行政院日前召開跨部會會議，研商解決國民年金的財務問題。國民年金法自去年10月開始實施，納稅人數超過425萬人，據估計從明年9月起，政府現在所依賴的公益彩券盈餘收入將不足以支應政府負擔的保費需求，是故逼使得行政院一定要在編列明年度預算之前，提出解決這項財務問題的辦法。行政院最終決定「依法調高營業稅徵收率百分之一」，以此增加的稅收支應國民年金的需求，同時並做為政府未來開辦長期照護保險的財源。我們並不反對營業稅稅率的調高，但卻對其調高的理由以及政府稅改缺乏整體規畫的做法，深不以為然。

國民年金一年約須支出260億元，加上預計明年1月間開辦的長期照護保險，每年估計須250億元左右，二項支出每年共須花費500億元以上。由於調高營業稅稅率1個百分點，估計稅收可增加450億元，再加上公益彩券盈餘每年約70億元，大致上正好可支應政府開辦國民年金與長期照護這兩大社會安全制度所需的經費。依照國民年金法第47條，政府開辦國民年金所需的經費來源依序為公益彩券盈餘、調高營業稅徵收率以及編列預算等。前二者為國民年金之固定財源，專款專用於國民年金，不虞被其他經費需求挪用；後者則是與所有經費項目一起分配資源，國民年金預算的編列將排擠其他經費需求的滿足。內政部考量經濟景氣不佳，原擬先由政府編列預算支應，但行政院基於目前財政缺口嚴重，預算編列甚感吃力，既然法律明文規定調高營業稅率順序優於預算編列，故乃決定依法調高營業稅稅率1個百分點。在財政益愈困頓的情況下，行政院或許也沒有其他選擇。只是，以這個理由調高營業稅率，讓我國營業稅制被切割得更加「面目全非」。

我國營業稅的實施歷史甚久，從民國74年開始，營業稅改分為加值型與非加值型二種，前者的稅率為5％至10％，實際徵收率由行政院定之；後者則分金融業、特種飲食業以及小規模營業人等，稅率高低各有不同。由於我國課稅係採用「統收統支」概念，除了地方政府開徵的臨時稅須「指定用途」之外，其他課稅收入皆不限用途而由政府統籌支用，營業稅的課徵原亦依循此一原則。其後，為因應民國80年代後期金融業的逾放呆帳危機，政府首先將金融本業的稅率5％調降為2％，以此稅率差額協助金融業打消呆帳；繼之又規定從民國91年開始，將2％的營業稅款撥入行政院金融重建基金，做為處理問題金融機構之財源。最後更決定從民國100年起，將該項營業稅款撥供金融業特別準備金使用。從此以後，「統收統支」的營業稅本體中乃夾雜著一小部分「專款專用」的金融營業稅，導致我國營業稅課稅基本性質的模糊不清。

如今由於國民年金經費需求的壓力，政府又開始打起營業稅的主意，只是這次的對象係加值型的課稅收入。按照國民年金法的規定，調增營業稅徵收率的稅收將「直接撥入」國民年金保險基金之中，故性質上應屬「專款專用」無疑，但即因如此，其乃再度造成我國營業稅的切割，破壞稅制屬性的完整性。我們並不反對「指定用途」的概念，事實上，將稅收專款專用，有利民眾了解政府的錢用在何處，不啻是一種符合「租稅行銷」的策略。但正確的做法，應是從制度上建立「指定用途稅目」，而不是只在現有統收統支的稅目上，硬切割出一部份做為專門用途。政府各項支出需求將益愈增加，如果這種「破碎式」的做法成為常態，則每一種稅目未來都有可能被列為財源切割的對象，不但造成稅制的雜亂無章，更將使得政府各部會利用指定用途來保障預算資源的惡風高漲。尤有甚者，國民年金法中對於調增營業稅徵收率一項的「實施範圍及期間」，竟然保留給行政院以命令定之。換言之，未來營業稅率調增的範圍與時間仍有許多「不確定性」，更增添了營業稅在課稅功能與意義上的複雜度。這麼做的目的何在，令人不解。

其實，較諸國外課徵加值稅稅率水準平均20％左右，我國稅率顯然偏低許多。加以近幾年我國財政狀況嚴重失衡，租稅收入占GDP比重僅約14％，為健全國家財政的永續基礎，適度調高營業稅率或為一可行的做法。惟其前題是，政府應從整體財政收支與稅制的角度來思考與規畫改革方案，徹底廢除不合理的減免稅，大幅改善支出的浪費與無效率，以及重新確定租稅結構的調整方向，千萬不可只把營業稅率的調增，當成是解決財務困難的應急便宜措施。

〈本文僅代表作者個人意見〉

〈本文刊載於2009年7月29日工商時報社論〉