支持財政部改革公債管理制度

我國規範政府債務的主要法律，在民國八十五年公共債務法制定前，只有「中央政府建設公債及借款條例」一項。可見中央政府發行公債僅以籌集建設資金，支應重大建設為主。直到民國八十年代初期我國財政逐漸出現問題後，立法院為維護整體國家財政健全之考量，才另制定公共債務法，統一規範中央及各地方政府之公共債務。換言之，公共債務法不但訂定的日期較為新近，更包括了所有各級政府的債務在內。尤有進者，其對公共債務的定義係指「中央及各地方政府為應公共事務支出所負擔」之債務，涵蓋的範圍明顯的比「建設」需求更為寬廣。惟政府公債究應僅限於支應建設計劃，或可考量財務管理上的彈性而予以適度放寬，引起了不少法律適用上的爭議與困擾。

其實，根據預算法的規定，「歲入、歲出之差短，以公債、賒借或以前年度歲計剩餘撥補之」（第六條），可見政府舉債的主要意義乃在於彌補收支差短，並未以支出的性質或用途來限定財源的種類。惟一的限制乃是同法第二十三條，規定政府經常收支應保持平衡，且「公債與賒借收入」不得充作經常支出之用。依此，政府的舉債收入只要符合資本支出的目的即可。若舉債財源僅限於挹注重大建設用途，在目前政府維持經常收支平衡皆已甚為困難的情況下，資本支出項目勢必只能大幅的縮減或刪除，如此對於政府的預算資源與施政功能都將造成極大的衝擊。何況，舉債的用途限制本固有其財務性與經濟性的學理依據，但我國立法機關卻常自行率先違反此一原則，慣於以其他特別法的制定排除此一限制的適用，以致法律的約制效果形同虛設。既然如此，在二個法律對舉債的支出用途規範相異時，我們認為選取較寬的定義應是一種務實且可接受的作法。

其次，為加強債務管理及促進資本市場發展，財政部更參酌民間企業發行可轉換公司債之方式，規劃中央政府亦能發行「交換公債」。其為搭配政府所持有事業股份作為償還標的發行之公債，公債所有人依據約定方式，選擇交換股票或到期由政府償付本金。政府為配合公營事業民營化政策的實施，並增加財政收入，近年來編列近數千億元的釋股預算，可惜釋股成效不彰，進而導致「虛收實支」的財政怪象。交換公債的發行應可以增加投資人購買的誘因，結合公債與股票二者的資產利益，投資人的獲利選擇將更大。然而，政府持有事業股份畢竟不是常態，民營化釋股自始即有其特殊的政策意義、交換公債的採行只是協助該目的的順利達成而已，政府推出交換公債時，在機制的設計上千萬不可本末倒置以致因小失大。尤其是政府迄今仍有約五千億的釋股收入未實現，交換公債的發行與這筆收入之間的關係若何？面對民眾對政府重複利用釋股收入膨脹編列支出的疑慮，財政部應該慎重予以釐清。

再者，財政部為期能達成財政改革收支平衡的目標，並更有效地進行減債節息的操作，在修法中擬建立一預算體制外增加還本的機制。只要財政部審視歲入執行狀況，報經行政院核定特定財源後，便可不受現行預算法第十三條債務償還應編預算及第二十五條政府不得於預算所定外動用公款、處分公有財物之限制。財政部的解釋是未來若政府年度預算執行有剩餘或稅收有超徵等情況發生時，行政部門便可有效掌握時機，立刻將此節餘用於還償，以減輕財政負擔。惟政府預算之基本精神即在於行政與立法二者間的相互監督與制衡，財政部靈活運用還債資金的用意固然可以了解，但就預算資源的配置言，即使預算執行有節餘，對於這些節餘資源的分配與用途，政府仍然需要作整體性之考量，而這個工作正是立法院的重要職責，行政院萬不可隨便逾越此一分際。

總之，公共債務的累積金額越多，反而越突顯出債務管理對政府財政的重要性。財政部願意重新建制與改善公債的市場與環境，並且提出頗具創意的構想，其間或仍有些缺失與不周之處，但我們仍然深表鼓勵與支持。

（本文刊登於工商時報93.02.29社論）

（本評論代表作者個人之意見）