立法院本會期除了總質詢外，另一項非常重要的工作便是審議國營事業（營業基金）與非營業基金之預算。依據九十一年度行政院所編基金別預算資料，特種基金收入為三兆六千六百七十億元，支出為三兆五千億元，皆遠較總預算普通基金的歲入與歲出高出一倍以上。就資源運用效率與管理的角度言，特種基金的審議與影響毋寧更值得國人關切與正視。惜乎一向以來，在預算制度所賦予的彈性權力掩護下，對特種基金的監督與審核發現弊端叢生，已儼然變成政府財政管理上的一大黑洞。
根據預算法第四條規定之特種基金，除營業基金及信託基金外，其餘作業基金、特別收入基金、資本計劃基金及債務基金等，通稱為非營業基金。八十八年下半年及八十九年度由於國立大學校院均設置校務基金，以及配合台灣省精簡作業等因素，非營業基金總數從三十個躍增為九十八個，其中九十七個皆編製附屬單位預算。由於每一個特種基金皆有其特別的設立宗旨與目的，民意代表要能完全掌控資料、分析、整理進而發現問題或弊端，著實並不容易。所幸本會期有幾位跨黨派的立法委員組成「揭弊抓鬼小組」，分工合作針對某些特種基金的運作缺失與預算，深入了解與檢討，並提出許多強烈的質疑與改正要求，對行政院及各種基金的主管機關已構成莫大的壓力。
其中一例乃今年一月經濟部將「核能發電後端營運基金」九十億元，挪用作為中船員工資遣費用。根據該基金收支保管及運用辦法規定，基金的用途僅限定於(一)做放射性廢料之獨立減容、處理、包裝、運輸、中期貯存及最終處置，(二)用過核廢料再處理，(三)用過核廢料或其再處理所產生放射性廢料之包裝、運輸、中期貯存及最終處置，(四)核能設施之除役拆廠及其所產生廢料之處理、包裝、運輸、中期貯存及最終處置及(五)管理及總務支出。質言之，該基金的成立目的乃在於按期提撥並累積資金，俾便對核電廠運作中或除役時所產生的廢料作為妥善的規劃與處理。如今，行政院擅自挪為他用，顯然涉嫌違法失職，的確須要詳細追究。倒是由此一案而衍生出的預算法制問題，或許更值得吾人進一步討論。
根據預算法第四條規定，「特種基金的管理，得另以法律定之」，但直至目前為止，此一法律尚付闕如。由於法律用言為「得」字，似表示並非一定必要者，故現行中央政府特種基金之設立乃以行政院訂頒之「中央政府特種基金管理準則」為依循的標準。且依照預算法第二十一條規定，「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院」。由此可知，行政機關擁有相對較大的自主權力，用於決定特種基金的運作與管理機制。其實，經濟部在決定以後端基金的錢支應中船員工資遣費用時，早已對此舉可能的違法後果心裡有數，故在一月二十八日核可後，緊接著在三月十四日便著手修正該基金的收支保管及運用辦法第十四條，擴大該基金未用餘額的運用空間，企圖補救善後。
經濟部在「本基金尚未動用餘額，得貸予具有核能發電之電力公司支應核燃料營運或電源開發之用」原條文上，加入「或貸予經行政院核定再生、結束或民營化方案之本部所屬事業支應執行方案期間資金調度之用，以增加本基金之孳息收入」等字句，事後量身打造的痕跡，歷歷在目。其實，由於特種基金皆是專款專用性質，從政府財務調度需求與資金使用效率的角度言，基金各自為政，難免會有不經濟或未充分發揮財務效能的缺點與質疑。但若疏於規範而致萬一無法收回貸放資金，則又會對基金原設置的功能造成嚴重傷害，甚而摧毀
整個特種基金體制存在的必要性。既然核能後端基金的未用資金，允許貸放給民營化相關工作之經費需求，那麼，未來「行政院公營事業民營化基金」的錢，是否也可用於支挹核能後端基金有關核廢料或核電廠除役拆廠的費用開銷。相關的新聞指出，政府擬將核一及核二廠提前除役，核能後端基金錢已不夠，故規劃從九十二年起連續五年，共將增加提列八十億元。特種基金間的資金需求既然可以相通，政府的這項打算與規劃似乎便不再那麼有急迫性與必要性了。
其實，從八十六年開始，行政院便一直不斷在檢討非營業基金問題，而為了提高基金運用彈性及基金間的財務調度能力，行政院一方面透過以主管機關別為主的簡併，將許多基金改為分基金，以增加同一類別基金間的財務調度方便性；另一方面更大幅修正「中央政府特種基金管理準則」，放寬以附屬單位方式編製特種基金預算的條件，以強化個別基金的自主空間與權力。如今，從核能後端基金的例子，行政院為求基金財務彈性似乎已至不知約制的地步。吾人在此呼籲，立法院應適時主動提出修法，將預算法第四條的「得」字改為「應」藉以用法制化的手段來規範行政院的不當作為。
（本評論代表作者個人之意見）
（本評論刊登於91.3.31工商時報社論）
