依照世界各國實施國民年金制度的經驗，國民年金大都以「全民」老年經濟安全第一層保障為目標。因此，我國的國民年金制度未來如果能朝向全民基礎年金發展，就能保障所有年滿六十五歲國民的基本生活水準，而這也是民進黨多年來所強調的無差異性、普遍式「福利國家」與社會安全制度的基本精神。然而現行的「國民年金法」卻只是針對353萬弱勢族群的「小國民年金」，是由一群沒有工作的失業者、家庭主婦、學生，以及身心障礙者所組成的「窮人互助會」，因為所有已參加軍、公教、勞保的民眾都被排除在外，無法參加政府所謂的「國民」年金制度。
過去社福團體常戲稱「小國民年金」是「弱勢者相互取暖」的制度，因為依照社會保險的精神，被保險人的人數越多、有錢的人幫助沒有錢的人，越能達到社會互助的效果。社福團體擔心的是，這種違反社會保險大數法則的「小國民年金」能撐多久？排除經濟較優勢的軍、公教、勞保民眾，而只依賴經濟弱勢的「小國民年金」何時會破產？顯然政府並不擔心這些問題，行政部門最在意的還是：「勞工未來有勞保年金制的保障，而軍公教已經有很高的所得替代率，若可再納入國保，公平正義將蕩然無存。」
對於開放已參加軍、公教、勞保的民眾自由參加國民年金，這是在捍衛所有民眾的基本權益，而不是所謂的掩護軍公教享有「雙重保障」，因為國民年金是基礎年金，與現行軍、公教、勞、農保等職域性社會保險應有所區別，否則世界銀行所建議的三層式「老年經濟保障模式」不就變成掩護特定人的「三重保障」？為了因應老年年金貧窮，世界銀行甚至建議各國要發展新的多層次「老年經濟保障模式」，這不就要變成掩護特定人的「多重保障」了嗎？既然是全民基礎年金，所有民眾都有權利參加，而政府只提供最低的生活保障，所以政府還是要鼓勵民眾工作，只要有就業的人，還能再參加軍、公教、勞、農保，多一份保障、增加自己未來的退休後所得，以免落入年金貧窮的風險！
若以八百七十幾萬的勞工為例，目前勞工退休後，合計其勞保老年給付及勞退新制之所得替代率遠低於五成，與世界銀行所建議的理想退休生活標準——所得替代率七成，仍有一段不小的差距。因此，政府除了加速推動勞保老年給付年金制外，鼓勵勞工自由參加國民年金保險，亦是補充勞工退休後所得不足、保障勞工基本生活的另一種選擇。再者，鑑於現行「敬老福利生活津貼暫行條例」已將領取勞保老年給付的民眾納入津貼發放的範圍，而當國民年金實施後，如果勞工無法參加國民年金保險，未來「敬老福利生活津貼暫行條例」落日之後，弱勢勞工每月將減少三千元的敬老津貼所得。
今天政府的責任在於保障民眾退休後的實質所得，而非只保障所得替代率！勞工投保薪資低，即使所得替代率再高也無法保障勞工老年免於年金貧窮。因此，調高未來勞保年金的替代率到1.3，勞工是不是就可獲得保障了？答案是令人懷疑的，因為政府把勞工的退休責任完全推給雇主，雇主負擔了勞保裡大部分的保費，有一定雇主的勞工自繳才兩成，就算提高給付後換算成本對勞工負擔也不大，更不用說政府了，只負擔一成保費的政府，影響更小！我們該省思的是，如果只調替代率，雖然當下雇主不感覺痛，但是給付增加而費率未跟著調高，那勞保財務將岌岌可危。而若考慮勞保未來財務而調高保費，雇主是否欣然接受？如果政府強迫雇主接受，一旦生產成本增加，雇主不是轉嫁給消費者，就是關廠歇業，試問，這對勞工有利嗎？
再者，政府希望將「老農津貼暫行條例」透過國民年金整併的方式落日，否則未來四十年國庫將新增兩兆一千五百七十八億元負擔。然而，現行的「國民年金法」只是柔性強制，沒有罰則，「老農津貼暫行條例」該如何落日？況且現行「國民年金法」將每個月六千元的老農津貼轉嫁到國民年金中，也就是只要有農民身份，未來國民年金最低保障還是六千元，不知未來國民年金實施之後，國庫的負擔要如何減輕？其實解決的方法很簡單，為保障既有農民的權益，現有農民的老農津貼與農保繼續維持，而未來國民年金保險開辦後，新的農民只能加入國民年金，如此，老農津貼與農保未來將自然落日，國庫的負擔也能減輕。
一旦開放軍、公教、勞保的民眾自由參加國民年金，國保人數每年是否將高達800萬人，還有待政府進一步的調查與評估，而即使達到800萬人，這也表示有一半以上的被保險人是會負擔保費的，不需政府全額補貼，被保險人數增加了，國民年金的收入更穩固，民眾也會更有信心。而且就算國庫每年增加430億的支出，其實還是遠低於每年敬老津貼與老農津貼的預算，長遠來看，這是個對民眾和政府雙贏的政策，政府反而應該全力支持才是。
因應目前世界各國的趨勢，退休生活保障是政府的責任，更是民眾個人的責任，參考國外年金改革的經驗，我國的國民年金應該要即早因應，未來應定位為一真正的全民基礎年金，鼓勵所有民眾加入，學習自行負擔個人的退休責任，如此才是一可長可久的健全體制。
〈本文謹代表作者個人意見〉
