「促進產業升級條例」（促產條例）的租稅優惠措施即將於今年底屆期落日，行政院為因應此一情事，另提出了「產業創新條例」（產新條例）以接續之，並已送立法院審議。法律上針對租稅優惠訂定「落日條款」，即是希望將租稅優惠僅當成短期的特殊措施，賦予企業一定期間的租稅利益，協助或鼓勵企業從事升級或提升競爭力的工作。一旦實施期限屆滿，所有優惠應即自動失效。惟綜觀我國實施「獎勵投資條例」及促產條例幾達50年，迄今卻從未見到租稅優惠措施真正從法律上完全落日。即使取消了舊法的某些租稅優惠，但最後總是透過其他新法的訂定「借屍還魂」，另再新增或擴大一些租稅優惠措施。這次的產新條例似乎亦是依循著這個舊有的模式，讓我們再次見識到租稅優惠在我國要完全落日，何其難哉。

經濟部爭取產業租稅減免一向不遺餘力，從扁政府後期開始，為接續促產條例中的租稅優惠，經濟部原規劃另行訂定「產業基本三法」，試圖將促產的租稅優惠保留於新立的產新條例之中。後因當時的財政部長何志欽極力反對，並提出以普遍性調降營所稅率換取促產租稅優惠全面落日的主張，才在2008年總統大選前暫時將經濟部的想法打住。馬總統的競選政見，主張促產條例的租稅優惠，除保留研發、人培、營運總部及物流中心等4項減免稅外，其餘一律取消，同時並將營所稅率降為20％。後來雖然有賦改會的成立，但為了遵守馬總統的選舉承諾，有關促產條例的稅改方案，最後仍以原有政見的內容為圭臬，而這也正是經濟部訂定產新條例租稅優惠時的主要依據。

其實，競選政見乃是由一群專家學者，基於協助參選者獲勝為最優先考量下而提出的政策主張，未必經過審慎周延的分析評估。但即使如此，促產條例租稅優惠能有這麼大幅度的取消，亦算是我國稅改史上一項重大的突破，雖不盡如人意，但勉強尚可接受。然而，仔細檢視行政院版的產新條例，我們發現經濟部在前述保留4項優惠的原則下，還是禁不住趁機在條文內容上動一些「手腳」。尤有甚者，立法院經濟委員會在初審該法案時，更做了破壞稅制的錯誤修正，我們完全不能苟同。

首先，有關研發與人培支出的投資抵減。現行促產的規定為，公司投資於該二項支出可在35％限度內，自當年度起5年內抵減各年度之應納營所稅額，但若當年度該二項支出超過前二年度平均數者，超過部分得按50％抵減之。針對此條文，產新條例為防止公司某年度投資為零，結果反而可以享受更優惠的抵減比率，乃特別附加一限制條件，即該二項投資支出之「前二年度任一年度之支出不得為零」。行政院雖然發現了原有條文的缺失，但卻沒有用正確的方法來解決問題。研發與人培之所以應由政府給予誘因補助或租稅減免，乃係因為其具有社會外部性的理由。就此而言。只要是屬於該二項支出，每一塊錢的政府獎勵程度就應該完全相同，政府不應區分何者為「超額」支出而給予更大的優惠。現行促產條例的作法，加深了租稅抵減的扭曲效果，為避免對穩定持續增加投資支出的企業產生歧視，產新條例允宜將此「超額」的概念從條文中去除，才是正辦。

其次，有關營運總部的租稅減免。行政院版產新條例完全比照促產條例，亦即給予營運總部對國外關係企業取得之管理服務或研發所得、權利金、以及投資或處分利益等三類所得免稅。惟立法院初審討論時，卻另外擴大加入優惠稅率的選項，營運總部可以選擇適用15％的營所稅率，而放棄產新條例之其他租稅減免。表面上看，這種做法似乎頗為合理，只是給營運總部不同的租稅優惠選擇，由企業自行決定何者最為有利，惟其實不然。政府給予營運總部租稅減免，本有其特殊的政策目的，促產之所以將營運總部免稅局限在某些特別的所得，原因即在於此。如今，給予營運總部可以選擇低稅率的權利，等同於將租稅優惠擴及其他所得，不但違背原先鼓勵企業全球佈局之政策原意，未來更會造成許多「不務正業」的營運總部出現。此外，如果功能別的減免稅可以用降低營所稅率來取代，則當初行政院就不應堅持保留此4項功能別優惠。假借營運總部之名而採差別稅率，嚴重破壞稅制的完整性，實不足取。

我們知道，促產條例租稅減免無法完全落日已是一項事實，如今只剩下期待立法院在審議該條例時，不要再做出一些斲傷體制的舉動，則國家萬幸。

〈本文僅代表作者個人意見〉

〈本文刊載於2009年6月1日工商時報社論〉