一、提出問題
經濟部日前連續兩天在報紙刊登「如果沒有石化業，民生物資將成為生活上的負擔」廣告，不僅引起反對黨立法委員及公民團體之抨擊，並且監察院已受理檢舉介入調查。工業局長的回應是：「關於石化業在台灣的重要性，政府有責任把話講清楚……政府不作政策說明才是失職。」本案涉及政策辯護、政府遊說與以影響人民、決策者、政策、立法的決定或公共意見為目的之所謂政治廣告（political advertising），因此引發的爭議與民主政治的核心價值息息相關，值得深入探討。 以下將先做比較法的研究，探討日本、美國及英國法制，接著檢討政策辯護的界限以及政治廣告應有的規範。
二、日本
日本有關廣電媒體廣告之規制，悉以「放送法」予以規範。依該法第50條之四規定，學校不得播送商業廣告。第51條之二規定：「廣播電視業者播送收受報酬之廣告，應使收視者得明辨其為廣告」。就此而言，放送法對於廣告之規制相當寬鬆，且除警告及撤照外，並無其他更為嚴厲之處罰。從而日本廣電體之規制，重在民間自律，由於法規並無明確規範，業者僅須遵守節目與廣告區分之義務，允許「節目廣告化」與「置入性行銷」。因此，對於所謂「政治廣告」或「政治性置入性行銷」，只要媒體未違反放送法第3條之二有關政治公平性之要求，原則上似非法所不許。
然而放送法未明確限制政治廣告之播送，但不意味其不受其他法令之規範，尤其是利用公共資源或公帑，進行政治性宣傳，即違反公務員法及地方自治法有關政治中立之規範。例如福島縣いわき市水道局支用預算，於報紙刊登祝賀該縣正副議長當選就職之廣告，即遭法院認為違反地方自治法第242條之二第一項第4款及地方公務員法第36條第2項第3款有關政治中立義務之規定。
三、美國
（一）禁止未經過國會授權以公費進行公關與政治宣傳
遊說可以是由私人發起，也可以是由政府官員及機構發起，對於後者之規範，美國反遊說法(Anti-Lobbying Act聯邦法典彙編第18篇第1913條)規定：「在未獲得國會明確授權之情形下，不得以國會授權之撥款直接或間接支付用於影響國會成員、司法裁判或政府官員的個人服務、廣告、電報、電話、信件、印刷品或其他設備…但不妨礙美國或其政府部會或機構之官員或員工與前述國會議員或官員溝通(communications)或向國會要求其認為有效執行公共業務所必要之立法、法律、批准、政策或撥款，亦不妨礙其作出檢察總長認為依據本法不得禁止之溝通，以免違反憲法或干預外交政策、反情報、情報或國家安全之業務。」
在2002年修法之前，違反本條規定是處以刑事處罰，之後改為民事賠償，每項非法支出的賠償介於一萬至十萬美元之間。在2002年修法之前，原本禁止將國會之撥款用於遊說國會最基本的立法活動，修法之後禁止的範圍擴張及於各層級政府的立法活動(不再限於聯邦層級)。修法後至目前為止並沒有違反本條規定之司法案件發生。
至於是否有違反本條規定，是由美國國家會計總署（GAO）加以調查認定認定。依據GAO 2004年”Principles of Federal Appropriations Law: Third Edition: Volume I ”(GAO report number GAO-04-261SP)，美國明確禁止在沒有經過國會的授權下，將任何撥款用於公關與政治宣傳（for publicity or propaganda purposes not authorized by the Congress）。換言之，在沒有國會的授權下，行政機關是不得動用政府預算去從事各種政治廣告或宣傳。
在理解與援引此等規範時，必須兼顧政府部門肩負向民眾宣導、溝通、提供資訊的義務，因此美國法院亦有判決認為政府花錢去說明、捍衛自己的政策立場並不違法，即使該政策充滿爭議。（如Joyner v. Whiting, 477 F. 2d 456, 461）。
(二) 公關與政治宣傳之類型
GAO認為本法所禁止的公關與政治宣傳，有下列幾種：
1、自我誇大或吹捧
在國會及法院沒有做出進一步澄清指示之前，只要政府機構能夠為其行為提出合理說明，GAO就不願認定有違法的行為。例如宣傳促銷商務，本為商務部的職責，其以預算從事全國性多媒體宣傳，以促進美國大眾對其經濟制度的了解，並不是在於自我誇大（self-aggrandizement）或吹捧商務部，因此GAO不認為違法。
2、隱藏的政治宣傳
所謂隱藏的政治宣傳（covert propaganda），意指相關的資料（如社論、文章）事實上是由政府機關準備或由其承包商（contractors）在該機關教唆下所準備，但是卻讓人以為是政府機關之外當事人的看法。此種行為因為掩飾政府機關在贊助此等資料的角色，所以違反反遊說法的規定。
3、影響未決立法或「草根遊說」
自1950年代起，國會的撥款授權條款均限制不可以將撥款用於支持或反對國會未決之立法（pending legislation）。然而任何政府的官員只要提及國會未決之立法，都有可能被認定違反此項規定。因此GAO將此項規定解釋為主要適用於間接遊說或所謂「草根遊說」(“grassroots” lobbying)，也就是向社會大眾訴求，請其再向其民意代表對未決之立法表示贊同或反對。
四、英國
英國對於對於非廣播媒體（也就是一般所謂平面媒體）的政治廣告，僅採取業者自律的方式進行管理，由廣告業成立的「廣告標準私人有限公司」（ASA）廣告委員會（CAP）管理，並未禁止政治廣告。但是自1950年代開始商業廣播以來，英國國會就透過一連串立法禁止在廣播電視作政治廣告。1990年廣播法第八條禁止在電視及廣播作政治廣告：包括由其目的是或主要是政治性質之人所作的廣告或為之廣告、導向政治目的的廣告以及與任何產業爭議有關聯的廣告。但是政府部門公共服務性質的廣告以及政黨政治廣告則不在此限。
2003年通訊法第319條重申禁止電視及廣播政治廣告的立場。英國通訊辦公室（類似我國NCC）與ASA以共同管制方式落實此項禁令，ASA廣播廣告委員會(BCAP)制訂的電視廣播廣告標準準則第7條特別闡明何謂「政治性質或政治目的」：企圖影響選舉或公民投票之結果、改變立法或影響立法程序、影響地方或全國政府之政策決定、影響（依法律或國際協議）有決策權人士的政策或決定，影響公共爭論議題之公共意見，或為政治目的鼓吹特定團體或組織之利益。業者若有違反之行為，由ASA移送通訊辦公室處罰，通訊辦公室可處以罰鍰或撤銷其執照。
五、我國之檢討
（一）政策說明或辯護
政府基於負責與滿足人民知的權利，可以甚至有義務透過各種媒體提供國民相關資訊，例如交通、氣象、國民健康、疫情、消費者保護等。然而政府以國家預算在媒體刊登「如果沒有石化業，民生物資將成為生活上的負擔」、「沒有石化業，甚至會讓42萬人失去工作」、「請支持新世代石化業，別讓台灣付出令人心痛的代價」的廣告，已經超出資訊提供的範圍，而是一種政策辯護。政府及官員原本就應該要作政策說明或辯護，以爭取國民的信任與支持，準此，經濟部不是不可以作前述的政策主張，但是在國光石化環評的關鍵時刻，難免會影響環評委員的判斷，確實有不妥之處。
其次，不容諱言，二次政黨輪替後利用媒體作強力政策辯護的情形，相較於民進黨執政時代有增無減，政府部會或工商團體均經常具名或不具名刊登廣告。雖然法律沒有規範，但是我們認為政府宜參照美國標準，不從事自我誇大或吹捧、隱藏的政治宣傳及「草根遊說」。
（二）政治廣告之評價
1、政府以公費所做之政治廣告將使得主權在民的民主政治落空
主權在民的民主政治應該是由人民做有充分資訊支持的決定，作為政府施政之依據，因此政府原本就有義務對人民提供各種重要資訊。但是如果政府做出帶有政治導向的政治廣告，引導、影響甚至扭曲人民之回饋意見或正式決定，使人民無法本於客觀資訊形成自主之意見與決定，最終會形成政府貫徹政府自己意見的反民主現象，主權在民的民主政治也將落空。
2、帶有顛覆民主數人頭基本原則之風險
誠然，廣告作為商業言論是受到憲法言論自由保護的，司法院大法官會議第四一四號解釋已有闡明。然而在市場運作下的廣告需要大量金錢的支持，因此很容易流為權力與財勢的傳聲筒，而不成比例地影響社會輿論與國家政策走向，所以應該有其內在的限制。也就是以商業訴求為本質，若是超出此種範圍，而帶有政治性質，依據上述第四一四號解釋之解釋，應該受到較嚴格的限制，否則將顛覆民主數人頭的基本原則。
3、會混淆媒體監督政府的天職
其次，媒體作為監督政府的第四權，原本就應該與政府保持適當距離，最好不要有金錢往來。特別是在網路興起、傳統媒體普遍面臨經營困難的情形，以國家預算支持的政治廣告會對其形成致命吸引力，媒體一旦接受政府有償委託而為其刊登政治廣告，難免陷入「吃人嘴軟，拿人手短」的窘境。
六、結論與建議
作為積極主動的政府，應該對人民提供各種重要資訊；作為負責有擔當的政府，更應該利用各種公共平台大聲為政策說明辯護。政策說明辯護應該透過國會質詢、各級議會與集會、政黨辯論、記者會、新聞採訪、村里民大會等各種平台，與國民、公民團體、媒體及反對黨作平等雙向的溝通，而最好盡量避免利用公帑使用媒體。如果利用公帑使用媒體作政策辯護，則一定不從事自我誇大或吹捧、隱藏的政治宣傳及「草根遊說」
其次，應該修法增加相關規範。96年制定的遊說法只規範私人對政府機關之遊說，排除公務員依法執行職務之行為 (第5條第1款)，因此短期內建議先參照美國反遊說法，在遊說法增加禁止政府或公務員以公務預算從事公關或政治宣傳的規定。但是美國反遊說法並未禁止政治廣告，只是禁止政府以國家預算去作公關及政治宣傳，這是比較低的標準，不足以維護主權在民以及民主制衡原則，因此長期而言，建議至少參考英國立法禁止在廣播電視作政治廣告。
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