台電遍布在全國各縣市道路的電線杆、變電箱、送電塔與電纜線等設施物，過去從未被要求支付「道路使用費」。台北市政府首開先例，根據「財產管理自治條例」，於民國八十九年訂定「道路設置設施物收費辦法」，要求台電公司繳交民國九十一年度的道路使用費五千五百萬元。台電不服台北市政府的作為，循行政救濟程序，提起行政訴訟，惟日前台北高等行政法院作成判決支持台北市政府，台電公司敗訴。這個事件表面上看似台電公司個別的案例，但仔細深究，其影響的行業尚包括郵政、交通、自來水、電信等，非常廣泛。尤有甚者，繼台北市之後，其他縣市政府亦已躍躍欲試。準備跟進。此一情勢的發展，將對這些產業的經營環境造成莫大的衝擊。
自從「地方制度法」實施後，地方政府自治的權限擴大，自主性的要求亦隨之提升。其實，有關道路使用費的徵收，目前共有十二個縣市均已在其財產管理自治條例中明文列為課徵項目。其中，有些採用類似台北市「收費基準表」的方式收費，有些則僅規定比照財產的租金標準收費。由於台北市在執行上比較認真與切實，故乃成為第一宗與企業爭訟的對象。反觀中央政府的作為，則顯得特別遲鈍，修法速度過慢，無法適時反映環境變化的需求，從而乃造成法律適用與解釋的困擾，增加地方政府與民間企業間的衝突。
依據現行政府體制，全國的公路管理為交通部的職權，但市區道路部分則由內政部負責。前者主管的公路法第三十條規定，「公路主管機關……應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之維修、養護及管理」；後者主管的市區道路條例第二十三條則規定，「市區道路修築、改善、養護之經費，……應向使用市區道路設置管線或設施者收取」，可見道路使用費的徵收早已是中央法律明定的基本政策，但不論是交通部或內政部，卻迄今皆尚未依法訂定出相關的徵收基準與實施辦法，以利地方遵循。直至日前台電官司案宣判，交通部才趕緊說明研擬近二年的「公路用地使用費徵收管理辦法」，將於近日內完成法律程序，公布實施。而主管市區道路的內政部亦宣布，將援用上述辦法徵收市區道路使用費，同步於明年推出。其實，交通部所研擬的辦法大部分皆為參考台北市現行的規定而完成，如此竟然還須延宕這麼久才搞定，這種行政效率，實令人難以接受。
依照中央的說法，未來全國省、縣、鄉及市區道路一併課徵公路用地使用費，費率計算標準全國統一。而且新辦法明年實施後，目前各地方政府擬定的徵收辦法全部停止使用。該辦法的費率計算為依各縣市平均公告地價之百分之五為基準，再加上使用係數、設施物個體數或投影面積或長度、使用時間等因素的調整。惟在計算地價時卻另規定，「縣市平均公告地價未達當年期全國平均公告地價標準者，以當年期全國平均公告地價百分之五為計算標準」，這個例外規定甚為不妥。道路使用費的徵收本就應確實反映出地區不同的成本差異，縣市公告地價不同正好反映此計費原則，政府不應強以全國平均值來扭曲地區真實的收費基準。依據公告地價資料，各縣市地價差異極大，除了台北縣市、高雄縣市、桃園縣及台中縣等之外，其他地方的公告地價皆低於全國的平均值，可見此一作法將對大多數的縣市造成重大的影響。
此外，依照規費法第六條的規定，規費的徵收區分為二種，一為行政規費，另一為使用規費。而後者的計算標準須「依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之」，道路使用費的徵收自然不能違反此一規定。換言之，確實反映成本乃是使用費計算的基本原則，政府不得藉此徵收超過其實際所負擔成本的金額。既然法律明文規定道路使用費的課徵乃是為籌措道路修建、改善、養護及管理等之經費，未來不論是中央或地方政府。除了應切實遵行「專款專用」的精神之外，更應該完整地公布所有道路修建管理的財務資料，俾讓道路使用人能了解與評估政府訂定的徵收基準，是否有未合理反映真實成本的情事發生。
總而言之，「使用者付費」的概念已經成為政府徵稅或收費的基本原則。台電公司的道路使用費官司，代表的不只是個別企業的勝敗輸贏而已，它更代表了政府制度建構的合理檢討，以及行政效率需要的迫切改善。當然，在此情況下，所有民間企業更將面對「地方分權」的嚴酷挑戰。（作者為政治大學財政學系教授）
（本評論代表作者個人之意見）
（本文刊登於93年11月21日工商時報論壇）
