繼遺贈稅公聽會之後，財政部日昨又針對土地增值稅自用住宅用地優惠稅率之改革舉行了另一場討論會。雖然這二項改革的方案內容皆尚未確定，但行政院已經將其視為「一周一利多」的主要戲碼。由於自宅用地土增稅優惠稅率的適用，從「一生一次」放寬為「一生一屋」，乃係陳總統的政策交辦事項，既定方向已然不可改變，故財政部這次公聽會的主要議題，並不包括是否應該採行此項優惠放寬政策的討論，而是僅就在放寬次數限制後，應否另加諸其他限制條件或採行相關配套措施，聽取社會各界意見。我們一再強調反對這種為選舉而釋小惠式的稅制改革，但既然財政部未能抵擋得住這股壓力，那麼，不如就順勢推舟，要改就乾脆改得更徹底些。
我國土增稅有關自宅用地的優惠主要有二，一為土地稅法第三十四條規定之自宅用地稅率百分之十，但受面積（都市土地三公畝或非都市土地七公畝）與一生一次的限制，另一則是土地稅法第三十五條規定之自宅用地重購退稅，但受面積（重購都市土地三公畝或非都市土地七公畝）與時間（不論先購後賣或先賣後購皆須二年內完成）的限制，且若五年內再行移轉，須追繳回原退還之稅款。大致上言，前者乃是在一段的累進稅率結構之外，給予自宅用地交昜所得較低的優惠稅率，以減輕自宅用地者租稅負擔；後者則是將自宅用地的買進賣出視同為一定期間內的「換地」，在課稅上不以「交易」認定之，從而政府乃須將原課徵之稅額退還。同樣是自宅用地，如果退稅的利益大於優惠稅率稅負減輕的好處，納稅者自會決定申請重購退稅，反之，如果退稅的利益太小或是不符合重購退稅的適用條件，則納稅者就會選擇以優惠稅率課徵，但是由於稅法規定一生只能一次，是故使用後未來即不再有享受此項優惠的機會。由是可知，納稅者對一生一次優惠的使用當會非常謹慎，同時亦會把優惠稅率與重購退稅二者當成具替代性的「選項」。惟由於一生一次背後所隱含的政策風險成本過高，再加以重購退稅換屋稅負利益的不確定，因此，在享受政府施予的優惠之餘，反而還引起納稅者的諸多抱怨，政府實在「得不償失」。
截至目前為止，財政部的想法僅侷限在土地稅法第三十四條亦即優惠稅率部分的修正，未打算併同檢討第三十五條有關重購退稅之規定。這種做法只是藉用優惠稅率的適用條件放寬，增加優惠稅率的享受次數，從而達到減少納稅者在二種不同的自宅用地選項間抉擇的麻煩與困擾。但這種「補破網」的思維，不但徒增未來稅制的複雜度，更只是在已經被扭曲的現行架構下，從事零散而破碎的片面改革而已，終非追求自宅用地課稅制度長期合理化下應有的正規作法。為了照顧自宅用地的納稅者，減輕其變賣自宅用地所產生的稅負，僅增加優惠稅率的使用次數，納稅者至少仍須繳納百分之十的增值稅，並不是完全免稅，故只要能適用重購退稅，納稅者必仍會列為優先選項，就此而言，納稅者並未能真正享受到次數放寬的好處。反之，若納稅者因無法適用重購退稅而須選擇優惠稅率，雖然稅負會較一般稅率為輕，但畢竟與完全免稅有一段頗大的差距。為解決此問題，根本的做法乃是將優惠稅率與重購退稅二者皆予以廢除，另代之以一套全新的機制，藉以擺脫舊有框限的牽制，讓納稅者免除掉選擇的困擾，切實而公平的享受降低稅負的利益。
土增稅的本質係土地資本利得的所得稅，故量能課稅的意義乃是最基本的精神，不得輕易違背。在此原則下，若欲給予自宅用地者租稅優惠，則即應參考所得稅制的正當做法，針對自宅用地的交易利得予以定額免稅。如此做法，不但無須再以售地者的交易動機是否為「換屋」而作為退稅依據，干擾私人交易行為，且還可有效地避免現行只鼓勵以低價地換高價地的租稅扭曲。尤有甚者，藉用定額免稅的方式，即無須再有任何交易次數的限制，從而亦自然解決了「一生一次」與「一生一屋」的問題。在免稅金額內，任何一次的交易皆可享受確定的免稅利益，反之，若交易所得超過免稅金額上限，則仍須適用累進稅率，發揮量能課稅功能。在此作法下，財政部唯一要思考的配套措施就是對自宅用地的持有以及是否作為主要住宅的認定，須作更明確而嚴格的時間限制與規範即可。
這次土增稅的改革壓力係來自於陳總統的指示，打亂了財政部原來的稅改規劃。在倉卒的時間下，何部長似乎只希望在「小格局」裡找答案，把「一生一次」與「一生一屋」當成是租稅優惠限制條件的重新「調整」而已。為免短視的考量造成治絲益棼的制度傷害，何部長在作最後政策決定前，允宜再三思。
（本評論代表作者個人之意見）
(本文刊載於2007年8月1日工商時報社論)
