無論從美國聯邦最高法院的首席大法官休斯（Charles Evans Hughes）於1907年便曾經說過：「我們都生活在憲法之下，但是憲法是法官說它是什麼就是什麼。」(The Constitution, is what the judges say it is.)，或是我國憲法第173條明訂：「憲法之解釋，由司法院為之」的觀點而論，我們都應該「服膺」或至少「尊重」大法官的解釋，但是大法官就一定對嗎？釋字第645號解釋又再次讓大法官受到這樣的質疑。
面對第十一任總統大選的壓力，為了避免被扣上「反公投、反民主」的帽子，民國92年10月中國國民黨總統候選人連戰宣布支持立法院制定〈公民投票法〉，當時第五屆立法院很快的就在11月27日通過了〈公民投票法〉。
國人應該還記得那時的政治環境，民進黨掌控行政院，而立法院卻是由「泛藍」掌握過半數的優勢席次，而且朝野從行政院片面宣告停建核四以後，便處於極度的互不信任與劍拔弩張的對峙氣氛之中。
由於〈公民投票法〉本來就是一個政治性極為濃厚的法律，立法過程中朝野政黨各有各的盤算，本來就不足為奇。所以，國民黨雖然支持〈公民投票法〉，但為了防範民進黨借用公投議題操弄總統大選，便在〈公民投票法〉中設下了諸多的防範機制，其中包括「行政院無公投提案權」並「不得舉辦諮詢性公投」，同時，基於對完全由「行政院長提請總統任命」所組成的中央選舉委員會政治立場的疑慮，而特別在〈公民投票法〉第35條中創設了這個「依立法院各黨團席次比例推荐」的「行政院公審會」。
無可否認，由於泛藍在立法院中的優勢，「行政院公審會」便不至於完全配合行政院，說白了就是陳水扁或民進黨的政治需要，而透過「多數決」的民主形式，卻造成違法亂紀的結果。行政院當然不可能接受這樣的結果，便立即依憲法規範向立法院提出「公民投票法部分條文覆議案」，意圖讓〈公民投票法〉失效。不過，同年12月19日立法院仍然在泛藍的主導下，以118票的過半門檻否決了行政院所提「覆議案」，〈公民投票法〉遂於12月31日公布施行。
但民進黨仍持續負隅頑抗，乃有民進黨籍立法委員陳金德等85人，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款規定：「立法委員對於其行使職權，適用憲法或適用法律，認有牴觸憲法的疑義時，得以現有總額三分之一以上連署，聲請解釋。」，向司法院提出憲法解釋的聲請。換言之，大法官做出的釋字第645號解釋，距離申請解釋的時間已經四年半有餘，大法官此時做出這號解釋的意義何在呢？我們可以從「程序」與「實體」兩方面來分析。
本號解釋的聲請者的確是第五屆立法委員，但這些立法委員早已於民國94年1月31日任期屆滿而卸任，根據〈立法院職權行使法〉第13條的規定：「每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議。」，也就是俗稱的「屆期不連續」原則，其立法旨意乃在維持立法委員行使職權必須具備民意支持的正當性。正如同法官審理訴訟案件時，若發現訴訟當事人有「不適格」的情形，必然停止審理的道理一樣，立法委員一旦卸任，便不再具有行使職權的條件，大法官實不宜繼續審理本聲請案並做成實體解釋。
前述主張的立論基礎，也可以從大法官在釋字第585號解釋理由書中引伸出來。大法官認為「立法院調查權既應由立法院院會決議設立並由立法委員組成之調查委員會行使之，該調查委員會委員之任期至遲應於該屆立法委員任期屆滿時終止，以符民意政治原則。該屆期不連續原則自應適用於由該屆立法委員經院會決議委任非立法委員擔任調查委員會委員之情形。」就法理邏輯而論，既然（真相）調查委員會委員之任期都必須受「屆期不連續原則」的限制，大法官又有什麼處理一份由已經卸任的立法委員提出的釋憲聲請案？
大法官以「逾越憲法上權力相互制衡之界限，自屬牴觸權力分立原則」為由，宣告「依政黨比例推荐」的組成方式違憲，問題是，「權力分立與制衡」果真是我國憲法的核心價值嗎？事實上，「權力分立與制衡」被正式放入憲法解釋，是遲至民國84年的釋字第391號解釋，在此之前，大法官一直秉持著「我國憲法係依據孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院，與三權分立制度本難比擬」（釋字第76號解釋）的觀點，而認為「五權分治彼此相維之憲政體制」（釋字第175號解釋）才是我國政府部門互動的核心價值。
再就政府體制理論而言，「權力分立與制衡」可以說是美國總統制的重要原則，但是對英國內閣制而言，「（行政、立法）權力融合與合作」才是維繫政治制度穩定運作的不二法門。以我國於民國86年修憲所建構的「雙首長制」來說，是一種具有「內閣制」本質的政府體制，無論是總統與國會多數黨一致時，由總統主導政策；或總統與國會多數黨分屬不同陣營時，由行政院長主導政策，都需要仰賴立法院的支持。試想，如果民進黨籍的陳水扁總統，在面對立法院泛藍過半的政治現實，而願意遵守憲法任命泛藍（支持的）人士出任行政院長，行政院與立法院哪裡需要強調「權力分立與制衡」？
另從520以後的政治變遷來看，由於總統與國會多數黨均屬國民黨，只要國民黨透過黨政協調機制，成功的促成行政、立法的合作，達成「完全執政」的目標並非難事，最近馬英九提名的考試委員候選人，能夠全數通過立法院同意權的考驗，就是「合作」而非「制衡」的顯例。與英國內閣制相同，政府部門既以合作為前提，政治的監督便只能落在在野黨的肩上了，所謂的政治責任，便取決於定期選舉中，人民是否繼續支持執政黨而定。
因此，大法官不查我國憲政體制的本質，卻強引「權力分立與制衡」作為解釋憲法的核心價值，不僅無助化解行政、立法或是朝野之間的對峙，更恐生治絲益棼之虞，而前司法院長翁岳生一直感慨我國「政治司法化、司法政治化」的長期現象一如舊觀，也讓大法官無法擺脫政治糾葛。
釋字第645號解釋的憲法效力來自於「應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力」。從憲法規範的「應然面」來說，立法院必須在一年之內完成行政院公審會組成方式的修正，否則行政院公審會不是必須解散，就是成為「黑機關」。值得玩味的是，萬一立法院對於釋字第645號解釋採取不理不睬的態度，大法官真的能說「憲法，我說了算」嗎？事實可能完全相反，這可是有前例可稽的。
民國90年10月釋字第530號解釋文指出：「為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法…，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」可是六年多過去了，〈司法院組織法〉紋風未動，從法理來說，〈司法院組織法〉現在已經是一個不符合憲政體制而無效的法律，司法院便理所當然的是一個黑機關，可是沒有一個大法官因此辭職，靠的就是「好官我自為之」，即使唾面自乾也無所謂。
作為一個新興民主國家，我國民主有待成長的地方當然很多，司法獨立亦然。美國聯邦最高法院大法官法蘭克福(Felix Frankfurter)曾經寫下：「諸多須由本院裁判的法律問題，常與民眾的情感緊密地糾結在一起。本院既不掌錢又不握劍，司法的權威實在於民眾深刻信賴本院所做的道德裁判。」實在值得我國大法官奉為座右銘。
政治問題 干大法官底事—試評「政黨比例推荐公投審議委員」違憲
作者隋杜卿
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