無論媒體輿論或是社會大眾，都期待新的立法院能夠提升立法效能。立法院從其機關名稱來看，最根本的職責就是立法，但若以先進民主國家的經驗來說，立法其實僅是國會的次要職能。儘管如此，由於國人期待立法院能多做些立法的「正事」，故立法院必須要找到提升立法效能的方法。

須先釐清者是，「國會」一詞是翻譯自英國的parliament（巴力門），而「巴力門」的原意是指發言(talk)或討論(discussion)，並引伸為人們討論事情的會議或集會。故而，「巴力門」原是指一個商議或集思廣益的場所，或指一種辯論式的殿堂，且為可公開討論、審議政策及政治議題的論壇(forums)。事實上，先進民主國家國會的重要功能，其實是諸如合法化政府的政策、提供意見表達的管道、監督政府的作為及培育政治領袖等，而這些都被視為比制定法律還要來得重要。

中華民國肇建之初即曾成立過稱為「國會」的機關，後來孫中山先生因國會政治的失敗經驗，才針對「國會改造」而另創「權能區分」與五權憲法的理論。在中山先生憲政理論的構思中，立法屬於政府所應發揮的「能」，並須「委」由具有專才的人「員」來負責，故立法「委員」當然也就不等於民國初年的國會「議員」。

新制有利提振黨紀

然而，我國自行憲以來的立法院，形式上雖符合了權能區分與五權分立的憲政架構，但立法院的構成與掌有的職權，卻已具備了國會的地位。並且，在以往所謂「萬年國會」時期，老立委既無選區壓力，也較難有議政與監督政府的發揮空間，但立法工作的質與量能遠優於民主化後的立法院。目前，立委選舉採單一選區及人數減為一一三人，雖然立委的實質影響力大增，可是卻存在立委專業素質堪虞及問政地方化的疑慮。因此，囊括立法院近四分之三席次的國民黨，未來不僅需強化政策法案研究，而且單一選區制本有利於提振黨紀，故新一屆立法院的立法成效，國民黨已無規避責任政治的可能。

改革國會助理幕僚

另外一個影響立法院立法效能不彰的因素，則是「國會助理」制度。而這裡所謂的「國會助理」，並不單指立委自行聘用的公費或非公費的助理，也包括立法院內應負責法案研擬與提供問政資料的「公務人員」。以三權分立的美國而言，這些任職於國會的人員和行政部門的公務人員分屬不同體系，也不具有調任行政部門任職的資格，故使他們勇於扮演「對抗」行政部門的幕僚角色，同時也因人數眾多與資源豐沛，而能夠積極研擬法案與提供立法諮詢的服務。

反觀立法院的職員本質上即屬行政一體的「公務人員」，雖然其職務列等較高，但卻往往成為調任行政部門重要職務的晉身階，故在扮演監督行政部門與立法的幕僚角色上，難免經常多所保留。因此，儘管總統大選後若有了「一致性政府」（unified government），可使整個常任文官體系將成為執政黨最佳的立法幕僚，並基於責任政治原則而對執政黨形成壓力，但改革立法院內立法助理或國會幕僚有關的編制及人事制度，卻才是提升立法院立法效能的一個重要關鍵。

（本評論代表作者個人之意見）

(蘋果日報97.2.13)