備受矚目的「擴大公共建設特別條例」，即「新十大建設」預算法源，日昨獲立法院三讀通過。這項從一開始提出就引起朝野爭議不斷的法案，總算在各方折衷與協商下，勉強達成現行版本的共識。惟正式預算審查仍有待行政院依法重編調整後，再送立法院審議。這項建設經費需求的上限為五千億元，准予以特別預算的方式編列。預計這筆龐大的支出將對政府財政造成明顯的壓力，後續的因應尚待行政院努力。然而，政府未來幾年的整體財政壓力當不只如此，前不久政院又通過軍事採購特別預算的擬編，採用的預算模式與新十大甚為相仿，是故可能引起的爭辯必然亦會與新十大的經驗相同。行政院應該要從新十大中學習到避免重蹈覆轍的作法。

首先，支出的合理性與必要性須符合法律與專業的要求。根據預算法第三十四條規定，「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明」。行政院所提新十大建設的內容，不但有許多是倉卒下湊組起來的項目，更大都沒有依法按計畫提出完整可信的評估分析。反對者一再強調支持政府從事公共建設投資，但卻無法接受如此草率的規畫，爭議原因即在於此。最後只好將前述原預算法即有的規定，再次置入新十大特別條例中，要求執行機關對所提計畫，擬具可行性、環評與替代方案之分析報告，送行政院核定，並隨預算案送立法院審議。

反觀行政院這次提出的軍事採購特別預算，不論是飛彈、反潛機或潛艦等購置計畫，皆只是粗略的說明與估計其內容與金額，以致引起立法委員與專家學者對採購項目、種類、性能以及價格等強烈的質疑與批評。軍事採購與公共建設二者性質固然有所不同，前者更涉及國防安全機密、國際外交關係以及軍購市場特性等複雜因素，但這些都不能作為國防部未進行計畫成本效益評估的藉口。行政院若從新十大學到教訓，便應主動在重大「軍事採購條例」中，加入各項計畫的提出皆須先經過專業評估的規定。

其次，預算編列應遵守預算法的精神。特別預算的成立有嚴格的法定要件，惟行政院長久以來即習慣於利用法律模糊的解釋空間，刻意擴大適用在「特定」的施政項目上。其實，特別預算乃是一種為因應政府特殊或突發需求而存在的財政調劑手段，非只因特定事件或施政而設。觀諸我國特別預算實例，似乎早已被政府當作是特定作為所需的預算工具，如此作法對預算的完整性誠為一大傷害。這次新十大建設條例，在野黨注意及此，為免一次通過多年期預算，造成審議監督的漏洞，故雖同意以特別預算方式編列新十大，但卻規定要「依總預算籌編及審議方式分年辦理」，聊以補救特別預算濫用的可能弊端。

這次軍購預算估計金額高達六千億元，涵蓋時間長達十五年，在國際局勢變化詭譎難測以及武器裝備效益不確定的情況下，一次通過十五年預算，對資源效率的風險似乎太高。既然新十大建設條例規定特別預算應以分年辦理方式審議，行政院即應審度立法院的意見，主動在「重大軍事採購條例」中，加入分年或依階段編列預算的規定。

最後，法源依據乃為特定預算編製的重要基礎。政府施政支出，有法律要求性質者，亦有政策作為性質者。事實上，不論是新十大或軍購本就都屬於行政部門的政策事項，只要依據程序、經過規畫並按年編列於總預算中即可。但行政院為享受特別預算之「好處」，欲將此二項特定經費脫離於總預算外，故就得先取得法源以為依據。雖然行政院每次都是將「法律案」與「特別預算案」綁在一起，企圖一次闖關成功，但立法院的作法則是將二者分開處理，先審法律再談預算。法律的內容產生爭議，預算的審查就會受到拖延，行政部門已有多次經驗與教訓。

這次軍購案在處理的過程上，國防部遭遇美國很大的壓力，為保障美方軍火商的利益，美國竟然開出「No fund, No talk」的條件。截至目前為止，國防部似乎無法抵擋住美方的無理要求，然而，這種讓步卻已引起社會大眾的反感與民意代表的反彈。國防部處此情況，應該要技巧地援引新十大的例子，正告美方我國預算程序的規則，利用立法院「No law, No fund」的審議要求，作為反制美方的利器，並增加與其後續談判的籌碼。若能如此，新十大預算的爭議對我國預算制度的尊嚴毋寧也算發揮了些許正面的助益。

（本文刊登93.06.13 工商時報社論）
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