實在也太巧了吧，九月十一日，台北地方法院剛剛就陳前總統一家人涉及國務機要費等多起貪瀆案，做出重大的判決，隔日便傳出有關「首長特別費除罪化」的議題，而且是總統馬英九「主動」聽取國民黨團意見，所以國民黨立院黨團有意重啟首長特別費除罪化的修法程序。中國國民黨立法院黨團書記長呂學樟指出，國民黨團考量修法因素有兩點，一是不要再浪費司法資源，二是盼藉由修法停止藍綠陣營間惡鬥。就算這兩個理由確實有其可以獲得認同的道理，問題是，除此以外，就沒有其他更重要的價值需要思考了嗎？
雖然也有國民黨立委同時提出「卸任總統副總統禮遇條例」的修法構想，主張一審有罪就停止禮遇，看似可以在「清廉肅貪」上扳回一城，不過，基於法律以「不溯及既往」為原則的前提，即使立刻通過修法，恐怕也不能就此停止支付陳前總統每月廿五萬元的禮遇金等等，換句話說，修法只是一場表演罷了。更何況民進黨則揚言，國務機要費與特別費性質一致，修法應一併處理，明顯的是要為陳水扁脫罪，國民黨負得了後續的政治責任嗎？
這些錯綜複雜的政治糾葛，並不是本文所要討論的重點，回到首長特別費持續了兩三年的爭議上，其實目前已經完全不需要立法院諸公浪費立法資源，並重啟藍綠惡鬥之門。
讓我們先回顧一下首長特別費的爭議所在：
不論如何，首長特別費具有「公款」的性質，當然應該用公務支出，並無爭議。問題的關鍵在於確實有某些公務支出難以取得單據，所以為了方便首長特別費的核銷手續，行政院曾分別於民國62年、66年，73年及87年做出意思相近的函釋：「特別費報支手續，仍以原始憑據列報為原則，倘有一部分費用，確實無法取得原始憑證時，得依首長領據列報，但最高以特別費用半數為限」。
理論上，現行會計制度都追究用途與真實性，但是在實務上，會計人員作為單位首長的部屬，基於權力不對等的結構因素，誰敢向首長或機要人員查核支出的用途與真實性，特別是在「依首長領據列報」的這一半，再加上領取的方式又可以「現金、支票及直接匯入帳戶」擇一，長此以往，首長特別費就被默認為「首長私房錢」了，因此，也就有了主張首長特別費是一種薪資「實質補貼」的說法。
但是，首長特別費到底是不是一種薪資的「實質補貼」，卻存在著很大的爭議，就連檢察官與法官之間都沒有一致的看法。所以，最高檢察署特別偵查組檢察官不採「實質補貼」之說而起訴了馬英九，然而在偵辦前司法院長翁岳生特別費案的事實認定上，卻隱含對特別費屬實質補貼的看法，採從寬認定的標準，給予不起訴處分。後來馬英九特別費的判決結果出爐，雖然獲判無罪，但一審的台北地方法院及二審的台北高等法院和議庭均認為「特別費確為實質補貼」，不過，三審的最高法院卻認定「不是實質補貼」。
即使特別費是否為實質補貼仍無定論，然而，檢察部門對特別費的偵辦標準，的確受到馬英九特別費判決結果的影響。例如，民進黨五天王特別費案，特偵組在以領據核銷（免用發票報銷）的特別費部分，謝長廷、蘇貞昌、呂秀蓮、游錫堃與陳唐山五人全部都不起訴。在需要單據核銷的部分，謝、蘇二人不起訴，呂、游、陳三人則被以貪污罪起訴。又如台南市長許添財支領特別費被控涉貪，台南地檢署檢察官甚至認為，由首長「領據部分不再具有公款性質」，而予不起訴處分。
特別費的爭議演變至此，司法部門顯然已經磨合出一個共識，那就是：「領據」部分不需憑單據報銷，只能授權首長自為判斷是否公用，不應過問其實際用途；但「單據」部分，法律及多次的行政函釋既以明定須憑單據核銷，因此，司法部門得就支出是否為公務支出的事實，乃至是否使用他人發票核銷而詐領公款之情事加以偵辦。
平心而論，當年為了方便核銷，開了一扇「領據」之門，或有其實務上不得不然的考慮，但因為「人謀不臧」的因素，而讓一半的特別費成了「變相加薪」，確實在正當性上有所不足，如有首長領而未用於公務，在政治道德上確有可議，但也很難認定他們有犯罪的動機，司法部門不再就此深究，亦屬情理之舉。至於需依「單據」核銷的一半，如首長有種種假公濟私的行為，當然是具有犯意的貪瀆行為，必須受到司法的制裁豈有疑義。
特別費事件發展至此，所謂的「歷史共業」，應該可以劃下句點了。尤其是，行政院更重新規定特別費自97年起必須全部檢附單據核銷，已無直接落入私人口袋的可能，唯一還需要進一步正視的是，會計人員的內部控管、審計人員的外部稽核能否落實，以及司法部門糾舉不法貪瀆的能力與行動。那麼立法院還有什麼欲以立法手段，介入司法部門肅貪的必要呢呢？
我們不要忽略了，現在司法部門偵辦的特別費案件，都是已經成為事實的個案，但是，一旦修法除罪化，是產生向未來發生效力的影響，也就是說，首長特別費將經由法律認可的途徑，而成為不折不扣的「首長私房錢」。除非立法院能同時展現刪除全部首長特別費預算的魄力，難道說，我們願意為了「縱放」過去在首長特別費制度存在一些模糊空間，而有魚目混珠、假公濟私劣行的單位首長，而肥了未來所有單位首長的私人荷包嗎？更重要的是還有「社會正義」的思考。
即使首長特別費未因修法而除罪，會不會避免出現經常被用來描述特別費除罪化的想像場景：「血流成河」呢？粗略的推估，領有特別費的對象，除了首長副首長之外，還包括獨立單位之主管，所謂獨立單位即依據認定是組織獨立、預算獨立、人事獨立，包含各級學校之校長及常任文官在內，總數約在六千餘人，的確相當駭人。然而，目前受到起訴的被告只有兩百餘位，所謂「血流成河」，可能真的是多慮了。就算目前涉案的人數並不精準，但在司法部門調整偵辦原則以後，只要過去所領取的特別費中，並無造假虛報，又何慮司法不能還其清白。
最後，值得我們注意的一個跡象，黃睿靚因協助陳水扁、吳淑珍洗錢，被法官判刑1年8月，併科罰金新台幣1.5億，但法官卻以「向公庫支付新臺幣2 億元」為條件給予緩刑5年；同案遭法官宣告有期徒刑的被告吳景茂等多人，也以同一模式獲得緩刑的條件，顯見法官也有通情達理的一面。以法院此一判決為例，在首長特別費中如有以他人發票核銷行為，而已經或可能遭檢察官起訴的貪瀆嫌疑人，未來經法院審理時，若「終能自白認錯，猶時未晚，知恥近乎勇」，而為法官以「向公庫支付新臺幣若干元」的方式，繳回不法所得而換取緩刑的機會，又何需擔心「血流成河」的結果？
綜上所述，特別費除罪化的修法理由，是禁不起理性檢驗的，特別費除罪化的修法行為，即使不是一件劣行，也難逃愚行之譏，奉勸立法院諸公：「免了吧」，立法院還有很多與民生疾苦、國家發展相關的法案，有待優質的審議。
（本文刊登於2009-09-20╱中央日報網路報╱星期專論）
（本文代表作者個人意見）