日前新聞報導，宜蘭與台南兩縣因短期債務超過法定上限歲出百分之三十，遭財政部警告，若三個月內無法改善，財政部將扣發其中央補助款。這個事件凸顯出我國地方政府財政惡化問題的嚴重程度，大多數的縣市自有財源皆甚偏低，只能依賴舉債或中央補助，拮据度日。尤有甚者，它更彰顯出我國現行財政管理制度的缺失，只能在地方財政出現問題後，才緊急進行事後的補救或校正措施，完全沒有任何預先警告或防止問題發生的功能。據聞行政院正在審議公共債務法的修正，這個事件的發生應該帶給政府修法考量上更多的省思。
我國公共債務法針對各級政府的債務，分依存量與流量予以限制。中央與各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之百分之四十八。該比率在中央、直轄市、縣市與鄉鎮之間，另有固定之分配。此外，中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。一年以上之公共債務未償餘額占總預算及特別預算歲出總額之比率，縣市及鄉鎮各不得超過百分之四十五及百分之二十五；而一年以下為調節庫款收支所舉借的公共債務，中央及各地方政府各不得超過總預算及特別預算歲出總額的百分之十五及百分之三十。這次宜蘭縣及台南縣的違法超限，即是指此項短期債務而言。
其實，我國公債法除了上限管制外，另還設有監督、干預、約束及訊息揭露等機制於其中。根據公債法第四條規定，如果舉借超過法定上限，於回復符合債限之前，政府不得再行舉借。此一強制性約束固然可以增加債務管理效果，但卻只是一種事後的處置。即使根據公債法第八條，對於違反債限之政府，各級監督機關可命其於一定期限內改正或償還，否則不但可減少或停止其補助款，更可將其財政主管移送懲戒。但是，這些作為仍然不離事後糾正的本質。由於政府財政問題涉及的層面與因素甚為複雜，等到發生違規事實後才要求改善或調整，不但政府財政業已惡化到非常嚴重的地步，尤有甚者，待問題發生後再要求違規的政府重新檢討財政收支政策，並提出財務改善方案，對該政府而言，所須付出的調整時間與成本必定非常大，且亦容易引起監督與執行機關二者間更多的爭議。對於財政部的警告通知，宜蘭縣與台南縣皆同聲表示無辜，並認為是因為其採取減縮歲出規模的方式撙節開支，導致計算舉借上限的分母變小，舉債額度因而超限。財政部怪地方不夠努力，地方則表示已盡最大可能，只是改善效果非短期可見。雙方的爭辯與歧異，由此可見一斑。
現行公債管理制度中並沒有考量到事前預警的重要性，因此所有約束規定都只能消極等到違法行為發生，才能採取補救措施予以制止或校正。不過，根據公債法第七條規定，「直轄市、縣（市）政府有不能履行償債義務之虞時，中央主管機關得報請行政院予以限制或停止其舉債」。亦即即使地方未違反債務上限規定，但只要其有不能履行還債義務之虞，中央即可出面限制其繼續舉債。以此條文精神觀之，似乎已隱含有事前監督與預警的意義於其中。雖然該條文只適用於地方政府，但為了判斷何謂「有不能履行還債義務之虞」，法律上勢必要對此做進一步的釐清與規範，而這其實就是一種預警機制的含意與表示。如果能夠將此預警概念具體的轉化成實際的運作機制，並擴大適用到中央與地方政府二者，則對我國政府債務管理制度的改進乃具有重大的意義與貢獻。
欣聞財政部已在預計修訂的公債法中，將預警的概念置入，規定「超過債限之百分之九十時，應訂定債務改善計畫及時程表」。可惜該項機制只用於約束地方政府，中央未包括在內，且預警標準乃以法定債限之達成率為依據，未考量政府債務償還能力與實質財政缺口等因素，此仍有待行政院審議時，作更周延的討論與修正。
（本評論代表作者個人之意見）
（本文刊登於95年4月18日工商時報論壇）
