土增稅減半至明年元月底即將施行屆滿三年。原先一開始只打算實施二年的政策，已經延長了一年，但觀察最近的情勢發展，繼續再延長一年大概也已成定局。其實，財政部的態度比較傾向於所謂「永久降稅案」，將稅率調降為百分之四十、三十與二十，以取代目前暫行的減半作法。惟相關的土地稅法部分條文修正案雖然已送呈行政院三個月，行政院卻直到日前才召開審查會審查，可見行政院與財政部的立場與態度似乎不甚一致。行政院一直把土增稅減半看成是一項政策工具，但財政部卻想用土增稅的制度改革來取代它，無怪乎二者之間會產生決策步伐的混亂與矛盾。
回顧土增稅的實施背景，民國九十年經濟成長率為負的百分之二點二，銀行呆帳在民國九十一年三月攀升到百分之八點七八，同時，房地產市場歷經十餘年的低迷，景氣對策信號長期處於藍燈，就是這些因素的存在促使政府採行了「土增稅減半二年」的措施，希望藉用土增稅負的降低來刺激房地產交易，活絡銀行抵押品的流通，進而有效降低金融逾放比率。當時會決定以土增稅率的減半作為解決問題的手段，完全是因為土增稅負過高被視為是妨礙房地產交易的根源，是故政府只是單純的希望透過土增稅的調降，來達到刺激經濟景氣的效果。其間，完全沒有隱含任何土增稅稅率結構或制度改革的意義或想法，換言之，土增稅減半純粹是一項政策工具而非制度改革，這也是為什麼一開始即限定實施二年的原因。
土增稅在我國為一非常特殊的稅制，它其實是資本利得稅的一種，性質上應該是所得稅制的一環。雖然有「漲價歸公」的理想，但實施以來，不僅未能達成這項崇高的目標，反而更引發許多負面的影響。由於公告現值未能合理反映真實交易價格，造成課稅嚴重不公，且因為稅基一直無法擴大，連帶著亦使得稅率的調降更加困難。就稅制改革的角度言，土增稅的稅基應合理擴大，課稅價格應依實際交易為準，稅率結構應適切調降，更重要的是，整個土增稅允宜朝併入所得稅，作進一步的規畫與準備。財政部當然知道「土增稅減半」的作法，根本不足以構成一項稅制改革的分量，但卻因為它是一項「由上而下」的政策決定，所以在研擬土地稅法修正案時，還是被搞得手腳有些慌亂。
政策的選擇與制度的改革二者的意義與性質乃截然不同。前者強調即時的判斷以及快速有效的結果；後者則著重周延的規畫以及長治久安的運作。原來這二者之間的進行，並不必然會相互影響，但土增稅減半的一再延長實施，卻將此「各自為政」的局面完全打破。行政院認為土增稅減半的實施成效良好，加上外界的壓力仍在，從而乃希望將之「永久化」，但這種考量卻是強將政策與制度相互混淆的不當作法。從陳總統在這次立委選舉中喊出「立委泛綠過半，土增稅永久減半」的訴求，就可以明顯看出其中的蹊蹺。財政部明明知道這種作法，將破壞土增稅整體稅制改革的進行，局部且片面的調降稅率，更會犧牲未來擴大稅基及其他改革的機會，但卻仍然被迫得只能提出所謂「永久降稅案」，聊以表示抵擋的決心而已。減半的既有優惠已經存在，且較財政部案的稅率降幅更大，在此情況下財政部在先天上早就已注定了失敗的命運。
如果土增稅減半是一項政策工具，實施目的完成後，即應予以取消。就算實施成效尚未達成，須要繼續採行，那也應該保持一定期間的限制，而非草率以政策的短期有效即作為改變長期制度的理由。若真如政府所言土增稅減半的成效的確甚佳，那也是因為政策明確訂有實施期限所造成的效果。今若將之永久減半，市場行為即不再受到政策預期差異的影響，從而原有的減半效果將大幅減弱甚或不再出現。政府將土增稅減半措施視為政策工具抑或制度改革的重要性，即在於此。
任何租稅政策或稅制改革的推動，都會涉及龐大且複雜的既得利益重分配，對決策者而言，這是一項極為嚴酷的考驗。土增稅減半從一開始形成，相關的利益團體便設定以爭取永久減半為最終目標。第一次的二年為限，只是幌子，每次屆滿日之前，便會出現訴求永久化的聲音。政府如果不能釐清自己在政策工具與制度改革二者間扮演角色的差異，那麼既得利益者就會有更多的可乘之機來「要脅」政府。土增稅減半既為一例，政府不可不慎。
（作者為政治大學財政學系教授）
