雲林縣政府日前擬訂「雲林縣地方稅徵收自治條例」,準備在其轄內開徵煉油廠、煉鋼廠、公共道路及廣告招牌等四種特別稅,以及營建剩餘土石方、景觀維護及建築工地等三種臨時稅。此乃是繼桃園縣政府、苗栗縣政府、高雄縣政府及台北縣土城市公所等四者之後,另一起地方政府為求改善地方財政、提高自主財源比率而採取的開源手段。根據「地方稅法通則」的規定,地方政府在法律規範與限制下,擁有一定程度的課稅自主權力。既然如此,財政部在面臨地方政府行使這項權力時,就應該抱持「樂見其成」與「遵守法律」這二個基本原則,作為最後「准駁」決定的依據。千萬不可錯引條文或任意擴大解釋而扼殺了地方自我努力改善財政的動機。

我國的地方稅法制,授予地方政府課稅的權力是受到許多限制的。其一,權力範圍的限制。財政收支劃分法中所稱的直轄市及縣市稅乃由中央立法,地方僅能基於自治財政需要,開徵特別稅、臨時稅、附加稅及訂定徵收率。其二,徵收時間的限制。特別稅及附加稅之課徵年限一次最多四年,臨時稅課徵則至多二年。其三,課稅對象的限制。明確規定地方不得開徵事項包括,﹝一﹞轄區外交易,﹝二﹞流通至轄區外之天然資源或礦產品等,﹝三﹞經營範圍跨越轄區之公用事業,以及﹝四﹞損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。其四,稅目重複的限制。特別稅不得以貨物稅或菸酒稅之貨物為課稅對象;附加稅不得以關稅、貨物稅及加值型營業稅為附加稅目;此外,徵收率的訂定與調高,亦明文排除對印花稅與土地增值稅的適用。其五,稅率幅度的限制。不論是徵收率或附加稅率的調高幅度,都不得超過原規定稅率的百分之三十。其六,立法程序的限制。地方政府除了應擬定地方稅自治條例,經民意機關完成三讀立法程序之外,條例公布前,尚應報請「各該自治監督機關、財政部及行政院主計處備查」。由此可見,我國地方稅制對地方政府的課稅權力,乃採取高度約束與規範的精神,故只要一切依法行事,地方課稅應不致於造成稅制混亂或中央與地方權力競奪的擔憂。

這次雲林縣所擬開徵的七種特別稅與臨時稅稅目中,最受矚目與關注的乃是對煉油廠與煉鋼廠徵收的特別稅,其範圍涵蓋了麥寮六輕,以及國光石化與台塑二大煉油與煉鋼投資案在內,因而引起了廠商的反彈以及民意代表的質疑,更造成經濟部對整體經濟與產業發展利益的關切。財政部呂部長公開表示,由於此案涉及產業政策,故須與經濟部密切討論與協商後,才能定奪。回顧以往歷史,桃園縣也曾經想對中油課徵臨時稅,但最後財政部決定「不准備查」,主要是依據前述「經營範圍跨越轄區之公用事業」為理由,不准課地方稅。我國油品市場已自由化,該產業的經營亦有油品事業管理法在規範,與以前中油國營獨占的市場結構,已截然不同。尤有甚者,油品早已被視為一般商品,根本就不具備「公用事業」的性質。財政部若再度援引前次否決桃園縣的理由,適用在雲林縣的案例上,不但錯誤,而且違法。財政部充其量僅能在「損及國家整體利益」上找理由,但這卻須要有更充分與客觀的數據與評估分析,才能對地方產生說服力。

此外,依據地方稅法通則規定,地方稅自治條例公布前須報請財政部「備查」,並非「核准」、「核備」或「審核」。財政部僅能以其備查與否作為控制手段,且由於備查代表法律意義較為被動與消極,故除非地方所提法案有明確違反地方稅法通則之處,否則財政部皆應准其備查。質言之,財政部千萬不可將其「備查」的權力擴大濫用,誤以為自己是上級機關而擁有逾越法律的「實質」審核權力。

我國地方縣市有一半以上的債務依存度,即年度舉債占歲出比率,超過百分之十,雲林縣即其中之一。地方稅法通則訂定的目的就是要讓地方政府具有開闢自主財源的課稅權力,減少對中央的財務依賴。如今雲林縣願意挺身自我負責,依法訂定自治條例,財政部即應以守法的態度回應,避免扼殺地方財政自主的誘因。地方稅法通則從民國九十一年通過至今,共只有四個縣市實施七種稅目,顯然成效未彰,其中原因值得財政部與主計處深入檢討。

(本評論代表作者個人之意見)

(本文刊登於95年3月13日工商時報論壇)