經過數次與專家學者及各縣市政府的研討與溝通，日前財政部明確表示將於下周把財政收支劃分法修正草案送交行政院審查，以儘快完成我國財政收支劃分體制的重大變革。根據草案內容，在「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣市財源只增不減」、及「公式入法取代比例入法」等幾項修法原則下，初步規劃營業稅全數及菸酒稅百分之八十稅收，作為中央統籌分配稅款，預估規模由一千六百五十八億元擴大至二千三百億元，加上一般補助款七百億元，總計約三千億元，地方收入實際淨增加可達四百億元左右。由中央出錢把分配給地方的餅擴大，再加上個別地方的分配數絕不會比既有水準低的保證，結果自然是「皆大歡喜」，就化解爭議的意義言，這的確是一個好的開始。

除了增加統籌分配稅款的規模與保障地方不因修法而減少分配數的二項特色外，這次修法還同時企圖完成幾項新的建制。其一，以同一套分配公式適用直轄市與縣市，拉平直轄市與縣市的財政地位，這對長久以來一直以「次等公民」自貶的縣市政府，具有重大的出頭意義。其二，廢除特別統籌分配款制度，改以成立地方財政調節款，一方面用以彌補因修法致收入減少的地方政府，另一方面則用以調節統籌稅款短徵時之填補，如此不但比較符合統籌分配稅款的精神，藉著透明化機制的建立，更能徹底消除資源不當利用下的各種弊端。其三，將鄉鎮市的分配款併入縣市計算，取消原中央直接分配給鄉鎮市的作法，由縣市政府來制定鄉鎮可分得款項，落實地方自治及權力下放。鄉鎮市對此雖有疑慮，正醞釀拒繳路燈電費抗爭，但中央仍堅持這項變革的必要性，並構思以「縣市決定、中央撥款」的方式，來確保縣市分配的公平與合理。

坦然言，這次財劃法的修正構想較諸往昔已有非常明顯的突破。錢的分配，遷就現實利益考量固在所難免，但兼顧現實下的折衷或犧牲應以換取到制度興革為代價，合理的制度能夠獲得法律保障，對國家財政未來的穩定運作與健全發展至關重要，而亦因如此，吾人除肯定政府的努力與辛勞外，對此次財劃法修正草案的幾項疑點，再提出一些補充看法，企盼政府能審慎檢討改正或澄清。

首先，此次修法將營業稅的全部與菸酒稅的八成納為主要財源，從財源規模的大小言，收入來自何種稅目並不重要，但就稅制意義與財源穩定的角度言，則稅目的取捨便有必要作更仔細的評估。我國營業稅的特性與主體乃為加值型，各國皆以國稅定之，前幾年好不容易才將其從地方稅改正為國稅，如今又將稅收全數分配給地方，難免引起地方租稅意識與觀念的混淆，尤其是，未來若營業稅率調整，超過現行稅率部分的稅收，再另行決定中央與地方分配的比率，不但違背「共分稅」應有的精神，更造成「一稅兩制」的分配怪象，嚴重破壞了稅收劃分的明確性與穩定性。將中央統籌分配稅款的來源分散在幾個稅上，另具有多元與成長的意義，政府應參考日本的制度，重新調整與增加統籌分配稅款的財源稅目才是。

其次，新修正的財劃法，將所得稅與貨物稅的百分之十，從原列入統籌分配稅款中改為列入一般性補助，初步估算大約七百四十億元。雖美其名曰為維持地方收入之穩定，但實際上卻是一極不妥適的作法。近幾年許多政府支出為保障其預算分配的結果，乃不斷透過法律的強制規定通過比率下限的保險條款，例如各級政府教育經費不得低於近三年平均歲入淨額的百分之二十一點五，政府償債金額不得低於年度稅收的百分之四等皆是。如今，一般補助款又比照如此作法，不但對政府預算資源分配的整體性造成莫大傷害，更對財政僵化的現象雪上加霜。何況，若中央真的為確保地方收入的穩定，則還不如乾脆將此一筆錢直接列入統籌分配稅款算了，對地方的保障反而更高。

再者，除了統籌分配稅款的分配公式入法之外，政府更應該將其協調機制或組織入法。即使使用目前修法的公式來分配，仍不必然表示就能達到地方真實基本需求的全部滿足，而這也是每次會議，各縣市皆仍不斷喊窮的原因。換言之，公式入法後，需要一段時間的試用、檢討與修正，才能讓新制逐漸步上軌道。因此，成立一由中央、地方及學者專家共同組成的特定任務「小組」或「委員會」，賦予此一重要責任，乃是一項應有的前瞻作法。

最後，鄉鎮市對修法後的「二級制」非常不安，擔心縣市政府的分配不公。但既然中央為落實地方自治的精神而作此調整，便就應嚴守立場、堅持到底。除一方面要求縣市政府做到「只增不減」、「符合基本需求」及「公平透明」三項原則外，中央應另明定此一撥款直接列入「縣市統籌分配稅款」項目中，以避免縣市政府不當「挪用」鄉鎮市的這筆財源。至於，由中央直接撥款給鄉鎮的方式來控制縣市，則就自然沒有必要了。

（本評論代表作者個人之意見）

（本評論刊登於91.5.5工商時報社論）