財政收支劃分法（財劃法）的修正工作已近完成，相關的法律增修條文大致亦確定，就待行政院會正式通過並送立法院審查。其間財政部會同行政院主計處，除了緊密頻繁的召開專案小組與幕僚工作小組會議外，更多次舉行研討會，聽取地方政府首長及學者專家的意見。中央這次願意以較修法前增加約四百億元的錢，來擴大中央統籌分配稅款加計一般性補助款的規模，著實已充分展現改善地方財政之誠意。只是在中央財政如此困窘拮据下，既然要花這筆錢，就要讓它花得有效益、有代價。
我國地方財政問題一向最被質疑的就是中央的「集權又集錢」，從資源分配的最後結果論，中央與地方的收入分配比率，較諸先進國家其實並無特別集權中央的現象，但是，就稅源掌握與分配方法的決定言，則不可否認中央的確是統攬大權於一身。亦因此，此次修法特別將「貫徹權力下放」列為三個政策目標中之首，而在四個修法原則中，更同時明確強調「錢權同時下放」乃為重要的考量依據與前提。然而，對稱於權力「下放」的源頭，勢必一定有一權力的主導者，而這個主導者自然便是中央政府。權力既是中央所釋出者，則放多放少以及如何下放的權衡，便都在中央的絕對控制中。這次修法的內容在在可看到此類痕跡。
記得阿扁總統曾經說過中央與地方政府為「夥伴關係」，換句話說，中央與地方的權力規範乃應以「分權」為基礎。中央下放權力不能以「施捨」的態度，而是將原不應歸其所有的權力「還原」地方而已。中央權力下放的結果若不能達到分權體制的建立，則不但違背了阿扁總統的政策主張與信念，且容易造成政府間權責的失衡，反而為未來的運作埋下了更深的爭議與隱憂。茲舉數例說明。
其一，草案中擬議以營業稅總收入減除稽徵經費及依法提撥之統一發票給獎獎金後之全數，作為中央統籌分配稅款之財源。但若有超過法定最低稅率所徵收入，則應另視調高徵收率之用途劃分歸屬。按統籌分配稅款的設立乃為「共分稅」的概念，營業稅雖然是國稅，但其收入卻可由中央與地方共享。如今，財劃法將此一國稅收入全數劃歸地方獨分，顯然與共分稅的意義與性質相互牴觸。或曰中央為保障地方收入的穩定，故特以收入穩定性較強的營業稅充作地方財源。姑且不論營業稅是否的確是一收入穩定性較高的稅目，即使它的收入真的隨經濟景氣變化而有起伏，站在共分稅收的「分權」觀念上，中央與地方本就也應有一起承擔景氣「風險」的共同責任。中央在規劃此一財源時，表面上似乎顯示出對權力下放的大方，但卻也嚴重戕害了中央與地方分權的基本原則。
其二，草案中規定將鄉鎮市之基準財政收支併入縣計算，且縣在分得中央統籌分配稅款後，應提撥一定金額分配所轄之鄉鎮市。此外，對此一定金額的總數及分配方法再給予條件性的規範。基於尊重縣及鄉鎮市的自治權限，中央本就不宜直接對鄉鎮市作分配，草案中擬議由縣參酌鄉鎮市基準財政收支差短、財政努力等因素研訂透明化、公式化之方式分配，乃為正確的作法。只是擬議中的設計，中央統籌分配稅款仍然跳過縣而分配給鄉鎮市，惟一不同的是由縣決定分配方式與結果後，從中央直接撥款給鄉鎮市。或曰中央把錢分給縣後，若縣不用於補助鄉鎮市，則後者財政將頓陷危機。姑且不論這樣的擔心是否必要，即使要避免此一問題的發生，中央只要將該一定金額的分配，明定列入縣統籌分配稅款中，並且依據上述透明化、公式化的要求規定縣將其分配給鄉鎮市即可解決。如此，還可將現行中央統籌分配稅款與縣統籌分配稅款同時分配給鄉鎮市，但卻循不同公式或方式分配的怪異現象，作合理的歸併與處理。
其三，草案中構想建立中央統籌分配稅款透明化的分配機制，規定財政部應會同中央主計機關於會計年度開始前六個月召開「中央統籌分配稅款諮詢會議」，更要求新設的「地方調節款」應按季公布收支明細及結存情形。前者的規定只是將現行財主機關的實際作法予以法律化，但是由於分配的公式已由中央訂定的法律綁死，這個會議終將淪為技術性爭議的討論場所而已；後者的設置仍然保留了現行特別統籌分配稅款的部分功能，但由於是以「專戶儲存」的方式處理其進出，不論中央或地方預算皆不能事前顯示，民意從而無法有效監督，「私房錢」的疑慮還是存在。公布收支明細與結存情形，固可改善部分缺失，但其畢竟還是一項違背預算體制與精神的不當作法。
總而言之，在分權的概念下，中央與地方發生財政收支與權責劃分問題時，一個中立、客觀委員會的成立乃是必要的，它既不代表中央，亦不代表地方，而是純從憲政架構與財政權責均衡的角度來思考制度的更迭。此次財劃法修正雖然較既有版本進步與改善許多，但以分權的概念來檢視，則與理想的境界還有一段距離。
（本評論代表作者個人之意見）
（本評論刊登於91.5.19工商時報社論）
