在我國曾經歷過政黨控制媒體的背景下，政黨不得經營媒體的戒律不宜動搖，所以贊成有廣法修正草案完全禁止政黨直接或間接投資有線廣播電視經營者。我們對於政府在媒體發展的過程中扮演一定角色，亦同樣抱持與有廣法修正草案樂觀其成的看法。
然而上述有廣法修正草案第十條第二項規定以「未實質控制統經營者之人事、財務或業務」為政府間接投資媒體的界線，並以持有該系統經營者已發行股份總數百分之十視為「實質控制統經營者之人事、財務或業務」其立法理由為:「鑑於實際運作上有多種可達到實質控制有線廣播電視之情形，為有明確認定標準，參考證券交易法第二十五條關於申報公告之門檻為股份總額百分之十，且鑑於公開資訊觀測站於九十八年十一月最新資料顯示，目前大企業之董事、監察人、經理人及大股東持股餘額明細資料持股比，大多為百分之十以下，足見持股百分之十已有實質控制之可能，乃將以持股合計達系統經營者已發行股份總數百分之十者，認定為已達實質控制系統經營者，擔任系統經營者負責人者，亦同，爰增訂」之。
對此，我們的看法是，第一，現行廣電三法區分直接間接)持股的規定已經證明是失敗而且沒有意義的，因為該管到第幾層的間接持股，並沒有一定標準可言，而且如何落實查核，更是困難重重。事實上，在有廣法現行對外資直接與間接持有線電視業者股份的管制之下，外資透過設立紙上公司的方式輕易加以迴避，實質控制我國有線電視業者。因此此次修法不應該再抱守此項殘缺的想法。第二，任何的具體門檻數字，都難脫是否量身訂作的疑慮，會損及政策更張時的公信力。第三，媒體最重要的功能是內容的製造，而控制系統經營者之人事、財務或業務是一回事，與是否控制其內容未必相關，因此並未切中管制的核心。相形之下，美國允許州政府及發照機關持有有線電視業者股份，僅禁止其對其內容行使編輯控制權(editorial control)，而且允許二項例外情形(1996年電信法第533條款規定): 第一，可以經由獨立於發照機關以外之主體行使該控制權，第二，指定為供教育或政府用的頻道上節目，亦可以編輯控制權。反而比此次有廣法修正草案寬鬆，而且更合理。
基於以上討論，我們認為以不得對媒體內容行使編輯控制權為界允許政府適度參與媒體，是比較值得考慮採行的標準。
二、有線電視水平整合管制應力求周延
有廣法修正案基於「維持傳播內容多元之核心價值」，保留「訂戶數合計不得超過全國總訂戶數三分之一」的限制。截至目前為止，國人對於此項修法的利弊得失，並沒有太多討論。事實上，因為1/3水平整合管制可以確保至少有三家以上業者在市場競爭，所以德國與美國對其廣播電視市場均維持某種形式的1/3水平整合管制。但是其與我國有廣法修正案仍有頗為不同之處，更符合競爭法原理與促進數位匯流的管制需求，值得重視。以下我們分別由四個面向加以申論，以供立法院審議時參考。
第一，全國總訂戶數三分之一並不能正確反映有線電視事業的市場力量，因為在廣播電視市場真正重要的是收視率。以德國各邦締結之廣播電視邦際條約（廣播電視為各邦權限，各邦為確保彼此法制一致在1991年簽訂、2010年4月1日最後一次修正）為例，就是以廣播電視事業所製播之頻道年平均收視率達30％，推定其具有支配意見力量。該條約並且認知到數位匯流的影響，所以將廣播電視事業之頻道收視率達25％且在媒體相關市場具有控制市場地位，或其於電視及媒體相關市場事業活動之整體評價可認為與電視收視率30％之事業具相當意見影響力者，也認定為具有支配意見力量。
第二，對於達到全國總訂戶數三分之一上限之廣播電視事業應該如何規範，有廣法修正案除了禁止以外並沒有細膩的規範，極不便於管制實務的操作。反觀德國廣播電視邦際條約第26條規定，廣播電視事業一旦具有支配意見力量就受到諸多管制，以確保廣播電視言論多元性，包括不得再許可其製播其他頻道，或不得認定其參與其他廣播電視事業沒有競爭法的疑慮。此外，邦媒體主管機關應依據媒體集中化調查委員會之認定，建議該事業採取以下措施：放棄對於廣播電視事業之參與，至該事業所屬頻道不再具有支配意見力量；在其所控制的廣播電視事業採取確保多樣性之措施。具有支配意見力量的廣播電視事業若無法與媒體集中化調查委員會取得共識，或未於適當期間內執行與媒體集中化調查委員會具共識之措施，邦媒體主管機關經媒體集中化調查委員會確認後，應廢止屬於該事業頻道之許可，至該事業不具支配意見力量為止。
第三，我國有線電視事業五大MSO中，已有業者接近全國總訂戶數三分之一，因此有廣法修正草案維持此項上限規定，對於其是否投資擴大經營區會形成反誘因，反而將使其安於維持經營現狀，不願開疆拓土，對於打破分區獨寡佔的市場結構不利，當然亦更非消費者之福。相較之下，美國聯邦通訊委員會就採取鼓勵有線電視業者投資建設的措施，將業者因為「重覆建設」（overbuilding）而不是透過合併或收購而獲得的新訂戶數，排除在其原本1/3的水平上限限制之外。
第四，美國聯邦通訊委員會對水平結合之「分母計算」的具體管制措施與解釋，亦值得我國有廣法修正案參考。美國聯邦通訊委員會原本以「有線電視市場」之訂戶數為計算分母，但在1999年的「第三次報告與命令」將分母放寬，不僅包含傳統的有線電視訂戶，亦包括快速成長的直播衛星訂戶，以充分反應有線電視業者在直播衛星與電信業者競爭下所減少的市場力。雖然直播衛星在我國並未若美國發展成為有線電視的替代性或競爭媒體，但是在中華電信MOD已擁有70萬用戶的情形下，即有必要於計算有線電視水平整合上限時，將之納入總訂戶數，以確切反應我國視訊平台市場的實際競爭狀況。
三、有廣法不應只是行政管制法，同時也應是產業發展法
以下再從發展文化創意產業觀點申論有廣法修正草案可以檢討之處。
政府到底在媒體發展的過程中可以扮演什麼角色? 民國 99年2月3日公布施行的文化創意產業發展法已經提供了一個截然不同的思考方向與行動指針。我國大力提倡文化創意產業誠屬一項正確的國家工程，政府將結合民間力量促進文化創意產業之發展，建構具有豐富文化及創意內涵之社會環境，運用科技與創新研發，健全文化創意產業人才培育，並積極開發國內外市場。然而與文化創意產業最息息相關的就是媒體產業，因為媒體產業是文化創意產業的平台、載具，更可以是其幕後推手。明乎此，文創法所列舉的十五種文化創意產業中才明文包括廣播電視產業(第3條第6款)，此外亦提及多項與廣播電視產業關係密切的產業，例如：視覺藝術產業、音樂及表演藝術產業、電影產業、廣告產業、視覺傳達設計產業、數位內容產業、流行音樂及文化內容產業。
其次，依據文創法第21條第5項，公有文化創意資產是可以出租、授權、收益保留及其他方式靈活運用，而其相關事項之辦法或自治法規，由中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）主管機關定之。從此可以看出，文創法不僅不再要求政府退出媒體，甚至責成各級政府扮演積極角色推進廣播電視產業。因此，我們建議應該利用此次有廣法修法的機會將此項典範轉移寫入法條中，使得有廣法不再只是行政管制法，同時也是產業發展法。
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